摘 要 職業(yè)教育產(chǎn)教融合的力度取決于產(chǎn)教關(guān)系外部控制的程度，中國(guó)職業(yè)教育的產(chǎn)教關(guān)系經(jīng)歷了從產(chǎn)教合一到產(chǎn)教分離再到產(chǎn)教合作的變化過程，相應(yīng)的政策變遷也經(jīng)歷了計(jì)劃-市場(chǎng)-計(jì)劃，集權(quán)-放權(quán)-集權(quán)的反復(fù)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)主要源于宏觀制度環(huán)境、行動(dòng)者認(rèn)知方式以及歷史積淀的影響。未來產(chǎn)教融合政策體系的構(gòu)建可以從三方面著手：轉(zhuǎn)變認(rèn)知方式，形成產(chǎn)教融合“中間地帶”存在的共識(shí)；轉(zhuǎn)變政策范式，從“供給側(cè)”開展制度創(chuàng)新；構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系，催生產(chǎn)教自主融合的意識(shí)。

關(guān)鍵詞 產(chǎn)教融合；職業(yè)教育；制度變遷；政策范式；政策認(rèn)知；政策同構(gòu)；政策積淀

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2016）16-0008-06

職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系是與生俱來的，他們之間的關(guān)系不僅是社會(huì)分工的需要，也是社會(huì)分工逐漸專業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果。社會(huì)分工在很大程度上促成了職業(yè)教育作為獨(dú)立教育類型的出現(xiàn)，也提高了職業(yè)教育的效率，但是專業(yè)化分工也在一定程度上造成了教育與產(chǎn)業(yè)之間天然聯(lián)系的斷裂，職業(yè)教育逐漸游離出產(chǎn)業(yè)環(huán)境，并且有欲行欲遠(yuǎn)的趨勢(shì)。為拉近兩者的距離，并讓其在新的發(fā)展階段重現(xiàn)先天融合之狀況，必然需要社會(huì)力量的推動(dòng)，尤其是政府與相關(guān)部門的政策支持，將成為必不可少的主導(dǎo)推動(dòng)力。然而，目前已有政策，對(duì)于提升職業(yè)教育中產(chǎn)教融合的效果并不明顯。無論是中觀的校企合作還是微觀的工學(xué)結(jié)合，都沒有達(dá)到預(yù)想的效果[1][2]。因此，通過研究已有政策的歷史變遷，分析政策產(chǎn)生的邏輯及其存在的問題，對(duì)于完善產(chǎn)教融合的政策支持系統(tǒng)具有十分重要的意義。

一、問題的界定

“產(chǎn)”就是對(duì)“產(chǎn)業(yè)”的簡(jiǎn)稱，從傳統(tǒng)意義來說，產(chǎn)業(yè)主要是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)部門，隨著社會(huì)分工和生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵不斷充實(shí)，外延也不斷擴(kuò)展。產(chǎn)業(yè)是指利益相互聯(lián)系、具有不同分工的各個(gè)相關(guān)行業(yè)所組成的業(yè)態(tài)總稱，泛指一切生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品和提供勞務(wù)活動(dòng)的集合性組織?！敖獭奔础敖逃?，在此特指職業(yè)教育，是指人類社會(huì)分工發(fā)展到一定程度后，為滿足社會(huì)再生產(chǎn)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)對(duì)人才素質(zhì)提出的專業(yè)化要求而產(chǎn)生的獨(dú)立部門，其目的主要在于為社會(huì)各行各業(yè)培養(yǎng)所需要的人才?！叭诤稀敝傅氖莾煞N或多種不同事物合成一體，是指相關(guān)事物之間主要發(fā)生質(zhì)的變化，并成為一種新事物，這種新事物在形式、內(nèi)容方面可能不同于原有事物，質(zhì)量有所提升和改變[3]。因此，“產(chǎn)教融合”是指職業(yè)教育與物質(zhì)生產(chǎn)、社會(huì)服務(wù)等行業(yè)共同開展生產(chǎn)、服務(wù)和教育活動(dòng)，并且形成不同于單純的教育與產(chǎn)業(yè)的另一種組織形式。此組織的核心是從事教育、物質(zhì)生產(chǎn)或社會(huì)服務(wù)工作，并為產(chǎn)業(yè)部門提供合格、成熟的勞動(dòng)者。其不同于校企合作中企業(yè)和學(xué)校權(quán)、責(zé)、利的分配，而是必須形成一個(gè)具有不同于學(xué)?；蛘咂髽I(yè)功能的新的組織，這個(gè)新組織承擔(dān)起學(xué)校畢業(yè)生順利走向工作崗位且能勝任工作的重任，是學(xué)校和產(chǎn)業(yè)之間有效銜接的橋梁。因此，制定適合此組織發(fā)展的支持政策，對(duì)于產(chǎn)教融合組織的形成和發(fā)展具有十分重要的意義。

