2015年5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保、科技、醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，吸引社會(huì)資本參與，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。本文以西北少數(shù)民族地區(qū)吳忠市為例，通過(guò)對(duì)當(dāng)前PPP項(xiàng)目運(yùn)行情況的調(diào)查與分析，研究當(dāng)前PPP項(xiàng)目發(fā)展中存在的主要問(wèn)題，并提出促進(jìn)PPP模式進(jìn)一步推廣的政策建議。

一、PPP模式及其在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用

PPP是Public-Private Partnership首字母縮寫(xiě)，譯為“公私伙伴關(guān)系”，是指公共部門（政府部門）與私人部門（商業(yè)機(jī)構(gòu)等盈利性組織或非盈利性組織）建立伙伴關(guān)系，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種合作模式。

在目前宏觀經(jīng)濟(jì)處于下行通道，固定資產(chǎn)投資低位徘徊，基礎(chǔ)設(shè)施投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的需求強(qiáng)烈的背景下，財(cái)政資金和政府發(fā)債均不能有效滿足基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資建設(shè)的巨大資金缺口，所以PPP模式將是未來(lái)大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資建設(shè)的重要形式。2015年5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保、科技、醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，吸引社會(huì)資本參與，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

PPP模式具有三方面特質(zhì)：第一，PPP模式是一種公私合作伙伴關(guān)系。其核心問(wèn)題是為了完成某些公共服務(wù)項(xiàng)目而在公共部門與私人部門之間建立起良好的合作伙伴關(guān)系。政府在公私伙伴關(guān)系中始終處于主導(dǎo)地位，并以政府和私人部門之間達(dá)成協(xié)議為合作前提。政府和私人部門都不能以犧牲對(duì)方利益來(lái)謀求自身利益的最大化，而只能以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益共贏的理念來(lái)保證長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系的實(shí)現(xiàn)。第二，PPP模式是一種項(xiàng)目融資和管理運(yùn)行模式。其實(shí)質(zhì)是通過(guò)公共部門與私人部門的合作，達(dá)到借助私人資本提供公共服務(wù)或引入私人部門的管理與運(yùn)作機(jī)制，在公共服務(wù)供給過(guò)程中改善和提高公共部門運(yùn)作效率和效果的一種新嘗試。第三，PPP模式是一種多元主體參與公共服務(wù)供給的模式。PPP模式運(yùn)行過(guò)程中，政府、私人部門、社會(huì)組織等合作主體以完成公共服務(wù)的供給為目的，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，充分利用有限資源，形成以雙贏或多贏為理念的相互合作形式，參與各方均可以達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。這種多贏的局面也實(shí)現(xiàn)了公共部門和私人部門的帕累托最優(yōu)——經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏。這是PPP模式的最終目標(biāo)。

2014年11月，財(cái)政部選取了30個(gè)政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目作為PPP的范例推廣實(shí)施，并且鼓勵(lì)地方通過(guò)PPP對(duì)存量融資平臺(tái)項(xiàng)目進(jìn)行改造。2015年5月25日國(guó)家發(fā)改委在其官網(wǎng)公開(kāi)發(fā)布PPP推介項(xiàng)目，共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元。目前PPP項(xiàng)目投向的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施，是在有一定的收費(fèi)條件、規(guī)則機(jī)制明確、社會(huì)資本比較熟悉的領(lǐng)域開(kāi)展。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》中，對(duì)PPP示范項(xiàng)目劃定了大致的范圍：適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。重點(diǎn)投向城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。

二、PPP模式在民族地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用

吳忠市位于寧夏中部，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，全市總?cè)丝?41.6萬(wàn)人，回族人口占52.6%，是全國(guó)回族人口比例最高的地級(jí)市。近年來(lái)，吳忠市積極探索將社會(huì)資本通過(guò)PPP模式引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，目前已在發(fā)電、供熱、廢棄物處理等項(xiàng)目中廣泛應(yīng)用。其中，吳忠市生活垃圾焚燒發(fā)電、污泥集中處理處置工程、餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理、生物質(zhì)直燃發(fā)電等項(xiàng)目被列入國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)中。截至2015年5月末，吳忠市PPP項(xiàng)目17個(gè)，總投資180011萬(wàn)元。其中，在建項(xiàng)目4個(gè)，總投資72612萬(wàn)元。在建項(xiàng)目中，政府投資2620萬(wàn)元，占比3.6%；社會(huì)資本投資69992.7萬(wàn)元，占比96.4%，充分發(fā)揮了政府資金的撬動(dòng)作用。

