王志剛

摘要：平衡計分卡是新興的績效管理工具，早期主要應(yīng)用于企業(yè)，本文通過對平衡計分卡理念的深入分析，在對國內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出在政府部門中應(yīng)用平衡計分卡也是可行的，并集中闡述了平衡計分卡對于我國政府部門績效管理改革的重大意義，同時對我國政府部門運(yùn)用平衡計分卡所應(yīng)注意的問題進(jìn)行了論證分析。

關(guān)鍵詞：平衡計分卡；政府；績效管理

1平衡計分卡的提出

平衡計分卡（Balanced Score Card，簡稱BSC），是由美國哈佛大學(xué)教授羅伯特·卡普蘭（Robert Kaplan）和美國諾朗頓研究院的執(zhí)行官戴維·諾頓（David Norton）于20世紀(jì)90年代提出的一種績效管理工具，它超越了當(dāng)時廣泛實施的以財務(wù)指標(biāo)為主的績效評價體系，提供了一種前所未有的綜合評價體系。該理論認(rèn)為在日益推崇企業(yè)創(chuàng)新的今天，傳統(tǒng)的財務(wù)指標(biāo)已不能有效評價當(dāng)前的企業(yè)績效，應(yīng)該從更加均衡的角度設(shè)立企業(yè)的績效評價指標(biāo)。在這種指導(dǎo)思想下，平衡計分卡提出了四個方面的績效考核維度，即財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長，其主要理念是通過這四個方面指標(biāo)的因果關(guān)系來體現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略意圖，進(jìn)而實現(xiàn)企業(yè)財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)的平衡、內(nèi)部指標(biāo)與外部指標(biāo)的平衡、短期指標(biāo)與長期指標(biāo)的平衡以及局部指標(biāo)與全局指標(biāo)的平衡，同時將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解為可操作的衡量指標(biāo)及目標(biāo)值，并向各個層級的員工傳遞以確定每一工作環(huán)節(jié)員工各自的使命，最終促使組織戰(zhàn)略J頃利達(dá)成。

1992年，卡普蘭和諾頓在《哈佛商業(yè)評論》上發(fā)表了題為《平衡計分卡——驅(qū)動績效指標(biāo)》的論文，闡述了1990年以來平衡計分卡在企業(yè)績效評價中應(yīng)用的良好效果。1993年，卡普蘭和諾頓再次發(fā)表了題為《在實踐中運(yùn)用平衡計分卡》的論文，進(jìn)一步指出了平衡計分卡不僅是一個績效評價工具，還是一個有效的戰(zhàn)略管理工具，企業(yè)應(yīng)根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略的關(guān)鍵成功要素確定績效評價的指標(biāo)，將二者有機(jī)統(tǒng)一起來。1996年，卡普蘭和諾頓發(fā)表了第三篇題為《將平衡計分卡用于戰(zhàn)略管理系統(tǒng)》的論文，總結(jié)了平衡計分卡的實務(wù)操作，并在此基礎(chǔ)上出版了《平衡計分卡——化戰(zhàn)略為行動》、《戰(zhàn)略中心型組織》和《戰(zhàn)略地圖——化無形資產(chǎn)為有形成果》等多部專著。至此，平衡計分卡作為一種戰(zhàn)略管理方法體系基本形成，成為當(dāng)前管理學(xué)中的研究熱點。

2平衡計分卡在政府部門應(yīng)用的可行性

平衡計分卡提出之后，在企業(yè)績效管理中取得了巨大成功，這引起了許多政府部門和非營利組織的關(guān)注，人們開始思考將平衡計分卡引入政府部門的可行性，對于這種嘗試，卡普蘭和諾頓也予以肯定，他們認(rèn)為平衡計分卡不僅可以應(yīng)用于企業(yè)之中，也適用于非營利機(jī)構(gòu)和政府部門。事實上，基于平衡計分卡建立的戰(zhàn)略目標(biāo)與績效評價指標(biāo)之間有機(jī)聯(lián)系的整體框架，已經(jīng)逐步推廣到政府部門之中。同傳統(tǒng)的績效管理方法相比，平衡計分卡最大的特點在于將組織的愿景與戰(zhàn)略同組織的績效評價體系聯(lián)系起來，能夠?qū)⒔M織的愿景與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體的評價指標(biāo)及目標(biāo)值，從而實現(xiàn)組織戰(zhàn)略與績效管理的有機(jī)統(tǒng)一。從這個角度來看，平衡計分卡有助于將政府部門的愿景與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為各個層級具體的平衡性指標(biāo)，并在現(xiàn)實工作中予以實現(xiàn)。同時，平衡計分卡提升了非財務(wù)指標(biāo)、長期指標(biāo)、外部指標(biāo)和全局指標(biāo)在績效考核中的重要性，也有助于政府部門克服自身短期行為、唯GDP論等缺點。