二、產(chǎn)教融合政策的變遷

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，“制度變遷是創(chuàng)新主體基于一定目標(biāo)而進(jìn)行的制度重新安排和制度結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，是一種社會(huì)效益更高的制度對(duì)低效制度的替代”[4]。制度變遷的目的在于提高制度的效益，為制度推動(dòng)者帶來利益的最大化。因此，產(chǎn)教融合相關(guān)政策的變遷也是為了產(chǎn)業(yè)和職業(yè)教育兩者利益的最大化。職業(yè)教育屬于社會(huì)公益事業(yè)，政府是最大的受益者，產(chǎn)業(yè)則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要組成部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中市場(chǎng)既是推動(dòng)者，同時(shí)也是收益者。為此，職業(yè)教育政策變遷受政府和市場(chǎng)雙重規(guī)制的影響，形成了兩種主要的范式，即國(guó)家本位的政策范式與市場(chǎng)本位的政策范式。

（一）《職業(yè)教育法》頒布前與國(guó)家本位的政策范式

1978-1996年間，我國(guó)職業(yè)教育經(jīng)歷了恢復(fù)、發(fā)展和停滯的不同歷程。從現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)成來看，這一時(shí)期可以歸于我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的初期，國(guó)家政策以推動(dòng)中等職業(yè)教育的市場(chǎng)化為主。1978年后，中央領(lǐng)導(dǎo)人和政府相繼發(fā)布講話和文件，表明了發(fā)展職業(yè)教育的觀點(diǎn)，且在《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》中，明確了中等職業(yè)學(xué)校發(fā)展的途徑，即改辦普通高中，中等職業(yè)教育也因此得到恢復(fù)和發(fā)展。政府給予學(xué)校撥款和社會(huì)力量相關(guān)優(yōu)惠政策支持職業(yè)學(xué)校的發(fā)展。如1983-1985年間中央財(cái)政共劃撥了15000萬元的職業(yè)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)[5]；減免校辦工廠的稅收，吸引企業(yè)投資職業(yè)教育；同時(shí)也充分發(fā)揮中介組織的力量，成為學(xué)校和社會(huì)力量銜接的橋梁，將招生、就業(yè)與市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行很好的銜接。此時(shí)政府是職業(yè)教育政策的主要制定者和推動(dòng)著，其目的在于確定職業(yè)教育的合法地位，從社會(huì)吸取辦學(xué)資源，并將畢業(yè)生投放市場(chǎng)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，帶有很強(qiáng)的計(jì)劃培養(yǎng)特點(diǎn)。國(guó)家本位、政府主導(dǎo)的政策，曾經(jīng)一度造就了職業(yè)教育中產(chǎn)教結(jié)合的可喜成績(jī)，中等職業(yè)教育招生人數(shù)持續(xù)上升，1996年達(dá)到了188.91萬人[6]，畢業(yè)生與用人單位的要求高度吻合，受到了市場(chǎng)的歡迎，甚至出現(xiàn)了提前預(yù)定和爭(zhēng)搶的局面[7]。但在國(guó)家本位的政策導(dǎo)向下，職業(yè)教育對(duì)政府形成了強(qiáng)烈依賴，在政府政策及相關(guān)配套改革工作滯后的情況下，90年代后期職業(yè)教育發(fā)展開始出現(xiàn)停滯甚至衰落的狀態(tài)，招生數(shù)量持續(xù)下滑，“1998年我國(guó)中等職業(yè)學(xué)校約2200所，除普通中專校約1200人外，其他幾類學(xué)校校均規(guī)模只有500人左右”[8]。職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系也逐漸脆弱，職業(yè)教育發(fā)展陷入了前所未有的困境。

