王藝 盧旭軍

摘 要：我國(guó)基層行政單位仍然承擔(dān)著大量改革發(fā)展落實(shí)的任務(wù)，但是農(nóng)村基層公務(wù)員激勵(lì)難題尚未解決。廣西自實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度以來(lái)，取得了一定的積極成效，但是在縣鄉(xiāng)事業(yè)單位激勵(lì)、干部年度考核標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)等方面依然存在困境。破解這些困境，需要加強(qiáng)事業(yè)單位與政府部門(mén)工作互動(dòng)，完善干部年度考核機(jī)制，進(jìn)行科學(xué)合理的頂層制度設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：公平理論；職務(wù)與職級(jí)并行；農(nóng)村基層公務(wù)員；激勵(lì)；廣西

中圖分類(lèi)號(hào) F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2016）14-0024-03

1 問(wèn)題的提出

基層公務(wù)員激勵(lì)難題由來(lái)已久，可謂是個(gè)老大難的問(wèn)題，引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。張駿生等從全球化背景和制度探討角度出發(fā)，提出我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)的主要困境是目標(biāo)導(dǎo)向不明、人員流動(dòng)困難和激勵(lì)機(jī)制不足[1]；顧凡等基于心理契約視角，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制中的考核、晉升、薪酬、獎(jiǎng)懲4個(gè)方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入剖析[2]。而針對(duì)公務(wù)員激勵(lì)難題的解決，屠念念主張通過(guò)提高薪酬水平來(lái)促進(jìn)公務(wù)員挖掘自身潛力，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)與精神激勵(lì)并行的人性化激勵(lì)[3]；劉楓結(jié)合美國(guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，提出從實(shí)用性、效能性和持續(xù)性3方面相結(jié)合來(lái)改善公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制[4]。這些研究雖然內(nèi)容比較豐富，但是仍然無(wú)法有效解決基層公務(wù)員激勵(lì)難題。截至2015年底，我國(guó)有720多萬(wàn)公務(wù)員，其中2/3分布在縣級(jí)以下，基層單位仍然承擔(dān)著大量改革發(fā)展落實(shí)的任務(wù)。然而縣以下機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)規(guī)格比較低，基層公務(wù)員職業(yè)晉升路徑狹窄，薪酬待遇與工作職責(zé)相比偏低，工作動(dòng)力不足。

為了解決這個(gè)難題，我國(guó)在2015年1月出臺(tái)《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》，標(biāo)志著職務(wù)與職級(jí)并行制度在公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制方面全面鋪開(kāi)。職務(wù)與職級(jí)并行制度，實(shí)際上是使得職務(wù)相對(duì)分離于職級(jí)，讓那些不能晉升職務(wù)的公務(wù)員，通過(guò)職級(jí)晉升也可以獲得一個(gè)不錯(cuò)的待遇，從而提高自我的職業(yè)認(rèn)同感與社會(huì)公平度。

針對(duì)職務(wù)與職級(jí)并行制度，學(xué)者們也進(jìn)行了一定探討。李顏伶等認(rèn)為職務(wù)與職級(jí)并行制度歸根到底是一種激勵(lì)制度，運(yùn)行得當(dāng)可以有助于基層公務(wù)員的職業(yè)路徑健康發(fā)展[5]；侯莉媛指出職務(wù)與職級(jí)并行制度有助于基層公務(wù)員工資待遇提高，提升社會(huì)公平感，讓公務(wù)員體系回歸公共治理和公平公正的價(jià)值本位[6]；但是也有學(xué)者表示了擔(dān)憂，如安迎春提出，現(xiàn)在社會(huì)各界對(duì)“職務(wù)與職級(jí)并行制度”的的理解有差異，目標(biāo)期望不同，基層公務(wù)員的晉升問(wèn)題，仍然有待觀察[7]。總體來(lái)說(shuō)，職務(wù)與職級(jí)并行制度已經(jīng)實(shí)行1年半時(shí)間，但是學(xué)術(shù)界對(duì)于職務(wù)與職級(jí)并行制度的研究關(guān)注度仍然較少，只停留在理論層面，沒(méi)有對(duì)于該制度實(shí)際運(yùn)行的效果反饋，缺乏實(shí)證研究。職務(wù)職級(jí)并行制度在各地實(shí)際實(shí)行的情況怎么樣？深入推進(jìn)有何困境？如何防范改革措施變形走樣？本文試圖以廣西為例，在第二部分嘗試提供一個(gè)職務(wù)與職級(jí)并行制度運(yùn)行的理論分析框架；第三部分結(jié)合廣西具體實(shí)際對(duì)職務(wù)與職級(jí)并行制運(yùn)行現(xiàn)狀及困境展開(kāi)實(shí)證分析；第四部分，從事業(yè)單位與政府工作部門(mén)互動(dòng)、干部年度考核與頂層制度設(shè)計(jì)3個(gè)維度為破解廣西職務(wù)與職級(jí)并行制運(yùn)行提供一些可行路徑選擇；最后作一個(gè)簡(jiǎn)短的結(jié)語(yǔ)，揭示公平理論應(yīng)用于公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度實(shí)施的分析價(jià)值。

