摘 要：2014年3月15日，新《消費者權(quán)益保護法》賦予消協(xié)組織公益訴訟權(quán)是其最為核心的一項內(nèi)容。2014年12月30日，浙江省消費者權(quán)益保護委員會正式向上海鐵路局提起公益訴訟，要求其停止“強制實名制購票乘車后遺失車票的消費者另行購票”的規(guī)定，成為國內(nèi)由消費者組織提起的第一例消費維權(quán)公益訴訟。然而至今法律賦予消協(xié)的這項職能在實施中困難重重，始終未能得到很好的落實，全國消協(xié)提起的公益訴訟案件鳳毛麟角。文章研究認(rèn)為，應(yīng)從立法、組織、制度和機制等方面對消協(xié)加以完善，推動公益訴訟職能落實，保護好消費者的群體性權(quán)益。

關(guān)鍵詞：消協(xié) 消費者權(quán)益 公益訴訟 群體性權(quán)益

中圖分類號：D925 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）03-073-03

2014年實施的《消費者權(quán)益保護法》（下稱新消法）首次明確提出，對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會（下稱消協(xié)）可以代表消費者向人民法院提起“公益訴訟”。這一規(guī)定賦予了消協(xié)組織成為合法的公益訴訟主體資格，進一步充實了消協(xié)的維權(quán)職能，有助于降低消費維權(quán)成本，真正擴大消費維權(quán)實效。

一、當(dāng)前我國消協(xié)組織情況

1984年12月26日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中消協(xié)在北京成立，成為中國改革開放后第一個全國性保護消費者權(quán)益的社會組織。目前，全國已建立省級消協(xié)組織31個，地市級消協(xié)組織402個，基層維權(quán)網(wǎng)絡(luò)點47.3萬個。統(tǒng)計顯示，成立30年來，各級消協(xié)共受理消費者各類投訴1580多萬件，為消費者挽回直接經(jīng)濟損失150多億元。特別是近5年來，中消協(xié)和各地消協(xié)組織共受理消費者投訴306.7萬件，投訴解決率達92.6%，為消費者挽回經(jīng)濟損失43.2億元。各級消協(xié)組織在市場經(jīng)營活動中，為維護消費者利益、促進消費環(huán)境改善、規(guī)范良好市場秩序中發(fā)揮了重要作用。

但是，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨一些新趨勢，對保護好消費者合法權(quán)益提出了一些新要求和新挑戰(zhàn)。2014年起實施的新消法，重新界定了中消協(xié)的地位和屬性，即：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立的全國公益性社會組織，還明確了消協(xié)八項具體職責(zé)，如引導(dǎo)消費方式、參與法律法規(guī)規(guī)章和強制性標(biāo)準(zhǔn)的制定、依法開展公益訴訟等。公益訴訟作為新消法拓寬消協(xié)的新職能，其立法的核心理念就是要保護眾多消費者的合法利益。消協(xié)應(yīng)將公益訴訟作為履行公益性職責(zé)的重要抓手，在注重對個體保護的同時，要著力加強對群體利益和普遍利益的保護。

二、消協(xié)公益訴訟內(nèi)涵和特點

公益訴訟是指特定的主體根據(jù)法律授權(quán)，對違反法律法規(guī)，侵犯國家利益、社會公共利益或其他特定群體利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究法律責(zé)任的行為。新《民事訴訟法》第55條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。該規(guī)定主要包含兩個方面內(nèi)容：公益訴訟的案件范圍和原告資格，其中原告資格用“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”概括。新消法第37條第（七）項規(guī)定消協(xié)可“就損害消費者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟或者依照本法提起訴訟”，明確了消協(xié)有權(quán)作為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”的身份履行的公益性職責(zé)，即類似于刑事案件中檢察機關(guān)做為國家公訴人身份提起訴訟一樣，消協(xié)依法具備了直接參與民事公益訴訟的主體資格。消費者協(xié)會提起的公益訴訟模式與消費者自身提起的民事訴訟模式相比，有其顯著差異性：