（二）《職業(yè)教育法》頒布后與國(guó)家本位的政策范式

鑒于職業(yè)教育中出現(xiàn)的困境，為改變現(xiàn)狀，促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展，1996年，頒布了《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》，并在第二十三條中明確規(guī)定：職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)實(shí)行產(chǎn)教結(jié)合，確立了產(chǎn)教結(jié)合的法律地位。為貫徹此法，國(guó)家教委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施〈職業(yè)教育法〉加快發(fā)展職業(yè)教育的若干意見》，對(duì)貫徹產(chǎn)教結(jié)合進(jìn)行了工作部署。接下來頒發(fā)的相關(guān)文件都對(duì)產(chǎn)教結(jié)合工作有明確體現(xiàn)，如2002年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》提出，企業(yè)要和職業(yè)學(xué)校加強(qiáng)合作，也要依靠企業(yè)舉辦職業(yè)教育；2004年《關(guān)于以就業(yè)為導(dǎo)向深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》提出了產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的高職教育發(fā)展道路；2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出職業(yè)教育的人才培養(yǎng)模式為“工學(xué)結(jié)合、校企合作”；2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，要制定校企合作辦學(xué)法規(guī)，推進(jìn)校企合作制度化；2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出“深化產(chǎn)教融合、校企合作”，第一次在國(guó)家層面的文件中出現(xiàn)了“產(chǎn)教融合”的要求，是對(duì)產(chǎn)教結(jié)合要求的進(jìn)一步提升。從產(chǎn)教關(guān)系的發(fā)展歷程，可以看出國(guó)家對(duì)于行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育的要求，及其在職業(yè)教育活動(dòng)中的角色變化。不僅為產(chǎn)業(yè)部門參與職業(yè)教育作出了相關(guān)指導(dǎo)，也明確了產(chǎn)業(yè)部門在職業(yè)教育發(fā)展中的地位和作用。這些文件完善了“行業(yè)企業(yè)部門參與職業(yè)教育的宏觀（產(chǎn)教融合）、中觀（校企合作）和微觀（工學(xué)結(jié)合）的要求”[9]，且極大促進(jìn)了高等職業(yè)教育規(guī)模發(fā)展，形成了中等和高等職業(yè)教育并重的良好勢(shì)頭。但是這些文件并不是與《職業(yè)教育法》配套的下位法律文件，它們的權(quán)威性和穩(wěn)定性有限，對(duì)于產(chǎn)業(yè)部門參與職業(yè)教育的行為并不具有約束性，且政府對(duì)于自身在其中應(yīng)該發(fā)揮的主導(dǎo)作用缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)于參與主體的職責(zé)分工并不明確，導(dǎo)致職業(yè)教育部門與產(chǎn)業(yè)部門在處理產(chǎn)教融合的相關(guān)事務(wù)中缺乏明確的指導(dǎo)，政策執(zhí)行效果并不明顯，國(guó)家本位政策失靈現(xiàn)象比較普遍，產(chǎn)教融合缺乏良好的前期基礎(chǔ)。

（三）《高等教育法》與市場(chǎng)本位的政策范式

隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革發(fā)展，高校管理體制與運(yùn)行機(jī)制的改革提上了議事日程，1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》頒布，并且明確提出“要使高校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體”，標(biāo)志著高教政策由國(guó)家本位向市場(chǎng)本位的演進(jìn)。1998年《高等教育法》頒布，標(biāo)志著市場(chǎng)本位政策的正式確立，高等教育的管理權(quán)限從中央向地方轉(zhuǎn)移，高校自主辦學(xué)權(quán)力逐漸擴(kuò)大，由此也意味著高等教育體系的內(nèi)部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，學(xué)校與政府、行業(yè)、企業(yè)的關(guān)系也發(fā)生了深刻變化。首先，市場(chǎng)治理模式的確立，政府的教育職能相應(yīng)縮小，對(duì)高等教育的投入逐漸減少。根據(jù)中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒中的相關(guān)數(shù)據(jù)，1999-2005年，高校生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出從2962.37元降至2237.57元，許多學(xué)校都曾一度面臨嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)問題，中等職業(yè)學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)從數(shù)據(jù)顯示雖有增加的趨勢(shì)，即從1999年的228.58元增加到了2005年的336.66元[10]，但從生均支出數(shù)額上可以看出，國(guó)家政策更加傾向于普通高校，其生均開支將近中等職業(yè)教育的十倍，職業(yè)學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)相比更加拮據(jù)。其次，許多學(xué)校脫離行業(yè)、企業(yè)的管理，成為了獨(dú)立的辦學(xué)主體，同時(shí)行業(yè)部門、企業(yè)組織對(duì)于職業(yè)教育發(fā)展的職能也被弱化，行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與職業(yè)教育的活動(dòng)也越來越少，產(chǎn)教結(jié)合的良好勢(shì)頭也沒有得到進(jìn)一步發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)于職業(yè)教育的認(rèn)可度也逐漸降低。第三，隨著《高等教育法》的實(shí)施，高等教育體系中引入了市場(chǎng)機(jī)制，所有學(xué)校都需要在市場(chǎng)中獲取辦學(xué)資源，尤其在其他高等學(xué)校自身實(shí)力不斷提升的情況下，職業(yè)教育生存和發(fā)展的空間受到了來自教育體系內(nèi)部的擠壓而逐漸縮小。另外，職業(yè)教育自身辦學(xué)力量薄弱，社會(huì)地位不高，職業(yè)教育體系中缺乏上下貫通的發(fā)展道路，社會(huì)認(rèn)可度進(jìn)一步降低，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中總是處于劣勢(shì)地位，無法獲得政府和產(chǎn)業(yè)部門有效的政策支持，產(chǎn)教之間缺乏有效銜接的橋梁，產(chǎn)教結(jié)合也由此陷入困境。