盡管在現(xiàn)實之中企業(yè)與政府部門的戰(zhàn)略存在較大差異，但二者在組織平臺和運(yùn)作方式上仍有許多共同之處。首先，無論企業(yè)目標(biāo)和政府目標(biāo)存在多大差異，二者在實現(xiàn)目標(biāo)時所依賴的組織架構(gòu)、管理程序和人員配備方面卻極為類似，區(qū)別只是在于一個以利潤為導(dǎo)向，一個以公共利益為訴求，但在績效管理方法上是可以相互借鑒的。其次，科層組織是政府的主要組織形式，也是許多大中型企業(yè)的管理方式，二者同時存在著諸如委托代理風(fēng)險、內(nèi)部人控制、道德風(fēng)險以及信息不對稱等問題，為解決這些問題，企業(yè)和政府部門均需強(qiáng)化對組織的監(jiān)管，建立行之有效的績效管理體系，使代理人的行為符合委托人的期待與訴求，在這一點上，企業(yè)組織與政府部門的內(nèi)在要求是一致的。當(dāng)前，企業(yè)與政府部門的管理方式均在不斷變革之中，二者出現(xiàn)了管理機(jī)制趨同的變化趨勢，一方面企業(yè)為追求效率的提升，開始實施更加靈活的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)自身的快速反應(yīng)能力；另一方面政府也在借鑒一切優(yōu)秀的管理理念，通過新公共管理運(yùn)動將私營部門的管理經(jīng)驗和技術(shù)引入公共部門之中，同時堅持以客戶（公民）為導(dǎo)向以提升政府工作效率，最終實現(xiàn)政府的戰(zhàn)略目標(biāo)。

基于以上事實與認(rèn)知，企業(yè)組織的管理方法完全可以推廣到政府部門之中，也正是由于平衡計分卡對于政府部門績效管理具有重要價值，美國率先將其運(yùn)用到實踐之中。1996-年，美國交通運(yùn)輸部嘗試在他的分支機(jī)構(gòu)——采購部門之中運(yùn)用平衡計分卡，成為最早采用該方法的政府部門之一。隨后，美國夏洛特市、亞特蘭大市以及國防部、聯(lián)邦航空署等政府部門先后引入平衡計分卡進(jìn)行績效管理改革，均取得了顯著效果。目前，除美國外，英國、澳大利亞等國也先后在政府部門績效管理中引入平衡計分卡，總體評價較好。

3平衡計分卡對我國政府部門績效管理改革的意義

以上分析可以看出，作為一種新興的績效管理工具，平衡計分卡無論在企業(yè)還是在政府部門都體現(xiàn)出極大的戰(zhàn)略價值，能夠顯著提升組織績效管理的質(zhì)量與效率，考慮到我國政府部門績效管理的現(xiàn)狀，一旦全面引入平衡計分卡，必將對我國政府績效管理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

3.1平衡計分卡將促使現(xiàn)有部門預(yù)算及會計制度變革

平衡計分卡之中，財務(wù)層面的指標(biāo)占有重要地位，這必然要求政府部門建立更加透明、完善的預(yù)算及會計制度，這將成為政府部門規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國雖然也有部門預(yù)算制度，但在實施的過程中還很難做到完全的收支兩條線，挪用財政資金、“拆東墻補(bǔ)西墻”的情形時有發(fā)生，部門預(yù)算的臨時性與隨意性仍然較強(qiáng)，造成公共資源協(xié)調(diào)困難，資源浪費(fèi)較為嚴(yán)重。而平衡計分卡則要求建立以績效考評為目標(biāo)的管理信息系統(tǒng)，這將有助于改革我國當(dāng)前的部門預(yù)算和會計制度，從而實現(xiàn)嚴(yán)控財政收支、有效配置公共資源、防范財政風(fēng)險的目標(biāo)，對提升政府工作效率有重大意義。