1.訴訟的利害關(guān)系不同。消費者民事訴訟案件中，訴訟當(dāng)事人之間具有“直接利害關(guān)系”，這也符合我國多年來實施的民訴法規(guī)定，法院立案審查時，要求訴訟主體必須與訴訟標(biāo)的之間具有“直接利害關(guān)系”，否則不予受理。而消協(xié)作為保護消費者權(quán)益的群體性社會組織，提起公益訴訟時訴訟當(dāng)事人之間并無任何直接利害關(guān)系，只是基于法律授權(quán)產(chǎn)生的法律關(guān)系，也就是說消協(xié)公益訴訟的原告資格是定位于“法律利害關(guān)系”。

2.消協(xié)訴求的利益不同。消費者民事訴訟中訴的利益僅為在市場經(jīng)濟活動中產(chǎn)生的消費糾紛，具體只是涉及原告的私人利益。消協(xié)公益訴訟中訴的利益則是由私人利益向私人利益、公共利益同時兼顧轉(zhuǎn)變，也就是說消協(xié)既要注重保護好消費者私人利益，同時也要保護好國家或者社會性公共利益。

3.消協(xié)訴求的目的不同。消費者民事訴訟既然是以保障個人主觀權(quán)益為目的的主觀訴訟，其造成侵權(quán)損害的事實和后果是已經(jīng)發(fā)生。其訴求的目的更多是為了索賠，獲得對損害事實的經(jīng)濟賠償。消協(xié)公益訴訟是以保障公共利益為主要目的，其訴求事由既有已經(jīng)發(fā)生的損害事實，又有潛在的可能損害消費者利益的隱患，所以消費公益訴訟主要是對消費品經(jīng)營行為評價，訴求主要目的是“行為禁止之訴”，具有預(yù)防功能。它強化的是消協(xié)在市場監(jiān)管中，作為國家群體性公益組織的職權(quán)意識，其訴求的目的更多是要求商家、企業(yè)停止對消費者權(quán)益進行違法侵害行為，而非以經(jīng)濟賠償為主。

三、消協(xié)公益訴訟提出的背景

從消費者投訴中心日常受理的消費投訴案件分析看，隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，商品、交易及物流等方式和種類日益多元化，社會經(jīng)濟領(lǐng)域中的消費沖突和矛盾日益激烈。目前消費者侵權(quán)投訴案件呈現(xiàn)以下三方面趨勢：第一，在數(shù)量上逐年增長，并且涉及行業(yè)逐年增多，尤其是食品藥品、通信器材、家電家俱、汽車等商品類，旅游、餐飲住宿、房產(chǎn)中介、美容保健等服務(wù)類居首；第二，過去消費者侵權(quán)案件涉及的是一個或者幾個消費者，現(xiàn)在由于商品社會流通性迅猛發(fā)展，一些侵權(quán)案件往往跨到市外乃至全國區(qū)域，而且涉及到消費者數(shù)量眾多，像“三鹿奶粉”、“蘇丹紅”案件跨區(qū)域性強，案件影響大；第三，很多消費者在遭遇侵權(quán)后往往先投訴，之后卻半途放棄維權(quán)，主要原因就是維權(quán)成本太高，比如“本活動商家有最終解釋權(quán)”、“一次性消毒餐具收費”、“禁止外帶酒水”等不公平、不合理的霸王條款，以及虛假廣告和虛假宣傳等，雖然侵害了消費者權(quán)益，但很少有消費者能堅持投入大量的時間、精力、錢力進行維權(quán)，這些情況都促使“公益訴訟”這一概念進人大眾視野。早在2011年，天津、北京等21個城市消協(xié)以及中國消費者報社，就向全國人大法工委聯(lián)名建議，呼吁明確消費者組織代表不特定多數(shù)消費者進行公益訴訟的權(quán)利和主體資格。2014年最高院發(fā)布《2010至2013年人民法院維護消費者權(quán)益狀況》中，三年來各級法院受理消費者權(quán)益糾紛民事案件48萬件，案件標(biāo)的額119億元。最高人民法院表示，新民訴法提出的消協(xié)公益訴訟將是為消費者維權(quán)的重要方式之一，并緊接新消法出臺，將公益訴訟寫進條款，使我國公益訴訟制度向前邁出了一大步。新民訴法、新消法明確了消協(xié)的公益訴訟職能，可謂大勢所趨。