總之，國(guó)家本位的政策范式曾一度促進(jìn)了職業(yè)教育的恢復(fù)和發(fā)展，并推動(dòng)了產(chǎn)教結(jié)合的發(fā)展，隨著市場(chǎng)本位政策范式的確立，高等教育走向市場(chǎng)，職業(yè)教育受到了來自教育體系內(nèi)外的擠壓，產(chǎn)業(yè)部門對(duì)于職業(yè)教育的認(rèn)可度逐漸降低，產(chǎn)教間因缺乏有效銜接而使兩者的結(jié)合陷入困境。在構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的歷史需求下，產(chǎn)教融合的相關(guān)政策問題再次突顯，成為了政府、學(xué)術(shù)界、教育界和產(chǎn)業(yè)界共同關(guān)注的重要問題。

三、產(chǎn)教融合政策變遷的邏輯

（一）同構(gòu)邏輯與政策變遷

所謂同構(gòu)邏輯，指的是環(huán)境在政策變遷中的作用，即政策必須適應(yīng)環(huán)境變遷的方式，同時(shí)，也不排斥政策對(duì)環(huán)境的能動(dòng)性。職業(yè)教育作為社會(huì)分工后的產(chǎn)物，其政策必然受到社會(huì)宏觀政治、經(jīng)濟(jì)的影響。

職業(yè)教育中產(chǎn)教融合政策的演變與社會(huì)集權(quán)管理的政治、經(jīng)濟(jì)體制有著密切關(guān)系。文革結(jié)束后，百廢待興，各種人才短缺，政府看到了職業(yè)教育在解決人才短缺中的作用，隨即提出了改革中等職業(yè)教育的思路，并出臺(tái)了提供財(cái)政撥款支持和給予企業(yè)辦學(xué)的優(yōu)惠政策，職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)人才需求市場(chǎng)對(duì)接，使其順利從市場(chǎng)中獲取了辦學(xué)資源，畢業(yè)生也能順利投放市場(chǎng)，滿足產(chǎn)業(yè)對(duì)技能人才的需要。此時(shí)的產(chǎn)業(yè)和教育完全置于政府的集權(quán)管理之下，它們都是政府的附屬機(jī)構(gòu)，政府對(duì)于職業(yè)教育和產(chǎn)業(yè)參與職業(yè)教育的影響主要表現(xiàn)為：一是政府主導(dǎo)社會(huì)教育資源的配置；二是教育運(yùn)行方式以計(jì)劃調(diào)控為主。政府直接干預(yù)職業(yè)學(xué)校和產(chǎn)業(yè)部門的活動(dòng)，產(chǎn)業(yè)部門缺乏主動(dòng)參與職業(yè)教育的意識(shí)，教育部門也缺乏主動(dòng)對(duì)接市場(chǎng)辦學(xué)的理念，但在政府計(jì)劃指令下，職業(yè)教育獲得了很好的發(fā)展，產(chǎn)教結(jié)合也出現(xiàn)了可喜趨勢(shì)。

隨著經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)的調(diào)整轉(zhuǎn)變，職業(yè)教育組織群體的生存環(huán)境發(fā)生了很大變化。首先，政府作為辦學(xué)主體的職能開始轉(zhuǎn)變，辦學(xué)權(quán)力開始下放給地方政府和學(xué)校，職業(yè)學(xué)校也納入了自主辦學(xué)的主體范疇，但在獲得自主權(quán)的同時(shí)卻失去了政府和產(chǎn)業(yè)部門的有效支持。其次，市場(chǎng)作為教育資源配置的手段逐漸受到重視，產(chǎn)業(yè)部門參與職業(yè)教育的指令性要求被撤銷，他們面臨更大的教育市場(chǎng)，可以根據(jù)自身發(fā)展需要選擇更加有利的教育合作對(duì)象，那些競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力強(qiáng)、人才培養(yǎng)能力水平高的大學(xué)成為了產(chǎn)業(yè)部門青睞的對(duì)象，蓬勃發(fā)展的高校與產(chǎn)業(yè)對(duì)接狀況進(jìn)一步擠壓了職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)銜接的空間。再次，產(chǎn)業(yè)部門自身也面臨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，如何實(shí)現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，在優(yōu)勝劣汰中獲得生存的機(jī)會(huì)，是各企業(yè)必須考慮的首要問題，對(duì)于職業(yè)教育的參與也存在心有余而力不足的狀況，在缺乏計(jì)劃指令的情況下，原有政府架接的產(chǎn)教橋梁也逐漸坍塌，產(chǎn)業(yè)部門與職業(yè)教育也就日漸疏遠(yuǎn)。這種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈帶來的產(chǎn)教分離后果，促使政府出臺(tái)相關(guān)政策給予干預(yù)，以促進(jìn)產(chǎn)教關(guān)系的改善。