3.2平衡計分卡將重塑我國政府部門的服務(wù)文化

由于多種原因，我國政府部門當(dāng)前的服務(wù)文化主要是自上而下的，即政府工作人員往往更重視上層的指示和意見，而忽視甚至漠視社會公眾的需求。另外由于傳統(tǒng)的政府管理具有十分顯著的封閉性特征，績效評價指標(biāo)也極少涉及外部因素。在引入平衡計分卡之后，上述現(xiàn)象都將得到根本性的扭轉(zhuǎn)，原因在于平衡計分卡極為注重客戶（公民）層面的需求，這意味著公務(wù)人員績效評價標(biāo)準(zhǔn)將會調(diào)整，政府部門則以工作業(yè)績和公眾滿意度來確定部門存在的價值，進(jìn)而形成一種全新的服務(wù)文化。這種文化主要表現(xiàn)在倡導(dǎo)客戶（公民）導(dǎo)向以及積極回應(yīng)客戶（公民）的多元化需求等方面。這也意味著政府部門績效評價將更多的引入公眾參與，進(jìn)一步打破政府與公眾之間的隔閡，形成一個更加開放的政府工作體系，實現(xiàn)真正的為人民服務(wù)。

3.3平衡計分卡將優(yōu)化政府部門的內(nèi)部流程

如前所述，平衡計分卡提出績效評價的四個維度，其中之一就是內(nèi)部流程，這對于政府部門具有很高的參考價值。眾所周知，科層組織是政府的主要組織形式，這種組織方式雖然具有很多優(yōu)點，但其行政化色彩極為濃厚，不可避免地會引發(fā)組織內(nèi)縱向和橫向的工作協(xié)調(diào)問題，平衡計分卡則可以有效避免此類問題。一方面，平衡計分卡注重戰(zhàn)略管理，能夠?qū)⒔M織戰(zhàn)略內(nèi)化為組織、部門、個人三個層面的具體指標(biāo)及目標(biāo)值，并為績效指標(biāo)及戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)制定激勵方案，從而達(dá)到縱向協(xié)調(diào)的目的；另一方面，平衡計分卡側(cè)重平衡，能夠找到政府內(nèi)橫向部門間的因果聯(lián)系，并建立起相互關(guān)聯(lián)、緊密支持的指標(biāo)體系，進(jìn)而通過改進(jìn)內(nèi)部工作流程，消除部門分歧，實現(xiàn)橫向部門的有效溝通，最終做到組織內(nèi)橫向與縱向的有機(jī)整合。

3.4平衡計分卡將推動政府部門的學(xué)習(xí)與進(jìn)步

時代不斷發(fā)展，政府職能也在不斷變遷，今天的政府部門已經(jīng)不能固步自封，必須不斷學(xué)習(xí)與成長才能滿足社會管理的需求，構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織已成為政府部門的一項重要任務(wù)。從這個角度講，平衡計分卡和政府部門之間具有天然的契合度，因為學(xué)習(xí)與成長是平衡計分卡的一個重要維度，這對于政府構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織極為有利。過去，我國政府部門往往把工作重點放在既定制度的實施與執(zhí)行上，而較少考慮政府部門的戰(zhàn)略成長性，平衡計分卡將有效解決這一問題。一方面，平衡計分卡有助于政府組織明晰戰(zhàn)略、細(xì)化指標(biāo)并探討各個指標(biāo)間的因果關(guān)系，這一過程本身就有助于管理者的學(xué)習(xí)與成長；另一方面，學(xué)習(xí)與成長維度的設(shè)定能夠使政府部門保持與時俱進(jìn)的鮮明特征，各級管理者能夠通過這個維度的指標(biāo)了解如何提升工作中的經(jīng)驗與技能，進(jìn)而在部門內(nèi)形成一種持久的學(xué)習(xí)文化。

4我國政府部門應(yīng)用平衡計分卡應(yīng)注意的問題

目前，雖然國內(nèi)外政府部門在應(yīng)用平衡計分卡方面取得了一些成績，但考慮到國情的差異，以及政府部門績效管理的特殊性，在應(yīng)用平衡計分卡時需要注意一些問題，并對平衡計分卡進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