四、消協(xié)行使公益訴訟職能的困境

1.原告范圍模糊，面太窄問題。一方面，民訴法規(guī)定有權(quán)提起公益訴訟的是“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。對此文的解讀，對于提起訴訟的“機關(guān)”應(yīng)由法律明確授權(quán)，沒有任何異議，但對于“法律規(guī)定”是否限制“有關(guān)組織”卻有不同的理解。從實踐中看，謹(jǐn)慎起見司法機關(guān)都是認(rèn)為只有法律授權(quán)的“機關(guān)和有關(guān)組織”才可以提起公益訴訟，也就是說法律規(guī)定不僅限定機關(guān)還限定“有關(guān)組織”。另一方面，新消法規(guī)定只有中消協(xié)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消協(xié)才可以作為原告，將地方消協(xié)全部排除在外，那么全國有資格提起消協(xié)公益訴訟的主體不過33個，對真正維護消費者權(quán)益來講意義不大，恐怕賦予消協(xié)公益訴訟的職能不過只是具有法律宣示和起到對違法商家的震懾意義而已。

2.消協(xié)公益訴訟職能非法定性職責(zé)。新《消法》規(guī)定對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，消協(xié)“可以”代表消費者的向法院提起訴訟。新《民訴法》規(guī)定對侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織“可以”向人民法院提起訴訟。從兩部法律條文字面看，兩個“可以”說明消協(xié)所取得的公益訴訟資格權(quán)是授權(quán)式職能，即有權(quán)作為。因法文中都未用“應(yīng)當(dāng)”表述，說明消協(xié)提起公益訴訟非法定職責(zé)，即可作為亦可不作為?！笆跈?quán)式職能”與“非法定職責(zé)”的不同表述，這就為消協(xié)對侵害眾多消費者權(quán)益的案件是否提起公益訴訟，具有很大的自由選擇權(quán)，這也是一方面新聞媒體報導(dǎo)的以及地市、縣級消費者投訴中心受理的，侵害眾多消費權(quán)益的投訴問題日益攀升、居高不下；而另一方面新消法頒布實施后，從全國范圍內(nèi)來看，消協(xié)提起的公益訴訟案件鳳毛麟角的一個主要原因。

3.消協(xié)公益訴訟的范圍界定不清。《民訴法》規(guī)定提起消費公益訴訟范圍僅限于該行為是“侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”。對該法律條文的理解，可以認(rèn)為其訴訟范圍應(yīng)同時具備兩個條件，首先必須是侵害眾多消費者合法權(quán)益的案件，也就是從數(shù)量上看侵權(quán)人數(shù)眾多，包括不特定消費群體；其次是從程度上看這種侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為損害了社會公共利益。只有這兩條件同時具備，消協(xié)組織基于維護社會公共利益目的，就可以依據(jù)法律授權(quán)提起公益訴訟。但是至于是否損害了社會公共利益，以目前現(xiàn)有司法解釋無法量化，就可能各地消協(xié)在訴訟范圍審查界定時把握的尺寸標(biāo)準(zhǔn)不一，千差萬別。