總之，由于政府政策導(dǎo)向以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，產(chǎn)教關(guān)系出現(xiàn)了明顯變化，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“產(chǎn)教合一”到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“產(chǎn)教分離”。產(chǎn)教關(guān)系的這種變化與中國(guó)長(zhǎng)期形成的“極強(qiáng)政府——極弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)有著直接關(guān)系，在強(qiáng)勢(shì)政府的計(jì)劃集權(quán)之下，職業(yè)院校和產(chǎn)業(yè)部門都缺乏自主權(quán)，且缺乏資源有效配置的意識(shí)，習(xí)慣了按照政府計(jì)劃指令做事。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景下，政府選擇了下放辦學(xué)自主權(quán)，以激發(fā)學(xué)校自身辦學(xué)的活力，提高地方辦學(xué)的積極性。然而，由于產(chǎn)業(yè)部門和學(xué)校的自主能力太弱，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還欠完善，無序競(jìng)爭(zhēng)的狀況時(shí)有發(fā)生，在教育體系中也同樣如此，當(dāng)大學(xué)獲得自主辦學(xué)權(quán)之后，自主權(quán)出現(xiàn)了壟斷和濫用現(xiàn)象，它們逐漸擴(kuò)大招生，密切聯(lián)系社會(huì)各種組織，培養(yǎng)多樣化且符合社會(huì)需要的人才，大學(xué)的職業(yè)化傾向比較明顯，擠壓了職業(yè)教育發(fā)展的空間，職業(yè)教育的社會(huì)認(rèn)可度逐漸下降。為此，政府本能的反應(yīng)是加強(qiáng)控制，規(guī)范大學(xué)辦學(xué)行為，為職業(yè)教育拓寬發(fā)展空間，現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)建需求也應(yīng)運(yùn)而生，職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合的要求也頻繁在政府文件中出現(xiàn)，但對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)且獲得自主權(quán)的產(chǎn)業(yè)部門來說，文件的指導(dǎo)性大于實(shí)踐性，對(duì)產(chǎn)業(yè)部門的約束力很小，所以職業(yè)教育中產(chǎn)教融合成效甚微。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，歸根結(jié)底是原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和集權(quán)管理思想的深遠(yuǎn)影響，同時(shí)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并不完善的表現(xiàn)，政策的制定和實(shí)施在很大程度上受制于宏觀的社會(huì)背景，“同構(gòu)邏輯制約了政策的創(chuàng)新和變遷”[11]。

（二）認(rèn)知邏輯與政策變遷

認(rèn)知邏輯是指行動(dòng)者認(rèn)知方式在政策變遷中會(huì)發(fā)揮重大作用，政策的制定可能源于行動(dòng)者群體認(rèn)識(shí)上的某種思維定勢(shì)，同時(shí)行動(dòng)者認(rèn)知方式的變化，也可能導(dǎo)致政策的變遷。因此，對(duì)政策決策者如何在其結(jié)構(gòu)和框架下認(rèn)識(shí)形勢(shì)進(jìn)行深入探索具有重要意義。

職業(yè)教育恢復(fù)及其發(fā)展階段，國(guó)人關(guān)于職業(yè)教育辦學(xué)的討論主要通過落實(shí)政府在教育中的主導(dǎo)作用，為產(chǎn)教之間架構(gòu)銜接的橋梁，以使職業(yè)教育適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)、行業(yè)發(fā)展的人才需要。這種思維方式，體現(xiàn)出了典型的政府集權(quán)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，產(chǎn)教一體化狀態(tài)發(fā)展較好。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，原有計(jì)劃、集權(quán)的思維無法適應(yīng)外部環(huán)境變化的需要，國(guó)人對(duì)職業(yè)教育辦學(xué)的討論也從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)主導(dǎo)，認(rèn)為市場(chǎng)應(yīng)成為職業(yè)教育發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，也應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)職業(yè)教育的作用。這種思維方式很好地順應(yīng)了中國(guó)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)分化的需要。對(duì)于職業(yè)教育中產(chǎn)教之間的關(guān)系而言，這種思維方式是必要的，但不是充分的，對(duì)于產(chǎn)教關(guān)系的發(fā)展也不是基礎(chǔ)的。

