洪帥

【摘 要】 本文對順德改革作了反思，介紹了順德近年來的改革創(chuàng)新舉措，進行了改革展望。指出，順德的改革從未停止，在結(jié)合地方實際與上級要求的基礎上隨時進行著微調(diào)。盡管順德的改革也遇到了一些阻力和問題，但順德不斷地結(jié)合實際來調(diào)整改革措施以創(chuàng)新社會治理方式，因此，順德的改革前景將會是光明的。

【關鍵詞】 順德改革；大部制改革；簡政強鎮(zhèn)；反思；展望

自從2009年9月佛山市順德區(qū)正式啟動大部制改革及之后的簡政強鎮(zhèn)改革工作以來，其改革力度、創(chuàng)新治理能力都排在全國前列，順德改革的經(jīng)驗也在逐步向廣東省其他縣市甚至是全國各個地區(qū)推廣。然而在所謂“七年之癢”的今天，回溯順德的改革之路，其也存在著一些問題值得學界反思。本人在前去順德調(diào)研的過程中也發(fā)現(xiàn)，順德的改革從未停止，其也在結(jié)合地方實際與上級要求的基礎上隨時進行著微調(diào)。本文就是在對順德區(qū)人民政府相關政府官員以及中山大學順德研究院的研究員的訪談基礎上，對順德近七年的改革作一個及時的反思與展望。

一、對順德改革的反思

1、對簡政強鎮(zhèn)改革的反思

簡政強鎮(zhèn)改革的核心就是把事權(quán)下放到鎮(zhèn)一級，鎮(zhèn)一級履行縣一級的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，改革后大量審批權(quán)與社會管理職能都在鎮(zhèn)街。簡政強鎮(zhèn)改革是創(chuàng)新社會治理、激發(fā)市場活力的新方向，中央多次強調(diào)要把事權(quán)下放到基層，這是新時代下具有生命力的改革。

但在順德調(diào)研的過程中，發(fā)現(xiàn)有相當多的鎮(zhèn)抱怨說區(qū)政府下放的事權(quán)權(quán)力不夠大，有許多實質(zhì)性的權(quán)力比如說規(guī)劃權(quán)等區(qū)政府并沒有打算下放，導致鎮(zhèn)一級政府仍然受到很多束縛；并且在鎮(zhèn)一級政府所承擔的公共服務職能大大增多的基礎上，其人員編制仍然停留在原有水平，而政府工作人員不足會導致政府提供公共服務水平和行政效率的下降，反過來就會對改革造成負面影響。

區(qū)政府的官員解釋說，簡政強鎮(zhèn)改革是具有原則性的，有正式文件規(guī)定了那些直接面對企業(yè)和居民以方便為他們提供公共服務的權(quán)力要下放到鎮(zhèn)街，而其它權(quán)力只能保留在區(qū)。按照這個原則，鎮(zhèn)級政府覺得自己承接了很多具體的、勞師動眾、費時費神的事情而并沒有實質(zhì)性的規(guī)劃等權(quán)力，因此工作的積極性并不是很高。但考慮到順德區(qū)域小，如果下放規(guī)劃等權(quán)力容易導致鎮(zhèn)街各自為政的問題，其分割型的區(qū)域規(guī)劃會嚴重影響順德整體的提升。因此區(qū)政府要保留全區(qū)一體化思考的權(quán)力，把規(guī)劃權(quán)掌握著自己手中，爭取做到整個區(qū)的發(fā)展統(tǒng)籌“一盤棋”。至于鎮(zhèn)級政府編制不足的問題，在我國編制設置多年來未調(diào)整的情況下，現(xiàn)在已經(jīng)采取區(qū)的編制下放到鎮(zhèn)街使用的方式來緩解這個問題。

因此，在鎮(zhèn)級政府編制不足的情況下，盲目下放事權(quán)會造成鎮(zhèn)級政府部門數(shù)量的擴張，進一步加重人員不足的問題。而且，一些全局性的權(quán)力鎮(zhèn)級政府沒有能力也沒有資格來掌控，確實需要區(qū)政府來把握。所以區(qū)政府應該在充分調(diào)研并考慮鎮(zhèn)級政府承接能力的基礎上明確規(guī)定區(qū)政府與鎮(zhèn)級政府各自掌握的權(quán)力，不得輕易變更。其次，政府要提高社會治理創(chuàng)新能力，運用互聯(lián)網(wǎng)+方式提高政府工作效率。同時，提升社會組織的參與度，可以把一些事權(quán)下放給社會組織，讓每個公民都有機會參與到社會管理中來。最根本的則是中央政府要結(jié)合實際調(diào)整不合時宜得的編制設置，使其變得更加靈活與適用，進一步提高政府為人民服務的能力。

2、對大部制改革的反思：尷尬的定位和改革的彎路

佛山市委書記劉悅倫在2015年佛山市人大會議上五問順德發(fā)展短板，希望順德繼續(xù)進行創(chuàng)新和務實改革，并告誡說“順德要多交流，不要有老大思想”。這在一定程度上體現(xiàn)了順德定位的尷尬。一方面，順德作為經(jīng)濟實力相當發(fā)達、政治改革走在前列、地域上與廣州接壤的省直管縣，努力想要同廣州接軌融入廣州都市圈。但另一方面在政治管轄上它仍然屬于佛山市，市里的一些規(guī)劃是站在全市的高度上來制定的，需要順德根據(jù)全市的統(tǒng)一規(guī)劃來進行發(fā)展。因此，順德區(qū)的定位較為尷尬，它既要服從省里下達的指令，又要按照佛山市的要求統(tǒng)一規(guī)劃，需要達到二者之間的平衡。順德改革同樣也走了很多彎路，值得各級政府借鑒。