4.消協(xié)人員的專業(yè)性不足問題。目前一般性消費爭議的解決處理辦法，有與商家協(xié)商、消協(xié)調(diào)解、行政投訴、申請仲裁、法院訴訟等五種渠道。消費者協(xié)會過去在職能設(shè)置上僅有調(diào)解作用，調(diào)解不成后有行政、仲裁、司法途徑等后繼手段，其工作性質(zhì)和職能決定了消協(xié)過去對行政機關(guān)、仲裁機關(guān)、司法部門的工作依賴性強。因此消協(xié)無論從法律法規(guī)專業(yè)知識還是商品鑒定檢測技術(shù)支持方面，目前狀況與新承擔(dān)訴訟職能所要求具備的素質(zhì)和條件相比還有很大差距。而與中國消協(xié)類似的美國消費者聯(lián)盟，則擁有雄厚的科技支持和專業(yè)的技術(shù)團隊，相對而言在司法領(lǐng)域、企業(yè)行業(yè)中具有很重的話語權(quán)，維權(quán)比較容易成功。

5.消協(xié)對訴訟費用的承擔(dān)問題。消協(xié)本身并不具備行政權(quán)力，但是最早全國消協(xié)的設(shè)立都是依托工商行政部門成立，其人員管理、編制配置和經(jīng)費核算等處處具有行政性質(zhì)的影子。消協(xié)作為一個社會組織角色，在受理消費者的投訴，并對投訴事項進行調(diào)查、調(diào)解過程中，很大程度上要依靠工商行政部門行政處罰的威懾力，這對行使調(diào)解職能的發(fā)揮是有利的，但是在行使訴訟職能中，消協(xié)的行政化模式卻不適應(yīng)訴訟要求。具體來講，當(dāng)前的訴訟費制度是由原告方預(yù)付，最終則由法官根據(jù)判決結(jié)果明確誰分擔(dān)?？梢灶A(yù)見到的是，消協(xié)公益訴訟費用較高，有可能導(dǎo)致出現(xiàn)消協(xié)敗訴后需要承擔(dān)高額的訴訟費用，面臨用有限的消協(xié)辦公經(jīng)費來承擔(dān)敗訴訴訟費風(fēng)險，這樣會挫傷消協(xié)的積極性，間接提高了消協(xié)提起訴訟的門檻，不利于消協(xié)公益訴訟職能的落實。

五、對策和建議

1.擴大消費公益訴訟的主體資格。我國對消費者權(quán)益的保護主體分四個層級，即公民自身、社會組織、行政機關(guān)、仲裁機關(guān)和司法部門，五個層級是由弱到強、秉承輔助、互為一體的，而提起訴訟是消費者維權(quán)的最終救濟手段。按照目前民事訴訟規(guī)定，只有“法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織”才有權(quán)提起公益訴訟，個人以及法律未授權(quán)的機關(guān)和社會組織無權(quán)利提起訴訟?，F(xiàn)行的消費者權(quán)益保護法將其訴訟實施權(quán)授予省級以上消費者協(xié)會，可能導(dǎo)致省級以上消費者協(xié)會不堪到處提起訴訟而有意消極不履行其公益訴訟職能，因而，提起公益訴訟的消費者協(xié)會不宜局限于33家消費者協(xié)會。在當(dāng)前社會主義法制不斷完善的情況下，建議國家從立法上逐步擴大消費公益訴訟主體資格范圍。我國現(xiàn)行消協(xié)的組織構(gòu)架已充分覆蓋全國各個地區(qū)，對于損害社會公共利益的群體性消費侵權(quán)案件，建議賦予地市以下消協(xié)公益訴訟職能。同時，也建議授權(quán)將各級工商行政機關(guān)也作為提起消費公益訴訟的主體，主要是因為工商機關(guān)是依照法律規(guī)定規(guī)范市場交易秩序，保護好消費者權(quán)益的政府主管部門，具有對經(jīng)營市場、消費領(lǐng)域行使行政管理的法定性職責(zé)，即必須作為，其對侵害消費者權(quán)益的行為能及時發(fā)現(xiàn)，收集證據(jù)能力強。對經(jīng)營者被行政處罰后，還需經(jīng)營者彌補社會公共利益損失的案件，應(yīng)由工商行政機關(guān)商榷同級消協(xié)組織提起訴訟；消協(xié)組織不訴的，工商行政機關(guān)應(yīng)直接提起消費公益訴訟，兜底承擔(dān)起為消費者維權(quán)的職責(zé)。這樣將縱向、橫向成千倍地調(diào)動起更多市場監(jiān)管資源，維權(quán)組織和機關(guān)形成資源互補關(guān)系，讓侵權(quán)經(jīng)營者無處可遁，更有利于維護好消費者利益。