其實(shí)，這種思維方式對(duì)于產(chǎn)教融合來說，從一開始就存在著嚴(yán)重的缺陷，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是過于強(qiáng)調(diào)外部因素對(duì)于職業(yè)教育中產(chǎn)教關(guān)系的決定作用，其制造了產(chǎn)教結(jié)合的假設(shè)前提，認(rèn)為只要政府主導(dǎo)，職業(yè)教育就會(huì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教合一，達(dá)到融合的效果；或者認(rèn)為只要發(fā)揮了市場(chǎng)配置資源的主導(dǎo)作用，產(chǎn)業(yè)資源就必然流向教育部門。這種思維方式在實(shí)踐層面展開后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無論是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)，職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)部門之間的關(guān)系都只是形式上發(fā)生了一定的變化，本質(zhì)關(guān)系并沒有得到改觀。因而只要外界環(huán)境發(fā)生改變，兩者之間脆弱的鏈條就會(huì)斷裂。二是由于職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)部門對(duì)自身在產(chǎn)教融合中的自主性缺乏意識(shí)，亦或自主性太強(qiáng)，使得他們?cè)跀[脫政府的單一控制后，又陷入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的陷阱，職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)部門在市場(chǎng)的洪流中并沒有像預(yù)期地融為一體，反而愈走愈遠(yuǎn)。三是這種思維模式缺乏對(duì)產(chǎn)教關(guān)系一體化前提的認(rèn)識(shí)，即教育與產(chǎn)業(yè)本屬社會(huì)分工的結(jié)果，隨著社會(huì)專業(yè)化水平的提高，彼此提高效率和效益的要求也進(jìn)一步增強(qiáng)，兩者之間重新確立了各自的“邊界”，且距離慢慢拉開，不可避免地出現(xiàn)了“中間地帶”[12]。對(duì)產(chǎn)教之間如何跨越“中間地帶”的思考，才是處理產(chǎn)教關(guān)系的邏輯起點(diǎn)，也是政策制定的良好思維方式。

（三）積淀邏輯與政策變遷

積淀邏輯是指政策在變遷中會(huì)受到歷史積淀的影響，國(guó)家政策一般都具有歷史連續(xù)性和積累性，主導(dǎo)當(dāng)前實(shí)踐的價(jià)值觀和理解力都帶有歷史遺留的痕跡，因此，職業(yè)教育政策變遷中也具有歷史的延續(xù)性，并呈現(xiàn)出一定的路徑依賴。

首先，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展歷程中內(nèi)部辦學(xué)力量的缺失影響了政策的傾向。從我國(guó)的職業(yè)教育發(fā)展歷程可以看出，我國(guó)中等職業(yè)學(xué)校主要是由高中綜合教育質(zhì)量比較低的學(xué)校改造而來，這樣的學(xué)校一般都被貼有“四低”的標(biāo)簽，即“師資水平低、學(xué)生起點(diǎn)低、教學(xué)質(zhì)量低、高考升學(xué)率低”，在競(jìng)爭(zhēng)中面臨生存危機(jī)，為謀求發(fā)展，不得已改辦職業(yè)教育。而高等職業(yè)學(xué)校也是由一些企業(yè)主管的職業(yè)大學(xué)改造或中專學(xué)校升格而來，在高等教育層級(jí)中處于最低位置。因此，從一開始，無論中職還是高職其教育組織內(nèi)部都缺少精英力量，缺少與政府對(duì)話的機(jī)制，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中缺乏應(yīng)有的辦學(xué)實(shí)力，對(duì)產(chǎn)業(yè)部門也缺乏吸引力。

其次，我國(guó)的職業(yè)教育體系本身并不完善，并且其發(fā)展的主要推動(dòng)力來自政府而非教育與產(chǎn)業(yè)分工及其專業(yè)化發(fā)展的需要。當(dāng)初舉辦中等職業(yè)教育的目的主要為打破高中階段教育中普通高中一統(tǒng)局面的單一化教育形式，高等職業(yè)教育主要為中等職業(yè)教育提供上升的空間，或?yàn)橥晟撇煌瑢蛹?jí)的職業(yè)教育形式。因而，在教育部門并沒有催生職業(yè)教育的原動(dòng)力。受歷史條件的限制，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不完善，行會(huì)在教育中的影響力很小，缺乏參與辦學(xué)和教育管理的主動(dòng)性，同時(shí)產(chǎn)業(yè)部門都以追求經(jīng)濟(jì)效益為首要社會(huì)責(zé)任，教育責(zé)任并沒有完全納入社會(huì)責(zé)任內(nèi)涵之中，即便在政府指令計(jì)劃下參與了職業(yè)教育的辦學(xué)或管理活動(dòng)，其主要出發(fā)點(diǎn)也是完成國(guó)家計(jì)劃任務(wù)，或?yàn)槠髽I(yè)人才培養(yǎng)提供便利，并非主動(dòng)承擔(dān)教育發(fā)展的社會(huì)責(zé)任。鑒于產(chǎn)教關(guān)系中雙方的出發(fā)點(diǎn)和目的存在差異，可以看出職業(yè)教育體系構(gòu)建的形式意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)踐意義，對(duì)于產(chǎn)教關(guān)系并不會(huì)帶來實(shí)質(zhì)性影響，這也是為什么職業(yè)教育中產(chǎn)教融合比較艱難的原因所在。

