李志新

(國家行政學(xué)院，北京 100089)

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新西蘭政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制及對我國的啟示

李志新

(國家行政學(xué)院，北京 100089)

摘要：“政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”是目前政府與學(xué)界的重要議題之一。各國希望通過開放政府?dāng)?shù)據(jù)來推動經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。文章通過論述新西蘭政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律依據(jù)和實(shí)施原則、具體措施、實(shí)施現(xiàn)狀和特點(diǎn)，探討其對我國的啟示。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)開放；數(shù)據(jù)共享；新西蘭；政府?dāng)?shù)據(jù)；政府主導(dǎo)

2015年8月31日，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，綱要將“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”作為主要任務(wù)列出，由此可見國務(wù)院對“政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”的重視程度。更深一層來講，數(shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、培育新興業(yè)態(tài)、助力經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的根本所在。

2014年度的《全球開放數(shù)據(jù)晴雨表》中，新西蘭僅次于英國、美國、瑞典，位列第四名；在亞太地區(qū)，領(lǐng)先澳大利亞、新加坡、日本等國，為第一名[1]。不同于英國及美國“以商業(yè)應(yīng)用”為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放模式，新西蘭的政府?dāng)?shù)據(jù)開放以政府為主導(dǎo)。其獨(dú)特的模式及經(jīng)驗(yàn)，對我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐有重要意義。

新西蘭的數(shù)據(jù)開放肇端于國土資源部( Land Information New Zealand)對地理數(shù)據(jù)的開放，逐漸深入到其他部門及地方政府。數(shù)據(jù)開放是在新西蘭政府全面推動“政府開放(open government)”的背景下推廣而行的，由國家服務(wù)委員會(state service commission)制定行動目標(biāo)，信息通信技術(shù)部(ICT)負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的實(shí)施。新西蘭政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展歷程為[2]：2008年建立跨部門的“新西蘭開放政府信息與數(shù)據(jù)項(xiàng)目”；2009年發(fā)布國家數(shù)據(jù)開放平臺www.data.govt.nz ；2010年新西蘭政府通過“新西蘭政府開放獲取特許框架”( NZGOAL， New Zealand Government Open Access and Licensing Framework )；

2011年通過了“開放及透明政府宣言”(Declaration on Open and Transparent Government)、“新西蘭數(shù)據(jù)及信息管理原則”(New Zealand Data and Information Management Principles)、“優(yōu)化公共服務(wù)結(jié)果項(xiàng)目”(Better Public Services Results programme)；2013年，在開放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上確定了“國家反貪污戰(zhàn)略”。

1新西蘭政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律依據(jù)及實(shí)施原則

新西蘭對政府信息的立法開始得比較早，立法體系也比較完善，1982年即通過了《官方信息法案》(Official Information Act)，1993年通過了《隱私權(quán)法》(Privacy Act)，2005年發(fā)布了《公共記錄法案》(Public Records Act)。針對部門及地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐需要，新西蘭政府制定了前文所述的“開放及透明政府宣言”“新西蘭數(shù)據(jù)及信息管理準(zhǔn)則”“新西蘭政府開放獲取特許框架”。政府所發(fā)布的數(shù)據(jù)開放項(xiàng)目均以上述三文件作為前提及依據(jù)。

1.1 開放及透明政府宣言[3]

宣言稱，政府所掌握的數(shù)據(jù)所有權(quán)為全民所有，因此政府有義務(wù)主動向公眾開放高質(zhì)量的公共數(shù)據(jù)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會及文化的發(fā)展，并將公民及企業(yè)納入到政府決策中來；數(shù)據(jù)開放共享將提高政府效率，縮小政府規(guī)模，增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性；數(shù)據(jù)開放共享可以促進(jìn)中央政府、政府部門、地方政府以及企業(yè)的合作；公共數(shù)據(jù)應(yīng)秉持公開、實(shí)時、盡可能免費(fèi)等準(zhǔn)則，但私人及保密數(shù)據(jù)應(yīng)給予充分保護(hù)。

1.2 新西蘭數(shù)據(jù)及信息管理原則[4]