2 公平理論：分析農(nóng)村基層公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度運(yùn)行的有效工具

公平理論，由美國(guó)學(xué)者J.S亞當(dāng)斯在1965年提出，也叫社會(huì)比較理論。公平理論指出：?jiǎn)T工工作動(dòng)力與個(gè)人實(shí)際上得到的薪酬呈現(xiàn)正相關(guān)性，也和員工個(gè)人對(duì)薪酬分配的公平感密切相關(guān)，并且員工個(gè)人的社會(huì)比較或歷史比較很大程度上決定公平感的大小。社會(huì)（橫向）比較，是指員工對(duì)自己拿到的薪酬和工作的投入之比，與他人的薪酬和投入之比進(jìn)行對(duì)比，即自己和他人比；而歷史（縱向）比較，則是員工對(duì)他自己拿到的薪酬與自己工作的投入之比同自己在歷史上某一時(shí)期內(nèi)的比值進(jìn)行比較，即自己和過(guò)去比。員工對(duì)個(gè)人的薪酬作橫向比較或縱向比較，對(duì)于比值得出的感受為基本持平時(shí)，會(huì)覺(jué)得待遇比較公平合理，因此心理平衡，工作盡職；但是當(dāng)他覺(jué)得收支比率失衡時(shí)，便會(huì)產(chǎn)生不同的情緒，影響工作績(jī)效。比如，員工覺(jué)得自己薪酬比過(guò)去或者別人低，他會(huì)產(chǎn)生薪酬不足的不平衡感，薪酬低得越多，他心理就會(huì)越失衡，此時(shí)員工就會(huì)產(chǎn)生挫折、憤怒、仇恨等情緒；員工覺(jué)得自己薪酬比過(guò)去或者別人高的時(shí)候，他會(huì)產(chǎn)生不安的情緒或感激心理。

在我國(guó)，公務(wù)員的職務(wù)與工資及其他待遇有很大的正相關(guān)性，工資制度具有職務(wù)與級(jí)別相互掛鉤的特點(diǎn)。職級(jí)的高低很大程度上取決于你的職務(wù)大小，職級(jí)一般也隨職務(wù)變化而上下擺動(dòng)，工資待遇也在某種程度上根據(jù)職級(jí)的大小決定。在這樣的現(xiàn)實(shí)下，不管從縱向或者橫向比較，大多數(shù)基層公務(wù)員的物質(zhì)激勵(lì)效果都很差，感受到極大的不公平心理落差。實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度，就是要付出與回報(bào)得到相對(duì)平衡，讓基層公務(wù)員與市直單位以上的公務(wù)員工資福利水平差進(jìn)一步縮小，使得基層公務(wù)員穩(wěn)定自身的工作與生活，從而認(rèn)真履行職責(zé)，做好基層治理工作。但是，也應(yīng)該清醒地看到，實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度也會(huì)產(chǎn)生新的困境，現(xiàn)結(jié)合廣西的具體實(shí)際分析這些新的困境。