四、產(chǎn)教融合政策系統(tǒng)的構(gòu)建

縱觀中國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教關(guān)系的變遷，可以看出政策呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)作用強(qiáng)大，市場(chǎng)力量明顯不足”的特點(diǎn)。主要原因有：其一，宏觀制度背景制約著職業(yè)教育中產(chǎn)教關(guān)系的變化。在同構(gòu)邏輯作用下，產(chǎn)教關(guān)系必須適應(yīng)環(huán)境變化的方式，受制于宏觀的社會(huì)結(jié)構(gòu)。職業(yè)教育產(chǎn)教關(guān)系最初出現(xiàn)的產(chǎn)教合一狀態(tài)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和集權(quán)管理制度背景的選擇和決定，而后，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治體制的變化和轉(zhuǎn)型，產(chǎn)教關(guān)系也就發(fā)生了相應(yīng)的變化。其二，行動(dòng)者認(rèn)知方式也制約著產(chǎn)教政策的變化。職業(yè)教育中產(chǎn)教關(guān)系至少涉及到兩個(gè)層面，即產(chǎn)業(yè)部門和教育部門在產(chǎn)教關(guān)系中的身份確定，政府、學(xué)校和企業(yè)作為參與主體的權(quán)、責(zé)、利分配。由于行動(dòng)者思維的局限，我國(guó)的產(chǎn)教政策一直游離于這兩層關(guān)系的外圍，產(chǎn)教關(guān)系也就難以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變革。其三，政策的積累效應(yīng)也影響著產(chǎn)教關(guān)系的變化，在產(chǎn)教關(guān)系的確定上，中國(guó)的職業(yè)教育體系和學(xué)校發(fā)展歷史都沉淀了政府指令和市場(chǎng)失靈的烙印。因此，產(chǎn)教關(guān)系要在合法性范疇內(nèi)，突破傳統(tǒng)創(chuàng)新發(fā)展，達(dá)到產(chǎn)教融合的效果，政策的體系構(gòu)建可以從以下三方面考慮：

（一）轉(zhuǎn)變認(rèn)知方式，形成產(chǎn)教融合“中間地帶”存在的共識(shí)

長(zhǎng)期以來，職業(yè)教育部門與產(chǎn)業(yè)部門都是作為獨(dú)立的社會(huì)部門，在基于自身利益的前提下開展產(chǎn)教合作，產(chǎn)業(yè)部門作為甲方的身份一直沒有得到確認(rèn)。為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教融合，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換思維方式，由關(guān)注兩者作為獨(dú)立主體的存在轉(zhuǎn)移到雙方都有可能滲入的“中間地帶”[13]。所謂中間地帶，是指由社會(huì)分工自然產(chǎn)生的一個(gè)既不屬于教育部門，也不屬于產(chǎn)業(yè)部門的相對(duì)獨(dú)立的公共領(lǐng)域。這一領(lǐng)域是職業(yè)教育人才成長(zhǎng)為產(chǎn)業(yè)部門人才不可跨越的關(guān)鍵區(qū)域，此區(qū)域的阻隔在客觀上造成了職業(yè)教育人才成長(zhǎng)過程的斷裂。在彌補(bǔ)裂痕中，產(chǎn)教融合變得尤其重要。但職業(yè)教育部門由于自身發(fā)展條件的限制，獨(dú)立承擔(dān)中間地帶建設(shè)的能力有限；而產(chǎn)業(yè)部門開展現(xiàn)代職業(yè)教育，需要耗費(fèi)一定的資源，且對(duì)擴(kuò)大再生產(chǎn)的投入會(huì)有直接的不良影響，在追求經(jīng)濟(jì)效益為主的產(chǎn)業(yè)部門，由其獨(dú)立承擔(dān)中間地帶建設(shè)也存在很大的難度。既然是中間地帶，產(chǎn)教雙方就都不存在天然應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。由此，政府作為公共利益問題的主要責(zé)任人，有必要重視中間地帶的存在，制定行之有效的干預(yù)政策，突破產(chǎn)教融合“中間地帶”的困境。

