李保興　李揚(yáng)江雪

【摘要】PPP作為共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來(lái)的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，是以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。本文從實(shí)踐的角度，以保山市地下綜合管廊項(xiàng)目為例，對(duì)項(xiàng)目操作模式、經(jīng)驗(yàn)做法、借鑒意義和存在問(wèn)題進(jìn)行闡述，并提出建議，以供參考。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 實(shí)踐 思考

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，依靠政府獨(dú)立運(yùn)作公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目已不能滿足需求，民營(yíng)企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中開始發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。因此，引入PPP模式，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的民營(yíng)化，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。保山市地下綜合管廊建設(shè)在4月21日財(cái)政部、住建部聯(lián)合組織開展的2016年“地下綜合管廊試點(diǎn)城市”競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審中，作為云南省唯一的地下綜合管廊項(xiàng)目參評(píng)州市，憑借扎實(shí)的基礎(chǔ)工作、一流的規(guī)劃成果、創(chuàng)新的PPP運(yùn)營(yíng)模式，成為全國(guó)15家地下綜合管廊試點(diǎn)城市之一。未來(lái)三年，保山市每年可獲得中央財(cái)政3億元的專項(xiàng)資金補(bǔ)助。對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，還將按補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。

一、項(xiàng)目基本情況

保山位于云南省西部，距省會(huì)昆明486千米，外與緬甸山水相依，內(nèi)與大理、臨滄、德宏、怒江4州市相連，國(guó)境線長(zhǎng)167.78千米，全市轄隆陽(yáng)、施甸、騰沖、龍陵、昌寧5縣（市、區(qū)）。國(guó)土面積19，637平方千米，中心城市位于隆陽(yáng)區(qū)。總?cè)丝?58萬(wàn)人，中心城市人口規(guī)模為32萬(wàn)人。

2013年以來(lái)，保山市委、市政府以《保山中心城市綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃》為統(tǒng)領(lǐng)，積極推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新，在“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)”一體化管理方面做了系統(tǒng)的探索與實(shí)踐。根據(jù)城市總體規(guī)劃和各片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，結(jié)合道路交通、各市政管線等規(guī)劃以及綜合管廊適宜建設(shè)區(qū)分析，在保山市中心城區(qū)構(gòu)建干線、支線及纜線管廊三級(jí)系統(tǒng)，形成由“三橫四縱”干線綜合管廊系統(tǒng)串接五大組團(tuán)，再通過(guò)支線管廊與干線管廊有效聯(lián)系，形成“縱橫互通、分散布局”的綜合管廊系統(tǒng)，連接新城區(qū)與老城區(qū)，為智慧管網(wǎng)的發(fā)展搭建平臺(tái)，引導(dǎo)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。地下綜合管廊建設(shè)納入電力、通信、廣電、供水、燃?xì)?、污水、中水等管線，包含19條干線、支線及3座監(jiān)控中心，總長(zhǎng)為86.23公里，投入靜態(tài)總投資為64.09億元。目前，已完成保山中心城市永昌路、保岫路、青堡路等35.7公里的地下綜合管廊（含纜線管廊）項(xiàng)目建設(shè)，完成投資15.7億元。2016年至2017年將完成列入試點(diǎn)的19條共計(jì)86.23公里的干線、支線地下綜合管廊及3座監(jiān)控中心建設(shè)任務(wù)，計(jì)劃完成總投資64.09億元。

二、創(chuàng)新PPP操作模式

中心城市地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式，實(shí)行“投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)一體化+入廊單位付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的經(jīng)營(yíng)方式。項(xiàng)目資本金中的40%，由保山市政府及其指定機(jī)構(gòu)籌集解決，剩余60%，由社會(huì)投資人籌集。保山市政府授權(quán)昌源水務(wù)公司與中標(biāo)社會(huì)投資人（云南建工集團(tuán)）共同出資成立SPV項(xiàng)目公司，并授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)完好無(wú)償?shù)匾平唤o政府或其指定機(jī)構(gòu)。