3 廣西職務(wù)與職級(jí)并行制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境

中央職務(wù)與職級(jí)并行制度實(shí)施意見(jiàn)頒布不到1個(gè)月時(shí)間，廣西就制定了《關(guān)于廣西縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的實(shí)施意見(jiàn)》，同時(shí)成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動(dòng)調(diào)查摸底工作。對(duì)于摸底調(diào)查工作所接觸到的實(shí)際難題，比如怎么樣統(tǒng)計(jì)工作年限、如果符合條件的人員過(guò)多，并且同時(shí)申請(qǐng)?jiān)趺崔k，自治區(qū)人社廳對(duì)問(wèn)題都一個(gè)個(gè)進(jìn)行研究，給出了有針對(duì)性的指導(dǎo)意見(jiàn)，也制定出來(lái)具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)行規(guī)范。隨后，廣西先后組織了4個(gè)聯(lián)合督查組，赴全區(qū)各地巡視調(diào)查，而且對(duì)職級(jí)并行制度實(shí)施進(jìn)展情況實(shí)行月報(bào)表制度，對(duì)各地在推進(jìn)制度落實(shí)情況實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。目前，廣西縣（市、區(qū)）以下公務(wù)員已超過(guò)3.5萬(wàn)人獲職級(jí)晉升。從調(diào)查反饋來(lái)看，很多廣西基層公務(wù)員反映雖然職務(wù)不變，但是職級(jí)卻上去了，相應(yīng)職務(wù)層次的工資待遇也有所提高，有更多的資金用于提高家庭的生活水準(zhǔn)，利大于弊，充分得到了組織對(duì)自我工作的認(rèn)可，但是仍然存在一定困境，主要是以下幾點(diǎn)：

3.1 縣鄉(xiāng)事業(yè)單位激勵(lì)效應(yīng)遞減 在廣西各地的不少事業(yè)單位，比如文化站、城建辦、農(nóng)技站等部門(mén)，雖然也和列入公務(wù)員法實(shí)施范圍的機(jī)關(guān)單位一樣，在履行一些公共行政職能，但是由于沒(méi)有參照公務(wù)員法管理，因此也不在此次改革范圍之內(nèi)，雖然從縱向比較可能沒(méi)什么差距，但是從橫向比較來(lái)說(shuō)，同樣是為人民服務(wù)，但是公務(wù)員漲薪了，自己卻沒(méi)有漲，不公平感自然會(huì)產(chǎn)生。比如桂林市市屬水庫(kù)管理處，雖然機(jī)構(gòu)級(jí)別是正處級(jí)，但無(wú)法享受市直機(jī)關(guān)待遇，現(xiàn)在職務(wù)與職級(jí)并行制度的實(shí)行又不把該單位涵括在內(nèi)，同時(shí)該處有的副處級(jí)干部、正科級(jí)干部任現(xiàn)級(jí)已超過(guò)20a，有些人員工齡超過(guò)20a、年齡超過(guò)40歲現(xiàn)在還是個(gè)科員，達(dá)到和超過(guò)50歲的科級(jí)干部?jī)H有9名，職務(wù)與職級(jí)并行制度實(shí)施后，不管從縱向或者橫向比較，該處的公務(wù)員都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的不公平感，極大地挫傷了該處基層公務(wù)員工作的積極性。是否參照公務(wù)員法管理，某種程度上成了事業(yè)單位與行政單位同工不同酬的關(guān)鍵因素，對(duì)兩種性質(zhì)的機(jī)關(guān)單位來(lái)說(shuō)，干部流動(dòng)的積極性大打折扣，有公務(wù)員身份的干部能力很強(qiáng)，原本可以調(diào)到非參公事業(yè)單位為人民做更多實(shí)事，然而因?yàn)閾?dān)憂流動(dòng)到非參公事業(yè)單位后自己職級(jí)晉升受影響，不愿意選擇事業(yè)單位。

3.2 干部年度考核指標(biāo)存在漏洞 職務(wù)與職級(jí)并行制度的實(shí)施，使得干部年度考核成為基層公務(wù)員職級(jí)晉升與薪酬待遇提高的關(guān)鍵要素。目前，我國(guó)的基層公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)仍然過(guò)于簡(jiǎn)單，公務(wù)員考核結(jié)果的類(lèi)型只籠統(tǒng)地分為“優(yōu)秀”、“稱(chēng)職”、“基本稱(chēng)職”和“不稱(chēng)職”4個(gè)等次類(lèi)型，“一般”“較弱”“效率不高”等主觀性評(píng)估無(wú)法客觀顯示出公務(wù)員績(jī)效水平。職級(jí)晉升，關(guān)鍵是要正確考核計(jì)算好基層公務(wù)員工作投入與產(chǎn)出的比值，做到有理有據(jù)，公平合理。目前我國(guó)公務(wù)員考核一般在年底才進(jìn)行當(dāng)年的年度績(jī)效評(píng)估工作，一般由當(dāng)事者個(gè)人自己填寫(xiě)年度考核登記表，人事部門(mén)上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)最后都會(huì)按照每一個(gè)考核結(jié)果類(lèi)型應(yīng)該有的人數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格劃分，比如即使大多數(shù)人考核初步結(jié)果為優(yōu)秀，但是上級(jí)給予“優(yōu)秀”的名額數(shù)量較少，最終沒(méi)辦法，按順序順延，導(dǎo)致本來(lái)應(yīng)該評(píng)為“優(yōu)秀”的人員，最后無(wú)奈之下只獲得“稱(chēng)職”，并沒(méi)有對(duì)公務(wù)員個(gè)人的“德能勤績(jī)廉”各方面指標(biāo)深入地進(jìn)行單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估，導(dǎo)致缺乏公平的考核標(biāo)準(zhǔn)和考評(píng)結(jié)果做有力支撐，容易產(chǎn)生腐敗行為。比如桂林市的《桂林市縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度工作方案》工作方案，其中關(guān)于職級(jí)晉升要求就有“其他不宜晉升職級(jí)的情形”規(guī)定，但這條規(guī)定到底指向的是什么情形，很難把握，給予當(dāng)?shù)厝耸虏块T(mén)很大的自由裁量權(quán)，從而可能滋生腐敗問(wèn)題。

