孔令超

【摘要】在2014年初中央一號文件新出臺的土地政策中，明確的突出如何加強和完善我們國家的土地承包政策，穩(wěn)定農(nóng)村土地的承包權(quán)三十年不變。在堅持和完善保護(hù)農(nóng)民的前提下要賦予農(nóng)民更多的權(quán)益，在國家政策的扶持下，我們國家土地流轉(zhuǎn)的速度和面積有所加快，但是總體速度比較慢。土地流轉(zhuǎn)中還存在很多問題，如政府職能的錯位、土地市場不健全、農(nóng)村社保機制不健全等問題，本文主要針對新時期土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題成因分析。

【關(guān)鍵詞】土地承包 土地流轉(zhuǎn) 土地流轉(zhuǎn)問題分析

一、我國農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)的問題分析

（一）土地流轉(zhuǎn)雙方的矛盾糾紛阻礙著土地流轉(zhuǎn)

當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)沒有書面的合同，而單單只有口頭協(xié)定，且是熟人之間的流轉(zhuǎn)。從調(diào)查得知，土地流轉(zhuǎn)有兩種主要的形式，口頭形式和合同形式。據(jù)調(diào)查得知，流轉(zhuǎn)過程中以口頭轉(zhuǎn)入大概67%，以合約形式轉(zhuǎn)入為33%。這樣加劇了土地流轉(zhuǎn)的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致土地糾紛。

（二）部分農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿不高

目前，我們國家土地流轉(zhuǎn)率不是很高，農(nóng)民有很深的“戀土情結(jié)”從而導(dǎo)致了他們不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。對祖祖輩輩的農(nóng)民來講，失去了土地就等于失去了自己的命根子，土地是他們唯一的依靠和保障，長期受到這樣思想的影響，導(dǎo)致他們不愿意講土地流轉(zhuǎn)出去。

（三）土地受讓方的融資渠道狹窄

我們國家倡導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，要將土地流轉(zhuǎn)到種田能手，農(nóng)業(yè)大戶手中，才能形成規(guī)?；?jīng)營。但是，這些發(fā)展都需要資金支撐，農(nóng)村的融資渠道比較窄，政府能為其提供的貸款金額也較小，加上農(nóng)村金融交際平臺也只有農(nóng)信社一家可依托。面對大額的貸款，農(nóng)村信用社也無能為力，只能放貸小額零散的貸款，雖然在中央一號文件的大力扶持下，農(nóng)村金融數(shù)量有所增加，但是基金的支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到對資金的需求量。

（四）流轉(zhuǎn)過程中政府管理不當(dāng)阻礙土地流轉(zhuǎn)

在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，可能存在農(nóng)民對土地所有權(quán)的認(rèn)識不清、政府強制征地行為，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民合法權(quán)權(quán)益。行政征地問題在土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象屢見不鮮，造成農(nóng)民土地使用權(quán)不斷的轉(zhuǎn)變，也不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和承包權(quán)穩(wěn)定。

二、我國農(nóng)民土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)問題成因分析

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織建設(shè)滯后

土地流轉(zhuǎn)過程是一個復(fù)雜的過程，流轉(zhuǎn)中介組織或中介機構(gòu)在流轉(zhuǎn)中起到關(guān)鍵性作用。從國家土地政策可以看出，我國現(xiàn)階段支持土地流轉(zhuǎn)的政策不斷完善，相應(yīng)土地流轉(zhuǎn)市場和土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)也處于新發(fā)展的時期，主要是靠政府出資組織，提供服務(wù)也非常有限。中介機構(gòu)信用制度不高，擔(dān)保無保證或是擔(dān)保不完善，增大了土地的流轉(zhuǎn)風(fēng)險；土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)沒有法律做依靠，一發(fā)生糾紛，就會出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，難以實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的最初目的。即使按照市場經(jīng)濟的要求建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織，也很難嚴(yán)格按照土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則或法規(guī)進(jìn)行。

（二）社會保障制度不健全

我國二元制經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平相差較大，阻礙了勞動力自由流動，當(dāng)前很大部分的農(nóng)民被排斥在城市之外，阻礙了農(nóng)村人口流動和土地的流轉(zhuǎn)。土地是農(nóng)民的保障，具有多種效應(yīng)，不僅可以為自己提供生活保障，而且還為下一代提供直接受益和繼承的效用。雖然我國對農(nóng)村補助和農(nóng)村投入的力度不斷加強，但是，對那些生活不能自理和喪失勞動能力的人們提供保障金、撫恤金等，完全不能滿足他們的基本生活需要。同時，對于大多的農(nóng)民來說，社保制度程度比較低，很多農(nóng)民養(yǎng)老無保障，看病難，孩子上學(xué)難，都是當(dāng)前農(nóng)村面臨要迫切解決的現(xiàn)實問題，農(nóng)民沒有保證，不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，阻礙了土地流轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)民融資渠道較窄