2.明確界定消協(xié)公益訴訟范圍。其難點和關(guān)鍵是對侵害行為是否損害社會公共利益的界定。公共利益概念核心就是公共性，指從私人利益中抽象出來能夠滿足全體或大多數(shù)社會成員的公共需要，以政府為主導(dǎo)所實現(xiàn)的公共價值。所以，判斷經(jīng)營者侵害眾多消費者權(quán)益的行為是否構(gòu)成損害社會公共利益，應(yīng)從幾點進行綜合分析，首先，該侵權(quán)行為已經(jīng)給眾多消費者造成實際損失，如該經(jīng)營行為繼續(xù)發(fā)生，將會給不確定數(shù)量的消費者繼續(xù)造成損失。其次，該行為尚未造成眾多消費者權(quán)益造成實際損失，但該經(jīng)營行為會對不特定的消費者群體造成權(quán)益損失隱患。第三是經(jīng)營活動雖未違背現(xiàn)有法律法規(guī)，但與行業(yè)公共慣例和長期形成的社會公共風(fēng)俗習(xí)慣相悖，廣大消費者對該商品的質(zhì)量或服務(wù)的信賴產(chǎn)生極大不滿或擔(dān)憂，經(jīng)營者應(yīng)馬上給予改進或停止等。只要符合上述情形之一，都可認(rèn)為侵害社會公共利益，消協(xié)可提起公益訴訟。需要闡述的是，如果僅是消費者在購買、使用商品或者接受服務(wù)中權(quán)益受到侵害，即使是數(shù)量眾多的，或其未達到侵害社會公益程度的，或其僅涉及到私人利益訴訟，可適用訴訟代表人制度，由眾多消費者自行商定訴訟。這種通過眾多消費者代表人提起普通消費私益訴訟解決的消費糾紛案件，與消協(xié)組織提起保護消費公益訴訟的案件并不沖突，兩者可以并行，互相并不影響，反而法院對代表人私益訴訟案作出的生效判決、裁定，可以被消協(xié)在公益訴訟中引證成為經(jīng)營者是否造成侵害事實的確認(rèn)證據(jù)。

3.提高消費者協(xié)會的專業(yè)性建設(shè)。首先，要加強各級消協(xié)的隊伍和硬件建設(shè)，培養(yǎng)和聘請相關(guān)專家人才，保證消協(xié)擁有足夠的法律、科技人才和專業(yè)技術(shù)設(shè)備來對消費品市場進行宣傳、檢測、調(diào)研、調(diào)查，從而有效地對消費市場進行監(jiān)管。其次，消協(xié)內(nèi)設(shè)機構(gòu)可針對市場經(jīng)營活動中，與消費者身心健康密切的、社會群眾關(guān)注度高的或?qū)I(yè)性極強的領(lǐng)域分設(shè)專門的消費者協(xié)會。如美國消費者聯(lián)盟下設(shè)許多類似娛樂消費者協(xié)會等專業(yè)性協(xié)會。從2014年消費者投訴中心統(tǒng)計報告顯示看，發(fā)生的投訴案件34.2%集中在兒童、女性消費用品質(zhì)量上；2009—2011年是我國家用汽車的購買高峰期，但隨所購汽車質(zhì)量保修期逐步到期，汽車維修保養(yǎng)糾紛同比增長近65.1%，所以各地消協(xié)可針對工作實際情況，設(shè)立婦幼消費者協(xié)會、汽車消費者協(xié)會等，來針對各消費領(lǐng)域進行更有重點性、專業(yè)性地監(jiān)管。另外，要多加強與同級工商聯(lián)、企業(yè)界行業(yè)協(xié)會的聯(lián)合。充分利用工商聯(lián)、企業(yè)界行業(yè)協(xié)會的專業(yè)性和對該行業(yè)的熟識性、管理性，更好地對行業(yè)產(chǎn)品工藝、性能、質(zhì)量、行標(biāo)等情況實地調(diào)查和情況分析，有利于展開對侵權(quán)案件的訴訟。