截至5月末，全市4個(gè)在建項(xiàng)目社會(huì)資本投資中，自有資金23664萬(wàn)元，占項(xiàng)目社會(huì)資本投資總額的36.7%，剩余部分需要通過(guò)其他渠道籌集。目前，只有中國(guó)銀行和中信銀行與項(xiàng)目投資方達(dá)成意向性合作協(xié)議，貸款金額2億元。貸款方式主要以土地、廠房和機(jī)器設(shè)備抵押和收費(fèi)權(quán)質(zhì)押為主。

三、制約PPP模式應(yīng)用的主要因素

（一）法規(guī)制度不完善，審批程序過(guò)于復(fù)雜

一是相關(guān)法律法規(guī)不完善。目前，國(guó)務(wù)院雖然出臺(tái)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，發(fā)改委、財(cái)政部和人民銀行制定了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策文件，但立法層級(jí)相對(duì)較低，大多屬框架性、指導(dǎo)性文件，仍難以通過(guò)法律途徑來(lái)確保項(xiàng)目實(shí)施。二是審批程序過(guò)于復(fù)雜。由于PPP項(xiàng)目主管部門缺位，項(xiàng)目審批涉及規(guī)劃、發(fā)改、城建、土地、環(huán)保、水務(wù)等多個(gè)部門，且責(zé)任劃分不清，相互間存在監(jiān)管博弈，導(dǎo)致項(xiàng)目審批程序復(fù)雜、決策周期較長(zhǎng)。如吳忠市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，前期方案設(shè)計(jì)及政府審批耗費(fèi)了近8個(gè)月時(shí)間，嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目進(jìn)程，客觀上增加了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本。

（二）項(xiàng)目投資回報(bào)面臨不確定性，存在較高風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式多運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品服務(wù)項(xiàng)目，投資大、耗時(shí)長(zhǎng)，項(xiàng)目存在各類不確定性風(fēng)險(xiǎn)及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)具有很大的不確定性。吳忠市大部分PPP項(xiàng)目屬于政府價(jià)格監(jiān)管行業(yè)，如熱電、垃圾發(fā)電、廢棄物處理等項(xiàng)目，目前價(jià)格監(jiān)管體系尚不完善，價(jià)格調(diào)整的規(guī)則性差，價(jià)格變化缺乏可預(yù)見(jiàn)性，導(dǎo)致長(zhǎng)期收益具有較大的不確定性。同時(shí)，部分項(xiàng)目是地方政府以補(bǔ)貼的方式進(jìn)行投資，承諾在項(xiàng)目建成并運(yùn)行后進(jìn)行補(bǔ)貼，目前，投資企業(yè)普遍擔(dān)心在完成項(xiàng)目后不能及時(shí)收到補(bǔ)貼資金。

（三）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配機(jī)制不完善

PPP項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)，參與各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，面臨著政治、法律、監(jiān)管體制、設(shè)計(jì)建造、投融資、運(yùn)營(yíng)等各類風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)在政府部門和社會(huì)投資部門之間進(jìn)行合理分?jǐn)?，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的參與度。調(diào)查顯示，4個(gè)在建項(xiàng)目中，大部分合同沒(méi)有明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)條款，部分項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是基于經(jīng)驗(yàn)，而不是準(zhǔn)確的定量分析。地方政府尚未推出PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具，比如設(shè)立政府支持基金、提供融資擔(dān)保增信等措施。