2014年底廣東省佛山市順德區(qū)勒流街道某機械制造有限公司裝配車間發(fā)生了重大爆炸事故，造成18人死亡、32人受傷，直接經(jīng)濟損失3786萬元。在此次事件后，順德區(qū)政府出臺了有關規(guī)定，規(guī)定區(qū)領導中區(qū)委書記、區(qū)長、副書記和1名常務副區(qū)長不兼任大部門首長。這一規(guī)定實際上是改革的倒退，易造成行政成本增加和大部門首長實際指揮權(quán)力下降的問題。另一方面，也會造成區(qū)政府領導的懶政思維，逃避發(fā)生事故的直接責任。

其次，順德區(qū)政府的領導更替速度過快，歷任領導的在職時間過短，導致政治目標不同，執(zhí)政理念有差異，很多項目和工程沿著一種思路走了一半，但隨著新領導的到來，就不得不遭到擱置，往另一個思路走。同時，隨著區(qū)領導的變動，區(qū)下面的鎮(zhèn)領導班子也會相應地變動，進一步增加了基層治理的不穩(wěn)定性和變動性。從長遠來看，這種現(xiàn)象是不利于順德改革進一步深入的，易造成改革的斷層與變軌。

最后，順德在目前改革中存在的問題之一就是為改革而改革，有些改革措施并不是社會和民眾需要的符合社會發(fā)展的，而是為了體現(xiàn)改革精神、完成改革任務而推出的。同時，目前中央想要統(tǒng)籌各地發(fā)展，依據(jù)中央的政策給各地的改革畫了一條紅線，在原則上不允許各地跨過這條紅線，而是強調(diào)頂層設計，抱著全國一盤棋的思想從上至下進一步推動全面深化改革。因此，目前順德想要從實際出發(fā)因地制宜地制定一些改革措施就變得非常艱難。從一定程度上，會阻礙順德進一步進行改革和發(fā)展的步伐。

二、順德近年來的改革創(chuàng)新

歷經(jīng)5年探索后，佛山市順德區(qū)大部制再次調(diào)整，新組建5個政府部門，并調(diào)整部分大部門職能。順德新組建區(qū)監(jiān)察局、審計局、文化體育局、外事僑務局、民政和人力資源社會保障局，不再保留政務監(jiān)察和審計局、文體旅游局、區(qū)委社會工作部、人力資源社會保障等部門；區(qū)市場安全監(jiān)管局更名為區(qū)市場監(jiān)督管理局，區(qū)經(jīng)濟和科技促進局加掛區(qū)旅游局牌子。調(diào)整后，順德區(qū)黨委設置紀委機關和5個工作部門，分別是辦公室、組織部、宣傳部、政法委、統(tǒng)戰(zhàn)部，區(qū)政府設置辦公室、發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計局等17個部門。新的改革調(diào)整結(jié)合了本地實際與探索經(jīng)驗，有利于進一步提高大部制改革的現(xiàn)實效果。

2015年3月底，為了進一步完善區(qū)屬部門運行管理機制，明確權(quán)責關系，提升部門的決策效率和執(zhí)行能力，實現(xiàn)責任清晰、效率提高的目的，順德區(qū)委發(fā)文實行區(qū)屬部門分職能版塊管理和分黨組運作。分職能版塊管理和分黨組運作是大部制改革內(nèi)部的一種組織優(yōu)化，有利于讓每個版塊明確自身職責，提高工作執(zhí)行力。

此外，順德在原有框架之外又建立了更加自主、靈活、高效的執(zhí)行主體——法定機構(gòu)，目前主要包括區(qū)社會創(chuàng)新中心、區(qū)文化藝術(shù)發(fā)展中心、區(qū)人才發(fā)展服務中心、區(qū)城市更新發(fā)展中心和區(qū)產(chǎn)業(yè)服務創(chuàng)新中心這5個機構(gòu)。這是順德加快構(gòu)建“大部制、小政府、大社會”治理服務模式的又一創(chuàng)新舉措。法定機構(gòu)是一種新型的法人組織形式，不列入行政機構(gòu)序列，依法承擔公共事務管理職能或者公共服務職能，具有獨立法人地位的公共機構(gòu)，它能夠為突破傳統(tǒng)的行政框架，合理調(diào)整政府角色定位，積極探索實現(xiàn)政事分開、管辦分離的有效路徑。但同時這里面也存在著一個很嚴重的問題，那就是區(qū)一級的人民代表大會其實在憲法上并沒有權(quán)力成立這樣的機構(gòu)，順德現(xiàn)在走在中國改革的前沿，因此以改革的名義成立了這些機構(gòu)。

三、對順德改革的展望

順德的改革一直充當著全國改革的先鋒，其改革的效果好壞在某種程度上決定了中央是否會推廣順德的改革經(jīng)驗從而推動整個國家的改革。但改革的成效要看相當長時間以后的效果，看改革自身的成熟和理念的統(tǒng)一，要注重改革的長期過程以適應不同的階段。

從目前來看，盡管順德的改革也遇到了一些阻力和問題，但順德不斷地結(jié)合實際來調(diào)整改革措施以創(chuàng)新社會治理方式，因此，順德的改革前景將會是光明的，它也值得學界的持續(xù)關注與考察。

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【作者簡介】

洪 帥（1995-）男，漢族，浙江杭州人，華南理工大學公共管理學院本科生，研究方向：公共管理與社會治理.