首先，平衡計分卡不存在所謂標(biāo)準(zhǔn)模式，應(yīng)因地制宜地建立有針對性的指標(biāo)體系。平衡計分卡只提供一種管理理念和分析框架，并不存在普遍適用于所有組織的標(biāo)準(zhǔn)模式。不同組織均有其獨特的文化特性，組織戰(zhàn)略的側(cè)重也與所不同，這就要求政府部門在運(yùn)用平衡計分卡時不能陷入教條主義，而應(yīng)根據(jù)自身戰(zhàn)略需要制定與之相應(yīng)的績效評價體系。一方面，政府運(yùn)用平衡計分卡應(yīng)同企業(yè)有所區(qū)別。相比企業(yè)看重利潤，政府更應(yīng)注重提供公共服務(wù)，維護(hù)社會的公平、正義是政府設(shè)計平衡計分卡的價值依據(jù)，政府部門工作的開展都必須以公共利益為前提，因此，在平衡計分卡的四個維度之中，政府應(yīng)始終將客戶（公民）層面置于平衡計分卡的核心位置。另一方面，即使在政府內(nèi)部，各個部門的戰(zhàn)略目標(biāo)也有所不同，不同部門設(shè)計平衡計分卡時也應(yīng)有所區(qū)別。平衡計分卡只是抽象的列出了四個維度的分析框架，不同的政府部門應(yīng)根據(jù)自身職責(zé)、任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)分別對這四個維度進(jìn)行指標(biāo)分解，而不能千篇一律的照搬國外或其他部門的指標(biāo)體系。

其次，封閉式的財務(wù)核算機(jī)制使財務(wù)指標(biāo)只能作為政府部門平衡計分卡的輔助部分。對于企業(yè)而言，其最終目標(biāo)是利潤最大化，所以財務(wù)指標(biāo)始終是企業(yè)績效評價體系的核心內(nèi)容。但政府部門則不同，其財政收入通過稅收等形式強(qiáng)制征收，根本無需經(jīng)過市場檢驗；財政支出也缺乏類似企業(yè)虧損底線那樣的剛性約束。從行為導(dǎo)向上看，政府部門產(chǎn)生赤字可以通過財政安排予以解決，但如果產(chǎn)生財政盈余，可能還要擔(dān)心下一年度的行政撥款會被削減，這就造成了政府部門大多追求規(guī)模、預(yù)算最大化，而非成本最小化。除此之外，政府部門代表公共利益，其并非營利性組織，這都使財務(wù)指標(biāo)在設(shè)計過程中應(yīng)與企業(yè)區(qū)別開來，只能作為其他三個維度的輔助部分。但也要避免走入另一極端，即認(rèn)為政府部門的財務(wù)指標(biāo)不重要，事實上，我們只是改變了企業(yè)把財務(wù)指標(biāo)作為核心指標(biāo)的做法，而非放棄考察財務(wù)指標(biāo)，考慮到政府績效的經(jīng)濟(jì)性原則，財務(wù)維度仍將是政府部門績效評價體系的重要一環(huán)，否則將會造成行政權(quán)力壟斷下的嚴(yán)重資源浪費(fèi)。

最后，政府部門平衡計分卡的核心維度應(yīng)是客戶（公民）層面，這是由政府部門的特殊性決定的。政府的特殊性主要是指政府的公共性和非營利性，在任何一個國家，政府都應(yīng)是公共利益的代言人，從平衡計分卡的角度講，政府的客戶只有一個，就是廣大公民，這就決定了政府部門在設(shè)計平衡計分卡時應(yīng)始終堅持把服務(wù)公眾作為自己的首要目標(biāo)。當(dāng)前，我國政府部門由于其特殊的壟斷性，公共管理的透明度較差，公眾很難直接對政府的公共服務(wù)給予有效評價，這就要求政府部門在設(shè)定客戶（公民）層面績效評價指標(biāo)之前應(yīng)先改革自身的內(nèi)部工作流程，從長遠(yuǎn)看，內(nèi)部工作流程越透明、反饋性越好，公眾評價就越客觀，政府績效也會越高，進(jìn)而步入公共管理的良性循環(huán)。