（四）項(xiàng)目運(yùn)行中金融參與度低，融資渠道和能力受限

截至目前，4個(gè)項(xiàng)目與銀行只達(dá)成意向性合作協(xié)議，主要擔(dān)保方式也限于傳統(tǒng)的資產(chǎn)抵押和收費(fèi)權(quán)等質(zhì)押，沒(méi)有通過(guò)股權(quán)融資、發(fā)行債券、戰(zhàn)略投資者參股等方式籌集資金，融資渠道較為單一。由于PPP項(xiàng)目具有投資金額大、投資收回慢、風(fēng)險(xiǎn)情況較為復(fù)雜的特征，而又缺乏相應(yīng)的保險(xiǎn)、擔(dān)保等配套政策支持，基層銀行對(duì)PPP項(xiàng)目仍然處于概念理解階段，持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度。少數(shù)PPP項(xiàng)目因資金缺口較大、融資困難，影響了建設(shè)進(jìn)度。

四、進(jìn)一步發(fā)展PPP模式的政策建議

（一）完善政策體系建設(shè)，完善統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

一是完善相關(guān)政策體系，制定PPP的具體操作指南。針對(duì)PPP項(xiàng)目各方面的內(nèi)容做出更具體的操作程序和細(xì)則，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目操作規(guī)則，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和爭(zhēng)議解決等環(huán)節(jié)，使地方政府在基建等領(lǐng)域運(yùn)用PPP項(xiàng)目時(shí)有據(jù)可依，規(guī)范和降低公共項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)。二是建立統(tǒng)一的PPP監(jiān)管部門，或建立跨部門的PPP監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、總體規(guī)劃，簡(jiǎn)化審批流程和環(huán)節(jié)，提高項(xiàng)目審批的效率與規(guī)范性。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制和利益分配機(jī)制

PPP項(xiàng)目投資工期長(zhǎng)、金額大，不確定因素多，風(fēng)險(xiǎn)高。為保證PPP項(xiàng)目成功實(shí)施，必須進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配機(jī)制。一是在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最能控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)，屬于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自身產(chǎn)生的，由投資者承擔(dān)，而超出投資者控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)，如法律風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等，則應(yīng)由公共部門獨(dú)立承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由雙方合理共擔(dān)。二是在利益分配方面，PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)明確利益分配問(wèn)題，以規(guī)避合作過(guò)程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)該向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的引導(dǎo)資金，通過(guò)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)、政府補(bǔ)貼、投資補(bǔ)助、政府擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備金制度等多種機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的吸引力，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期。

（三）大力拓展PPP項(xiàng)目融資渠道

一是引導(dǎo)鼓勵(lì)商業(yè)銀行關(guān)注政策導(dǎo)向，了解地方PPP項(xiàng)目的儲(chǔ)備和進(jìn)展情況，對(duì)于優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目主動(dòng)跟進(jìn)，設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)與PPP項(xiàng)目相配套的綜合性、創(chuàng)新性金融產(chǎn)品。二是為更好的調(diào)動(dòng)銀行發(fā)放項(xiàng)目貸款的積極性，由政府出資設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)?；?，對(duì)因政府失信等行為造成的不良貸款或損失給予一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。三是積極拓展項(xiàng)目融資渠道，引入產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金等為項(xiàng)目提供融資，適當(dāng)放寬保險(xiǎn)基金、社?；鸬韧顿Y基礎(chǔ)設(shè)施的限制條件，改善基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期建設(shè)資金不足的局面。

（四）積極營(yíng)造PPP項(xiàng)目推廣的信用環(huán)境

一是加強(qiáng)政策引導(dǎo)。采取多種形式宣傳解讀PPP模式的意義，強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，培育積極的合作理念；搭建現(xiàn)代信息服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)公開(kāi)PPP項(xiàng)目審批建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程信息，確保政府和社會(huì)資本合作公開(kāi)透明。二是強(qiáng)化社會(huì)信用體系建設(shè)。重視投資者教育，廣泛開(kāi)展基于維護(hù)PPP項(xiàng)目合作雙方權(quán)益的法律、契約和信用教育，確保政府依法行政，及時(shí)兌現(xiàn)合同約定，社會(huì)資本守信自律，提高誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)意識(shí)。三是建立問(wèn)責(zé)約束機(jī)制。加強(qiáng)合同管理，加大PPP項(xiàng)目合同違約行為的責(zé)任追究和處罰力度，為政府與社會(huì)資本合作營(yíng)造良好信用氛圍。

作者簡(jiǎn)介：王世祥（1968-），陜西清澗人，經(jīng)濟(jì)師，就職于中國(guó)人民銀行吳忠市中心支行。