農(nóng)村沒有專門的土地信貸機構(gòu)，因此一般要從商業(yè)銀行進(jìn)行借貸交易，但是商業(yè)銀行的利率一般比較高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)高的利率，進(jìn)一步成為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的絆腳石。再者，我們國家的《擔(dān)保法》沒有明確規(guī)定土地的使用權(quán)可以作為基本抵押物，農(nóng)民沒有可抵押的資產(chǎn)，進(jìn)一步加深了取得可用擔(dān)保貸款的困難性。

（四）地方政府的職能錯位

政府是國家執(zhí)行機關(guān)，在土地流轉(zhuǎn)過程中必須要妥善處理土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中侵權(quán)行為。政府職能的錯位主要體現(xiàn)在政府對自身認(rèn)識不足，對自身所管理和服務(wù)的界定不清晰。因此，政府過分干預(yù)和管理不足都不能有效促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。一方面我們可以看見土地流轉(zhuǎn)市場的不健全，“看不見的手”是真看不見，但是政府”看的見得手”卻到處可見。

三、政策建議

（一）建立委托代理機制，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格評估

要建立委托代理制度，建立提供信息、咨詢、資產(chǎn)評估的土地中介機制和中介流轉(zhuǎn)機制，委托代理可以降低交易成本，提供大量信息，打破信息不完全狀態(tài)，進(jìn)行土地信息有效梳理和傳達(dá)，合理配置信息資源。在復(fù)雜土地流轉(zhuǎn)過程中，幫助農(nóng)戶之間實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)同時，維護(hù)了其流轉(zhuǎn)主體的權(quán)益，同時也起到“示范效應(yīng)”。推動其他形式土地流轉(zhuǎn)機制的建立，推動土地順利流轉(zhuǎn)。發(fā)揮中介機構(gòu)的優(yōu)勢同時，可以實行合營、招商引資等形式市場經(jīng)濟體系的土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，來有序加快土地流轉(zhuǎn)。

（二）建立多層次的農(nóng)村社保體系

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)緩慢還有一個重要的原因是農(nóng)村社保體系不健全，社保人數(shù)少、項目少、資金投入少等現(xiàn)狀，使得農(nóng)戶的“戀土”情節(jié)嚴(yán)重，不利于土地流轉(zhuǎn)。如果有相應(yīng)的社保制度可以保證人們的基本生活，就會加快土地流轉(zhuǎn)，要建立一個健全完善的社保機制，需要國家各個機構(gòu)和社會力量的支持，能有效的促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，完善的社會保障體系需要政府加大對社會保障法律的立法和宣傳力度，能使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)戶有相應(yīng)的醫(yī)療、養(yǎng)老保險等公用保險制度。財政部要對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟加大對財政政策扶持，政策向農(nóng)村社保傾斜，保證農(nóng)民的基本利益。其次，鼓勵社會公益保障機構(gòu)的設(shè)立，重點關(guān)注土地流轉(zhuǎn)中生活困難的流轉(zhuǎn)戶，提高他們的生活質(zhì)量水平，保障他們的基本生活水平。

（三）健全農(nóng)村金融服務(wù)體系

為了促進(jìn)我國家土地承包權(quán)順利的流轉(zhuǎn)，就必須以強大財政金額作為依托，但是我國的農(nóng)業(yè)融資比較窄。可貸款金額比較少，為了土地承包經(jīng)營權(quán)的有效運轉(zhuǎn)，我們國家可以在以下幾個方面進(jìn)行改善：1.建立具有彈性的農(nóng)村授權(quán)機制，降低基層金融服務(wù)的信貸審批限制，鼓勵農(nóng)民積極進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)；2.設(shè)立專門的土地流轉(zhuǎn)銀行或者融資銀行，專門針對土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)過程中所需要的資金或者剩余資金都可以將其存入銀行或者金融機構(gòu)，農(nóng)民不僅可以便利享受低借貸率，還可以得到額外高額土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)利益。于此同時，要將商業(yè)銀行，農(nóng)發(fā)行政策性銀行的服務(wù)范圍深入農(nóng)村經(jīng)濟生活中，加大對農(nóng)村資金的的比重。

（四）準(zhǔn)確定位政府的管理和職務(wù)職能

首先，政府要有長遠(yuǎn)計劃，不能因為短期利益而忽視長遠(yuǎn)利益。在占用土地的問題上要做好土地的賠償工作，避免發(fā)生“土地財產(chǎn)”糾紛，同時財政稅收政策要做到取之于民、用之與民，征收土地所得利益要返還給被征地人。其次，要做好民意調(diào)查，充分了解農(nóng)民的利益，要采用自愿的進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)而不是為了完成流轉(zhuǎn)任務(wù)強制性進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而避免雙發(fā)產(chǎn)生不必要的沖突。