新西蘭政府規(guī)定了七項(xiàng)數(shù)據(jù)及信息管理原則：(1)開放原則。除了相關(guān)法律明確規(guī)定應(yīng)保護(hù)的信息和數(shù)據(jù)外，政府?dāng)?shù)據(jù)原則上應(yīng)予以開放。(2)保護(hù)原則。私人數(shù)據(jù)、秘密及機(jī)密數(shù)據(jù)應(yīng)予以保護(hù)。(3)方便獲取原則。數(shù)據(jù)和信息應(yīng)在網(wǎng)上主動公開，并應(yīng)對所有人持公平開放態(tài)度。(4)公信力和權(quán)威性原則。為保證數(shù)據(jù)的公信力和權(quán)威性，政府在開放數(shù)據(jù)時應(yīng)保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、相關(guān)性、實(shí)時性、一致性以及中立性等。(5)精細(xì)管理原則。政府是公民的代理人，政府?dāng)?shù)據(jù)歸全民所有，因此政府對政府?dāng)?shù)據(jù)的整個生命周期都負(fù)有管理的義務(wù)。對數(shù)據(jù)的精細(xì)管理不僅包括定期更新技術(shù)，也包含與其他部門共享數(shù)據(jù)、向公眾開放數(shù)據(jù)等增加數(shù)據(jù)利用率的行為。(6)合理收費(fèi)原則。使用政府?dāng)?shù)據(jù)原則上為免費(fèi)，不過，政府部門可收取由于郵寄等原因發(fā)生的少量費(fèi)用。(7)重復(fù)使用原則。政府在開放數(shù)據(jù)時應(yīng)依據(jù)“新西蘭政府開放獲取及特許框架”，保證數(shù)據(jù)具有較高質(zhì)量、機(jī)器可讀、符合政府公布的元數(shù)據(jù)格式等特點(diǎn)。

1.3 新西蘭政府開放獲取特許框架[5]

政府擁有的數(shù)據(jù)可以分為有知識產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)和沒有知識產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)兩大類，該框架即是指導(dǎo)政府部門如何開放兩種數(shù)據(jù)的指引性文件。針對具有知識產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)，框架將這類數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化為CC協(xié)議(Creative Commons，知識共享協(xié)議)；而對于沒有知識產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)，框架通過援引“未知權(quán)利人”聲明，達(dá)到數(shù)據(jù)開放的目的。

框架長達(dá)50頁，共150條，不僅描述了政府?dāng)?shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)的版權(quán)、軟件的版權(quán)以及無版權(quán)數(shù)據(jù)如何處理的問題，還以圖文的方式給出了政府部門如何逐步借由框架處理自己的數(shù)據(jù)。

特許框架的使用解決了數(shù)據(jù)的版權(quán)問題，解決了數(shù)據(jù)再利用時，可能會侵犯到原版權(quán)所有者權(quán)益的問題，為數(shù)據(jù)開放共享解決了后顧之憂。基于此，新西蘭政府要求政府部門、地方政府在開放自己的數(shù)據(jù)集前，要確保每個數(shù)據(jù)集都符合框架的規(guī)定及要求。

2數(shù)據(jù)開放具體實(shí)施措施

不同于美國、英國的由需求方帶動的數(shù)據(jù)開放模式，新西蘭由政府推動數(shù)據(jù)開放，各部門及各地方政府對本部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行逐一檢視，凡符合要求的數(shù)據(jù)都應(yīng)予以開放。

2.1 明確職責(zé)

數(shù)據(jù)開放是在“政府開放(Open Government)”的大背景下進(jìn)行的，因此在中央政府，數(shù)據(jù)開放由國家CIO(GCIO，Government Chief Information Officer)負(fù)責(zé)。GCIO的目標(biāo)就是建立一個單一的、合作共享的信息通信技術(shù)體系，以提高公共服務(wù)質(zhì)量。

在部級層面，建立了兩個領(lǐng)導(dǎo)小組：政府開放數(shù)據(jù)管理小組(Open Government Data Chief Executives Governance Group)和政府開放數(shù)據(jù)執(zhí)行小組(Open Government Data Steering Group)。管理小組由國土資源部、內(nèi)政部、統(tǒng)計部等部門的相關(guān)官員組成，負(fù)責(zé)制定及修改跨部門數(shù)據(jù)開放共享項(xiàng)目，執(zhí)行小組負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施行與監(jiān)督。