3.3 現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)存在缺陷 長(zhǎng)期以來(lái)，公務(wù)員個(gè)人職級(jí)基本和個(gè)人職務(wù)呈現(xiàn)正相關(guān)性，職務(wù)高，職級(jí)一般也會(huì)高，反之亦然，但是就基層公務(wù)員情況分析，科級(jí)及其以下沒(méi)有“巡視員”“辦事員”等虛職，屬于無(wú)職務(wù)人員，不是領(lǐng)導(dǎo)干部，職級(jí)晉升就成了難題。同時(shí)，公務(wù)員職級(jí)的層次和每個(gè)層次擁有相應(yīng)職務(wù)的人數(shù)和所在單位的級(jí)別息息相關(guān)。一般而言，級(jí)別越高的單位，基層公務(wù)員職業(yè)晉升路徑可以走的更遠(yuǎn)，反之亦然。例如，一個(gè)踏實(shí)能干的基層公務(wù)員科員，即使他的職務(wù)晉升通道只上不下，在經(jīng)歷科員—副科—正科之后，中間還得考慮干部職務(wù)調(diào)任，異地任職等等因素，到退休前能做得到一個(gè)正科級(jí)別的公務(wù)員實(shí)屬不易；但是如果一個(gè)人在國(guó)家部委任職，職業(yè)發(fā)展路徑可能與前者大相徑庭，退休前可能是廳級(jí)干部了。所處部門(mén)的不同，個(gè)人職業(yè)前途也深受影響，廣西每年報(bào)考國(guó)考人數(shù)趨之若鶩，但是區(qū)考面向很多基層單位的職務(wù)，基本無(wú)人報(bào)考，顯示出兩極分化現(xiàn)象，不利于優(yōu)秀人才服務(wù)基層，為基層出力。由于職務(wù)職級(jí)并行制度在設(shè)計(jì)中并未考慮到女性公務(wù)員退休年齡一般比男性早5～10a的社會(huì)事實(shí)，造成了部分女干部在職級(jí)晉升年限條件上受到限制，沒(méi)能得到職級(jí)晉升制度運(yùn)行帶來(lái)的薪酬福利待遇。

4 破解廣西基層公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度運(yùn)行困境的對(duì)策

4.1 加強(qiáng)事業(yè)單位與政府部門(mén)工作互動(dòng) 激勵(lì)成效的大小，薪酬的絕對(duì)值起著基礎(chǔ)性作用，但是薪酬的相對(duì)值也是一個(gè)不可忽略的因素。因此，對(duì)基層公務(wù)員的激勵(lì)要做到薪酬相對(duì)值公平，使得無(wú)論從社會(huì)比較還是歷史比較來(lái)測(cè)量的等式都基本相等，這樣即使由于主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)誤差的存在而導(dǎo)致等式失衡時(shí)，也不至于產(chǎn)生太過(guò)于強(qiáng)烈的不公平心理。首先，讓職務(wù)與職級(jí)并行制度事業(yè)單位分類(lèi)改革有效銜接，盡快完善事業(yè)單位職級(jí)晉升機(jī)制，讓履行一定行政職能的事業(yè)單位的工作人員也能享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的紅利；其次，因地制宜，綜合考慮事業(yè)單位工作人員的實(shí)際情況，優(yōu)先晉升一部分人員的職級(jí)，比如前文提到的桂林市市屬水庫(kù)管理處的不少工作人員，符合條件的就應(yīng)該通過(guò)各種途徑，幫助他們順利進(jìn)行職級(jí)晉升；再次，應(yīng)構(gòu)建可行的保障機(jī)制，鼓勵(lì)優(yōu)秀的基層公務(wù)員到事業(yè)單位任職，并保障他們?cè)械墓べY待遇水平不會(huì)降低，從而提高他們交換任職的積極性；最后，要使得事業(yè)單位與政府工作部門(mén)工作人員的工資福利水平盡量縮小差距，增加他們橫向比較的可比性，從而提高他們的職業(yè)幸福感，更好地做好基層治理工作。