建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，項(xiàng)目公司（SPV）主要通過(guò)三種方式收回投資并獲得回報(bào)。一是向入廊單位收取租金，目前，8家入廊單位已簽署入廊協(xié)議，運(yùn)營(yíng)期第一年收取租金21，749萬(wàn)元，并約定三年一調(diào)整的原則；二是向廣告用戶收取廣告位租金，運(yùn)營(yíng)期第一年收取租金6，000萬(wàn)元，并約定三年一調(diào)整的原則；三是政府向項(xiàng)目公司撥付專項(xiàng)建設(shè)資金及支付運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼，市財(cái)政從2015年起連續(xù)5年，每年安排不低于1，500萬(wàn)元專項(xiàng)資金用于管廊建設(shè)資本投入和貸款貼息。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府每年向項(xiàng)目公司支付運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼約2.13億元。

三、經(jīng)驗(yàn)做法

（一）有效破解綜合管廊建設(shè)“四難”問(wèn)題

保山市在綜合管廊建設(shè)中遇到了“籌資難、入廊難、技術(shù)難、還款難”四難問(wèn)題，按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、有償使用”的原則，通過(guò)不斷探索，“四難”問(wèn)題得到了有效化解。一是市場(chǎng)化運(yùn)作，破解“籌資難”。政府整合優(yōu)勢(shì)資源，由保山永昌投資開發(fā)公司、保山電力公司和保山市隆陽(yáng)區(qū)國(guó)資公司三方共同組建保山昌源水務(wù)公司，并授權(quán)其作為保山中心城市綜合管廊建設(shè)、管理主體。積極采用PPP方式拓寬投資渠道，減輕政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。二是加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，破解“入廊難”。出臺(tái)了《保山市人民政府關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)地下綜合管廊建設(shè)工作的意見》，明確要求在已建和在建城市綜合管廊或纜線溝的區(qū)域，各管線單位必須按照規(guī)劃要求入廊設(shè)置，不允許另行開挖道路鋪設(shè)管線或架空設(shè)置管線，破解入廊難題。三是大膽嘗試，破解“技術(shù)難”。制定出臺(tái)了《保山綜合管廊規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》，攻克了管廊交叉、過(guò)河和燃?xì)夤芫€進(jìn)倉(cāng)等技術(shù)難題。并在一定程度上推動(dòng)了《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》（GB50838-2015）文件的修編。四是政府扶持，破解“還款難”。通過(guò)資金扶持、費(fèi)用減免、特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方式緩解運(yùn)營(yíng)主體償債壓力。

（二）形成可操作性的管廊有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及績(jī)效考核體系

出臺(tái)《保山市城市地下綜合管廊租金收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》、《保山中心城市地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核管理辦法（試行）》，明確各入廊管線單位必須向管廊運(yùn)營(yíng)管理單位支付有償使用費(fèi)用，即入廊租金。同時(shí)，對(duì)各入廊管線單位租金收取做了規(guī)范要求。出臺(tái)績(jī)效考核管理辦法，在項(xiàng)目全生命周期中形成量化的績(jī)效考核體系，政府根據(jù)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)項(xiàng)目的評(píng)分結(jié)果向項(xiàng)目公司付費(fèi)。

（三）落實(shí)綜合管廊建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責(zé)任

出臺(tái)《保山中心城市地下綜合管廊建設(shè)工程質(zhì)量安全主體責(zé)任的通知》，將建筑工程的“五個(gè)規(guī)定”運(yùn)用到工程管理全過(guò)程中，并對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程相關(guān)責(zé)任人的考核記錄在企業(yè)信息系統(tǒng)中。同時(shí)，通過(guò)政策支撐及行政手段，落實(shí)綜合管廊建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責(zé)任，使得保山綜合管廊建設(shè)工作平穩(wěn)有序推進(jìn)。

四、借鑒意義

（一）解決城市管廊運(yùn)行安全問(wèn)題

2014年7月，保山隆陽(yáng)區(qū)地下管廊建設(shè)引起外界注意，保山隆陽(yáng)區(qū)未來(lái)的城市地下綜合管廊“寬能跑汽車、高能站姚明，使用壽命100年”。綜合管廊的建設(shè)解決了地下管廊建設(shè)規(guī)模不足，管理水平不高等凸出問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了城市地下管線集約化、資源化，解決了地下管線安全問(wèn)題，提升了城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。