在各政府部門內(nèi)部，還任命了數(shù)據(jù)專員[6]。數(shù)據(jù)專員負(fù)責(zé)本部門數(shù)據(jù)開放政策的貫徹實(shí)施，每年向本部門的部長匯報開放數(shù)據(jù)的實(shí)施情況。

數(shù)據(jù)專員的主要職責(zé)[7]有：確保本部門的高質(zhì)量數(shù)據(jù)得以開放，以供外部人員或跨部門共享使用；建立本部門數(shù)據(jù)開放程序；將數(shù)據(jù)以規(guī)定格式發(fā)布到國家統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺(http://data.govt.nz)；監(jiān)控哪些數(shù)據(jù)被再次使用，由誰使用以及怎樣使用，并對上述監(jiān)控建立科學(xué)流程。

由于各個組織的大小、職責(zé)多少不同，因此其人員設(shè)置也會不一，其框架大體可用圖1來表示。其中實(shí)線表示的是上下級關(guān)系，也即對數(shù)據(jù)是否開放的法定批準(zhǔn)程序；帶箭頭的虛線表示的是予以開放的數(shù)據(jù)的流動方向及過程。

其中各個節(jié)點(diǎn)人員的特征及職責(zé)如表1所列。

圖1　人員及信息流

2.2 數(shù)據(jù)開放程序

政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程可具體劃分為七個步驟：數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)的評估及擇優(yōu)、數(shù)據(jù)計劃、數(shù)據(jù)批準(zhǔn)、數(shù)據(jù)準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)公布和數(shù)據(jù)維護(hù)。

第一步，數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)。在這一步中，要形成一個“數(shù)據(jù)倉庫”，努力探尋本機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和收集到的所有數(shù)據(jù)，即使這些數(shù)據(jù)已經(jīng)是公開的(比如年度報告雖然已經(jīng)公開，但其中的報表應(yīng)作為數(shù)據(jù)納入到“數(shù)據(jù)倉庫”中)；對數(shù)據(jù)類型進(jìn)行內(nèi)部評估；對外界的需求進(jìn)行評估(外界需要本單位什么數(shù)據(jù)、什么類型的數(shù)據(jù)等)，最終形成一個“候選數(shù)據(jù)表單”。

第二步，數(shù)據(jù)的評估及擇優(yōu)。先在機(jī)構(gòu)內(nèi)部對數(shù)據(jù)進(jìn)行評估，選出“高質(zhì)量數(shù)據(jù)”；尋求法律、技術(shù)等部門的建議，明確可開發(fā)的高質(zhì)量數(shù)據(jù)；明確統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(data.govt.nz)可支持的數(shù)據(jù)格式；從法律角度(Official Information Act)明確開放數(shù)據(jù)的層次，進(jìn)而形成高質(zhì)量數(shù)據(jù)表單。

第三步，數(shù)據(jù)計劃。對單個優(yōu)選過的數(shù)據(jù)集制定相應(yīng)的開放實(shí)施計劃(如制定管理計劃、重復(fù)利用計劃等)。

第四步，數(shù)據(jù)批準(zhǔn)。每個數(shù)據(jù)集都應(yīng)該由法律顧問、二級管理者簽字；簽字后，數(shù)據(jù)集應(yīng)由“高級數(shù)據(jù)專員”匯總，由主管部長批準(zhǔn)后，方能開放。經(jīng)批準(zhǔn)后的數(shù)據(jù)可用于本部門的年度報告。

第五步，數(shù)據(jù)準(zhǔn)備。將已經(jīng)批準(zhǔn)的高質(zhì)量數(shù)據(jù)集按照統(tǒng)一規(guī)定的格式轉(zhuǎn)化為可重復(fù)使用的數(shù)據(jù)文件、元數(shù)據(jù)文件和相關(guān)文件等。

第六步，數(shù)據(jù)發(fā)布。將準(zhǔn)備好的文件發(fā)布到統(tǒng)一開放數(shù)據(jù)平臺上(data.govt.nz)。

第七部，數(shù)據(jù)維護(hù)。對已經(jīng)發(fā)布的數(shù)據(jù)要定期進(jìn)行更新，要對關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)進(jìn)行公布，要定期對元數(shù)據(jù)進(jìn)行更新等。