4.2 完善干部年度考核機(jī)制 公平的核心要素是要有資源，而且有合理的分配規(guī)則，讓想要分配者都可以在既定規(guī)則下得到自己想要的一部分利益。同樣的，職務(wù)與職級(jí)并行制度的有效運(yùn)行，要突出薪酬的合理分配，就要完善干部年度考核機(jī)制，明確誰(shuí)應(yīng)該得，得多少。首先，要突出考核的重要性，進(jìn)一步完善崗位責(zé)任制，增強(qiáng)考核標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)性，使得基層公務(wù)員每個(gè)人和崗位做到職務(wù)、責(zé)任、權(quán)力三者有效結(jié)合與統(tǒng)一，讓每一個(gè)基層公務(wù)員工作績(jī)效都有相對(duì)應(yīng)的的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。其次，職級(jí)晉升評(píng)估工作，應(yīng)當(dāng)做到以工作年限和實(shí)際工作績(jī)效為核心因素，綜合考慮干部的能力、業(yè)績(jī)、貢獻(xiàn)、德才表現(xiàn)。再次，為避免并防止職級(jí)晉升中“暗箱操作”，可以把社會(huì)監(jiān)督當(dāng)做是加強(qiáng)職級(jí)晉升的有效保障途徑，可以考慮在公務(wù)員的晉升考核中引入第三方參與，比如可以進(jìn)行電視直播等新媒體進(jìn)行個(gè)人工作績(jī)效展示，讓媒體和社會(huì)公眾來(lái)對(duì)其工作效果進(jìn)行評(píng)價(jià)等。

4.3 進(jìn)行科學(xué)合理的頂層制度設(shè)計(jì) 頂層設(shè)計(jì)必須跟到位，需要做出科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)。中國(guó)推行的縣以下部門(mén)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，要盡快與國(guó)際接軌，緊隨西方國(guó)家 “級(jí)別隨人”的工資制度的步伐，關(guān)注職級(jí)而非職務(wù)，因?yàn)槁毤?jí)高了，薪酬待遇和生活水準(zhǔn)也就上去了。廣西應(yīng)根據(jù)中央相關(guān)文件精神，應(yīng)該盡快出臺(tái)與之配套的實(shí)施細(xì)則，明確職級(jí)晉升上限等問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)近10a來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度較快，2006年實(shí)行的《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員薪酬制度等配套制度已經(jīng)滯后，急需修改，以便適應(yīng)職務(wù)與職級(jí)并行制度運(yùn)行需求。充分關(guān)注到女性干部比男性干部退休早幾年的實(shí)際情況，讓女公務(wù)員職級(jí)晉升的年限進(jìn)行一定程度的縮短，并且能夠從制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)在同一職級(jí)中，可以根據(jù)基層公務(wù)員的工作性質(zhì)、職責(zé)要求工作環(huán)境等因素制定科學(xué)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而得出合理的差別薪酬制度。

5 結(jié)語(yǔ)

基層公務(wù)員激勵(lì)難題由來(lái)已久，對(duì)此中央及時(shí)出臺(tái)了職務(wù)與職級(jí)并行制度。廣西自實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度以來(lái)，取得了一定的積極成效，在運(yùn)用公平理論作為分析框架進(jìn)行問(wèn)題分析時(shí)，發(fā)現(xiàn)廣西職務(wù)與職級(jí)并行制度存在縣鄉(xiāng)事業(yè)單位激勵(lì)效應(yīng)遞減、干部年度考核指標(biāo)存在漏洞、現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)存在缺陷等難題與困境。破解這些困境，也可以運(yùn)用公平理論的相關(guān)知識(shí)，做好加強(qiáng)事業(yè)單位與政府部門(mén)工作互動(dòng)，完善干部年度考核機(jī)制，并進(jìn)行科學(xué)合理的頂層制度設(shè)計(jì)，共同推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。

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（責(zé)編：徐煥斗）