4.加強與行政執(zhí)法機關(guān)和司法部門的配合聯(lián)動。舉證是公益訴訟案件成敗的關(guān)鍵，消協(xié)作為群眾性社會組織，在調(diào)查取證中遇到當(dāng)事者不配合沒有任何行政強制手段。所以在強調(diào)對違反公益的事實采取舉證責(zé)任倒置或嚴(yán)格責(zé)任的同時，消協(xié)與經(jīng)營者的行業(yè)主管政府部門之間也應(yīng)當(dāng)建立信息通報或共享數(shù)據(jù)庫制度，對已曝光和發(fā)生的重大群體性侵權(quán)可能提起公益訴訟的案件，消協(xié)應(yīng)及時請求其行業(yè)主管行政部門提前介入，共同參與調(diào)查，證據(jù)收集工作在行政機關(guān)支持下完成；同時，行政機關(guān)對經(jīng)營者已實施行政處罰的案件，其中涉及侵害消費者較多的，行政機關(guān)應(yīng)主動與消協(xié)溝通，由消協(xié)進一步審查看是否符合提起公益訴訟要件，如認(rèn)為符合提起公益訴訟范圍的，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)將執(zhí)法當(dāng)中取得的調(diào)查筆錄、檢測數(shù)據(jù)、視聽資料等案卷資料移交消協(xié)，這些證據(jù)資料可以作為法院庭審證據(jù)提供。

5.建立消協(xié)公益訴訟費的支付和補償機制。盡管收取訴訟費用一定程度上可以起到抑制亂訴作用，但對消協(xié)組織提起的公益訴訟案件，法院應(yīng)開辟消費維權(quán)綠色通道，不能按照通常民事案件標(biāo)準(zhǔn)收費，應(yīng)當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)，或者可以申請法院不預(yù)交受理費。如果發(fā)生消協(xié)敗訴，其訴訟費用可以探索通過兩種渠道支付：政府投入購買公益訴訟費保險，由保險機構(gòu)支付，或者成立消費者權(quán)益保護基金，其資金來源于政府投入、社會企業(yè)資助、公益訴訟中企業(yè)敗訴后繳納的賠償金。這里提出的資金渠道都提到政府投入，主要是因為在我國消費者協(xié)會剛承擔(dān)公益訴訟新職能之初，目前還沒有形成行之有效的長期自有資金來源的情況下，接受政府投入是非常有必要的。但是長期下去，必須建立自己完全獨立的且持續(xù)可循環(huán)的資金鏈條，不能完全依賴政府。比如美國消費者聯(lián)盟，它通過發(fā)布《消費者報告》在社會上形成很大的影響力，并通過報告的商業(yè)市場運作獲得資金來源，從而形成良性循環(huán)，我國消協(xié)組織也可以嘗試走商業(yè)市場途經(jīng)完成消費公益訴訟案件費用的資金積累。

參考文獻：

[1] 王琳.消協(xié)公益訴訟問題探析[J].北京：中國工商管理研究，2014

[2] 最高人民法院民事訴訟法修改研究小組.《中華人民共和國民事訴訟法》修改條文理解與適用[M].北京：人民法院出版社，2012

（作者單位：煙臺市工商行政管理局消費者投訴中心 山東煙臺 264000）

[作者：張艷萍（1974—），女，大學(xué)，經(jīng)濟師，煙臺市工商行政管理局消費者投訴中心，從事工商管理、區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟等研究。]

（責(zé)編：若佳）