2.3 數(shù)據(jù)員工作流程

對于每個數(shù)據(jù)員來說，面對單個的文件及數(shù)據(jù)，可用下面的流程圖來確定該文件或數(shù)據(jù)是否進(jìn)入備選開放數(shù)據(jù)集中。

圖2數(shù)據(jù)員工工作流程圖

3新西蘭數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀

2009年建立的開放數(shù)據(jù)平臺data.govt.nz是新西蘭政府開放數(shù)據(jù)最重要的渠道。到目前為止，該網(wǎng)站共包括22個大類，3825個數(shù)據(jù)集，網(wǎng)站設(shè)立了首頁、目錄、數(shù)據(jù)需求、應(yīng)用案例、論壇、聯(lián)系我們和站點(diǎn)分析七個主題。網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)涵蓋PDF、HTML、DB、Spreadsheet、XML、API、CSV等多種格式。由于新西蘭鼓勵政府?dāng)?shù)據(jù)開放，因此，該網(wǎng)站的內(nèi)容涉及到各行各業(yè)，比如農(nóng)業(yè)、教育、健康、司法、人口、地理和旅游等。

Data.govt.nz為統(tǒng)一開放平臺，主要開放的是政府部門及政府機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)性信息。除了該網(wǎng)站外，geodata.govt.nz為用戶提供地理性數(shù)據(jù)信息。地理數(shù)據(jù)是新西蘭最早開放的數(shù)據(jù)，現(xiàn)在該網(wǎng)站共有7000多條相關(guān)數(shù)據(jù)。Statisphere.govt.nz發(fā)布統(tǒng)計類數(shù)據(jù)， www.archives.govt.nz公布政府文書類數(shù)據(jù)。這四個網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)幾乎可以涵蓋新西蘭政府的所有可公開信息及數(shù)據(jù)。

基于公開數(shù)據(jù)，現(xiàn)在已經(jīng)有較多的應(yīng)用案例。比如，基于消費(fèi)數(shù)據(jù)開發(fā)的家政管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)可分析家庭消費(fèi)情況，幫助個人監(jiān)督自己的消費(fèi)，增加儲蓄；基于高爾夫球項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)建立了高爾夫球課程系統(tǒng)，幫助高爾夫球愛好者參加培訓(xùn)，節(jié)省開銷等。

4新西蘭政府開放數(shù)據(jù)的特點(diǎn)

新西蘭政府開放數(shù)據(jù)主要有以下三個特點(diǎn)：

(1)盡可能開放。新西蘭政府的數(shù)據(jù)開放是為政府開放服務(wù)的，政府開放及數(shù)據(jù)開放都是對公民知情權(quán)的一種尊重。開放數(shù)據(jù)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會及文化的發(fā)展，從而達(dá)到?jīng)Q策公開的目的；數(shù)據(jù)開放能提高政府效率，防止政府腐敗的發(fā)生；數(shù)據(jù)開放可以探索出新的政府與地方、政府與企業(yè)、政府與個人的合作新模式。正是由于這些原因，新西蘭政府規(guī)定，除了有明確規(guī)定不予開放的數(shù)據(jù)外，其他數(shù)據(jù)都應(yīng)開放(open by default)。

(2)開放與保護(hù)相結(jié)合。政府要求有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)在開放數(shù)據(jù)之前，必須對數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，要充分考慮到數(shù)據(jù)是否涉及隱私、國家機(jī)密、商業(yè)秘密以及版權(quán)等問題。在開放數(shù)據(jù)之前，必須要排除掉那些可能會危害公共安全、侵犯個人隱私和企業(yè)利益的數(shù)據(jù)。在國家CIO小組成員中，還設(shè)置了一個首席隱私官(CPO，Chief Privacy Officer)，而在各個部門及機(jī)構(gòu)中，都設(shè)置了隱私官的職位，以保證個人隱私得到保護(hù)。