（二）轉(zhuǎn)變政策范式，從“供給側(cè)”開展制度創(chuàng)新

職業(yè)教育“供給側(cè)”改革指的是為適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，從提高人才供給質(zhì)量出發(fā)，調(diào)整職業(yè)教育結(jié)構(gòu)，整合職業(yè)教育資源，創(chuàng)新職業(yè)教育模式，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育內(nèi)部及其與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)原有的職業(yè)教育政策主要有國(guó)家本位和市場(chǎng)本位兩種，這兩種政策范式的出發(fā)點(diǎn)都從滿足學(xué)生學(xué)習(xí)需求的角度出發(fā)，舉辦適應(yīng)相應(yīng)層次學(xué)生發(fā)展的教育，職業(yè)教育的中高職教育規(guī)模逐漸趨向均衡，但是對(duì)職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)部門資源的整合還存在“拉郎配”的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)部門在職業(yè)教育中一直處于乙方的身份地位，資源整合效率比較低，產(chǎn)業(yè)部門和教育部門都存在貌合神離的現(xiàn)象。為此，必須轉(zhuǎn)變政策范式，從“供給側(cè)”開展制度創(chuàng)新，具體包括如下四個(gè)方面：首先，政府根據(jù)職業(yè)教育中產(chǎn)教融合的相關(guān)規(guī)律，從教育、經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)等方面加快建立國(guó)家層面的宏觀性法律政策框架，為職業(yè)教育產(chǎn)教融合制度的實(shí)施提供合法性保障。其次，必須出臺(tái)轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)部門身份地位的政策文件，確定產(chǎn)業(yè)部門在職業(yè)教育辦學(xué)中的主體地位及其參與職業(yè)教育的相關(guān)優(yōu)惠待遇，為產(chǎn)業(yè)部門在產(chǎn)教融合過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用清除障礙。第三，出臺(tái)相關(guān)政策，擴(kuò)大職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)，建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，讓職業(yè)教育主體在改革活動(dòng)中既有堅(jiān)強(qiáng)的后盾，又有充分的自主性。第四，制定職業(yè)教育體系改革促進(jìn)政策，通過職業(yè)教育專業(yè)調(diào)整與人才培養(yǎng)模式轉(zhuǎn)變，提高職業(yè)教育的效率和效果，以實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的“精準(zhǔn)供給”[14]。

（三）構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系，催生產(chǎn)教自主融合的意識(shí)

目前我國(guó)職業(yè)教育校企合作中存在的主要問題是企業(yè)主體缺位，行業(yè)、企業(yè)參與度不夠[15]，學(xué)校的自我發(fā)展、自力更生意識(shí)不強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系構(gòu)建的根本目標(biāo)是：從傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的行政管理走向行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體共同參與的協(xié)同治理[16]，充分發(fā)揮多方主體在產(chǎn)教融合中的作用。但是受傳統(tǒng)管理理念的影響，產(chǎn)教雙方在職業(yè)教育中的自主意識(shí)比較缺乏，主要表現(xiàn)在：政府對(duì)職業(yè)教育部門的計(jì)劃性管控比較強(qiáng)；學(xué)校缺少足夠的辦學(xué)自主權(quán)，對(duì)政府促進(jìn)校企合作的“鼓勵(lì)性”“支持性”政策具有較強(qiáng)的依賴性，當(dāng)鼓勵(lì)與支持政策缺乏具體內(nèi)容支撐時(shí)，學(xué)校就會(huì)處于被動(dòng)地位，主體作用無法發(fā)揮，一旦參與教育市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)面臨劣勢(shì)局面；另外，產(chǎn)業(yè)部門自身發(fā)展不完善，限制了其作為職業(yè)教育主體作用的發(fā)揮，其中行業(yè)是協(xié)調(diào)企業(yè)與學(xué)校、教育與產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)工學(xué)結(jié)合、產(chǎn)教合作的重要紐帶和橋梁[17]，但我國(guó)行業(yè)本身缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)能力，在教育中也沒有形成足夠的影響力。企業(yè)作為產(chǎn)教融合的重要經(jīng)濟(jì)支撐，創(chuàng)造財(cái)富、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要職能弱化了其應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任內(nèi)涵，明顯表現(xiàn)是對(duì)校企合作冷淡，很少積極、主動(dòng)參與。鑒于此，職業(yè)教育現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建中，參與主體的自主意識(shí)培養(yǎng)非常重要，政府作為職業(yè)教育產(chǎn)教融合的主導(dǎo)者，應(yīng)該從治理理念出發(fā)，根據(jù)參與主體自主意識(shí)缺乏的原因，制定內(nèi)容具體、針對(duì)性和操作性強(qiáng)的政策，培養(yǎng)產(chǎn)教融合參與主體的自主意識(shí)，以保證各方主體作用的發(fā)揮。

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Abstract The dynamics of combination involving production and education depends on the degree to which the production and education control external relations. Production and education in China has experienced three stages from unity to separation to cooperation. The related policies also have experienced from planning to market to planning， and from centralization to decentralization to centralization. This phenomenon is stemmed from the influence by macro institutional environment， actors cognitive style and historical accumulation. The policy system of combination can be constructed from three aspects： to change the way of cognition and form the consensus on “middle zone”； to change policy paradigm and carry out institutional innovation from “supply side”； to construct the modern vocational education management system and urge the consciousness of the production and education self-integrated.