（二）有效破解融資難題

綜合管廊技術(shù)被視為解決城市綜合管線建設(shè)的技術(shù)發(fā)展方向，但一次性投資成本高、技術(shù)難度大，是一項(xiàng)“燒錢”的城市設(shè)施，而且，建成后續(xù)管理也面臨許多問(wèn)題。保山市地方財(cái)政收入一年才40多億元，怎樣破解成本高、融資難問(wèn)題？保山市政府及相關(guān)部門出臺(tái)了30余份政策及批復(fù)文件，為地下綜合管廊建設(shè)工作提供了相對(duì)完善的政策配套體系。同時(shí)，采用PPP運(yùn)營(yíng)模式向市場(chǎng)“找錢”，由市屬昌源水務(wù)公司籌資，實(shí)施綜合管廊土建項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)一體化管理。

（三）對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)示范作用明顯

保證民營(yíng)資本“有利可圖”，讓社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大地減少政府投入。綜合管廊建成后，昌源水務(wù)公司通過(guò)出讓管線通道使用權(quán)的方式逐年回收建設(shè)資金，不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái)，有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。

（四）經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益十分明顯

首先提高了土地資源的利用率，不僅提高了管網(wǎng)安全性，從根本上解決了“馬路拉鏈”問(wèn)題，化解了矛盾。其次，盤活了國(guó)有資產(chǎn)，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

五、存在的問(wèn)題

（一）缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)政補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制能給企業(yè)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保障企業(yè)未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間穩(wěn)定的收益，提高其項(xiàng)目參與積極性。由于PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度長(zhǎng)，財(cái)政補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制如果沒有一套行之有效的科學(xué)參照標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政支出分期計(jì)量方法不科學(xué)，導(dǎo)致政府與社會(huì)資本博弈，項(xiàng)目一旦出現(xiàn)建設(shè)預(yù)算不合理、后期支出超預(yù)算等情況，財(cái)政將承擔(dān)較大支付壓力，無(wú)法給參與企業(yè)明確的預(yù)期，必將影響項(xiàng)目如期推進(jìn)。同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一的《市政綜合管廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》，各地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，無(wú)序抬高價(jià)格導(dǎo)致PPP項(xiàng)目與公共利益的沖突，導(dǎo)致市政綜合管廊市場(chǎng)管理混亂，政府、企業(yè)和消費(fèi)群體產(chǎn)生博弈，造成社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目參與熱情的負(fù)面影響。

（二）社會(huì)資本參與積極性不高

PPP項(xiàng)目具有成本高、投資大、主體多、時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)，項(xiàng)目運(yùn)行中存在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不明確、項(xiàng)目收益率較低、建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管乏力、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)與不確定性等一系列問(wèn)題，影響企業(yè)跨時(shí)期投資決策。同時(shí)，合同或協(xié)議難以覆蓋PPP項(xiàng)目預(yù)期和潛在風(fēng)險(xiǎn)，造成PPP項(xiàng)目簽約落地率較低。

六、政策建議

（一）請(qǐng)國(guó)家盡快制定相應(yīng)制度規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家應(yīng)在調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)、財(cái)政承受能力、公共利益等因素，制定科學(xué)有效的收益分配規(guī)則，出臺(tái)《PPP模式財(cái)政補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)操作規(guī)范》、《市政綜合管廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性指引，便于地方參考執(zhí)行。

（二）合理安排預(yù)算支出和財(cái)政補(bǔ)貼

有效發(fā)揮PPP模式在項(xiàng)目管理中的效能，合理安排中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，減輕財(cái)政支出壓力，建立科學(xué)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制。減少公共品價(jià)格波動(dòng)與穩(wěn)定企業(yè)收益方面的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)因素，探索政府、保險(xiǎn)和企業(yè)三方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)項(xiàng)目的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，以較小財(cái)政預(yù)算支出提供更加高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1]楊芝輝，李建國(guó).云南保山入圍全國(guó)2016年地下綜合管廊試點(diǎn)城市.云南網(wǎng).2016，04.

[2]MBAlib智庫(kù).百科.

[3]新華網(wǎng).

作者簡(jiǎn)介：李保興（1969-），男，云南保山人，本科，研究方向：金融學(xué)，就職于中國(guó)人民銀行保山市中心支行；李揚(yáng)江雪（1993-），女，云南保山人，專科，現(xiàn)在讀西南科技大學(xué)（本科）財(cái)務(wù)管理專業(yè)，就職于恒豐銀行保山小微支行。