(3)完善的管理體系，標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)作機(jī)制。新西蘭的數(shù)據(jù)開放以政府為最主要推動力，并非借助企業(yè)及公民的需求。因此，為了保證數(shù)據(jù)開放能夠長久、穩(wěn)定的推行，必須有健全的管理體系與運(yùn)作機(jī)制。在管理層面，新西蘭政府采取“一把手+CIO”的模式，一把手對數(shù)據(jù)開放項(xiàng)目負(fù)責(zé)，而CIO負(fù)責(zé)具體的實(shí)施工作。在部門領(lǐng)導(dǎo)層構(gòu)成中，CIO同樣為決策層成員。這樣的管理體系賦予數(shù)據(jù)開放較高的重要性。在具體的操作、實(shí)施環(huán)節(jié)，各級人員都有比較完備的指導(dǎo)文件，每個操作人員可根據(jù)自己所在崗位，按標(biāo)準(zhǔn)流程進(jìn)行工作，避免了數(shù)據(jù)開放過程中的失誤、錯漏等情況的發(fā)生。

5對我國的啟示

政府開放逐漸成為世界各國的大趨勢，數(shù)據(jù)開放作為政府開放的重要內(nèi)容，勢必會得到黨中央和國務(wù)院越來越多的重視。通過對新西蘭政府開放數(shù)據(jù)的研究，我們可以得到如下的啟示：

5.1 加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)

有法可依，才能做到“名正而言順”，才能讓政府?dāng)?shù)據(jù)開放走上正軌。目前，我國與此相關(guān)的規(guī)定有《中華人民共和國政府信息公開條例》和新近出臺的《大數(shù)據(jù)行動綱要》，較之于新西蘭及其他主要發(fā)達(dá)國家的法律法規(guī)，具有數(shù)量少，針對性不強(qiáng)的缺憾。因此，應(yīng)建立起完善的法律法規(guī)體系，這其中不僅要包括促進(jìn)數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)，也應(yīng)建立關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護(hù)等的法律法規(guī)，保證數(shù)據(jù)開放的安全、規(guī)范發(fā)展。

5.2 建立健全行政體系

新西蘭在國家層面有GCIO，部門設(shè)置主管部長和數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)相關(guān)事宜，基層設(shè)立數(shù)據(jù)員，具有完善的三級行政體系。我國的信息公開、政務(wù)公開工作沒有完整的行政體系，并且大多放在了辦公廳下面，屬二級、三級部門，存在著領(lǐng)導(dǎo)推動力度不夠大，溝通不暢等問題。從已有的經(jīng)驗(yàn)看，信息公開工作能做好的地方，都是將信息公開作為“一把手”工程來抓。因此，我們應(yīng)吸取國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立健全適應(yīng)中國國情的數(shù)據(jù)開放行政體系。

5.3 明確人員職責(zé)，建立監(jiān)督機(jī)制，減少自由裁量權(quán)

數(shù)據(jù)開放對數(shù)據(jù)質(zhì)量有較高要求，要保證數(shù)據(jù)的時效性、完整性和準(zhǔn)確性。人員職責(zé)不明確、監(jiān)督機(jī)制缺失會導(dǎo)致工作人員自由裁量權(quán)增多，從而造成數(shù)據(jù)開放質(zhì)量較低的問題。因此，應(yīng)學(xué)習(xí)新西蘭的“政府主導(dǎo)模式”，將人員職責(zé)明確到個人，這才能為建設(shè)監(jiān)督機(jī)制提供保障，進(jìn)而達(dá)到提高數(shù)據(jù)質(zhì)量的最終目的。

新西蘭的數(shù)據(jù)開放取得了巨大的成功，它所取得的成績和經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)，特別是“以政府為主導(dǎo)”的數(shù)據(jù)公開模式值得我們研究。當(dāng)然，在學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的時候，我們也必須牢記：政策只有與本國的實(shí)際狀況相適應(yīng)才能發(fā)揮好的效果。我國幅員遼闊，人口眾多，社會環(huán)境復(fù)雜多樣，所以，在制定政策時，必須要全面學(xué)習(xí)國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身的社會、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境，制定切合實(shí)際的方針政策。

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(責(zé)任編輯：孟凡勝)

中圖分類號：G203

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-1525(2016)04-0123-06

作者簡介：李志新，男，館員。

收稿日期：2016-01-25

Analysis of Data Opening of Government of New Zealand and Its Enlightenment to China

LI Zhi-xin

(Chinese Academy of Governance， Beijing100089， China)

Abstract：Open sharing of government data has become one of the most important topics for the government and academia. Governments hope to promote economic transformation by opening data. This paper discusses the enlightenment to our country by discussing the legal basis,the implementation principles, the specific measures, status and characteristics.

Key words：data opening; data sharing; New Zealand; data opening of government