卓格吉

摘 要：自我國(guó)采取扶貧政策以來(lái)，在農(nóng)村貧困問(wèn)題上取得了有目共睹的成效，但藏區(qū)由于受自然條件的制約、傳統(tǒng)觀念的影響，其整體生活水平較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，僅靠傳統(tǒng)的放牧難以脫貧致富，在新形勢(shì)新政策下，應(yīng)找出一條新路，早脫貧，奔小康。

關(guān)鍵詞：藏區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)識(shí)別

“要把扶貧攻堅(jiān)抓緊、抓準(zhǔn)、抓到位，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧，倒排工期，算好明細(xì)賬，決不讓一個(gè)少數(shù)民族、一個(gè)地區(qū)掉隊(duì)”這是習(xí)近平總書(shū)記參加全國(guó)人大會(huì)議廣西代表團(tuán)審議時(shí)對(duì)廣西提出的要求。天峻縣新源鎮(zhèn)作為一個(gè)純牧民聚居地，由于牧民生活自然條件較差、受教育程度較低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，2014年相關(guān)單位按照村里的實(shí)際貧困程度將新源鎮(zhèn)十二個(gè)村中四個(gè)村被列為貧困村，便開(kāi)始啟動(dòng)了扶貧工作。在十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出，到2020年全面完成扶貧任務(wù)，但青海省省委十二屆九次全體會(huì)議作出加快全省整體脫貧步伐的決策部署后，海西州作為青海省主要的礦產(chǎn)資源來(lái)源地，其貧困人口規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好、群眾脫貧愿望強(qiáng)烈，提出要求提前兩年，也即2018年率先在全省整體脫貧的目標(biāo)，后兩年為鞏固期，這便對(duì)近期開(kāi)展扶貧減貧工作帶來(lái)了一定的緊迫感。

一、新源鎮(zhèn)基本情況及發(fā)展現(xiàn)狀

2001年2月21日經(jīng)青海省人民政府批復(fù)，撤銷天棚、關(guān)角2鄉(xiāng)，合并設(shè)立并命名為新源鎮(zhèn)，新源鎮(zhèn)政府位于天峻縣城內(nèi)，下屬有12個(gè)牧委會(huì)。地勢(shì)高峻，氣候寒冷，是藏族聚居的純牧業(yè)鎮(zhèn)，其草場(chǎng)總面積為1200萬(wàn)平方公里，總?cè)丝谟?4807人，生態(tài)畜牧業(yè)專業(yè)合作社11個(gè)，全鎮(zhèn)現(xiàn)有各類牲畜存欄數(shù)為14.06萬(wàn)頭（只），貧困村有4個(gè)，貧困戶有134戶340人。

二、藏區(qū)貧困的定義和現(xiàn)象

無(wú)論是一個(gè)國(guó)家還是一個(gè)民族，貧困是共存的社會(huì)現(xiàn)象，同時(shí)反貧困也是共同的目標(biāo)和追求。藏區(qū)也一樣，由于受到自然條件、傳統(tǒng)觀念、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等制約，阻礙了其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致貧困形勢(shì)嚴(yán)峻，因而精準(zhǔn)扶貧對(duì)藏區(qū)這一特殊領(lǐng)域具有重大的意義。

（一）貧困的一般定義

貧困是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)眾多學(xué)者所研究的對(duì)象，隨著時(shí)代的發(fā)展，對(duì)貧困的定義也有所不同，當(dāng)初所指的貧困是最基本的生存意義上的貧困，是一種社會(huì)物質(zhì)貧乏的現(xiàn)象，具有缺乏物質(zhì)性。20世紀(jì)70-80年代后，人們對(duì)貧困的定義不局限于物質(zhì)層面這一領(lǐng)域，將教育和健康方面的能力包括進(jìn)來(lái)，比如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森所說(shuō)：“貧困不是單純由于低收入造成的，很大程度上是因?yàn)榛灸芰θ笔г斐傻摹?，這便是貧困概念上的一種提升。對(duì)于新源鎮(zhèn)四個(gè)貧困村來(lái)說(shuō)，其海拔高、草場(chǎng)面積小、產(chǎn)業(yè)薄弱，缺乏技術(shù)，多數(shù)人為文盲或半文盲，靠傳統(tǒng)的放牧方式所得來(lái)的收入不足以支付正常的生活開(kāi)支，從而出現(xiàn)大量的低收入家庭，達(dá)不到國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)。

（二）藏區(qū)貧困現(xiàn)象

貧困是每個(gè)地區(qū)所共存的一種社會(huì)現(xiàn)象，其涉及到社會(huì)的方方面面，貧困是多種原因造成的，也需要多種角度去予以解決。隨著學(xué)術(shù)界對(duì)貧困的深入研究。對(duì)藏區(qū)來(lái)說(shuō)，主要是由于收入和能力方面的缺乏而出現(xiàn)貧困現(xiàn)象，其表現(xiàn)為：

一是木里煤資源的停礦阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。木里煤礦是青海省重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的煤炭礦區(qū)，雖嚴(yán)重影響著青藏高原的生態(tài)系統(tǒng)，但其背后也帶動(dòng)了天峻縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，很多民族飯館和賓館因停礦而倒閉，隨之影響了全縣經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。

二是近幾年牛羊肉價(jià)格的下跌直接影響著牧民的收入。天峻縣是海西州唯一一個(gè)純牧業(yè)縣，但近幾年牛羊肉價(jià)格的下跌，牧民陷入了買與賣的糾結(jié)當(dāng)中，對(duì)牧民帶來(lái)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，打消了牧民養(yǎng)殖的積極性。

三是牧民缺乏技術(shù)方面的能力，牧區(qū)整體文化程度低，除了放牧，對(duì)于其他方面沒(méi)有積極性。

三、藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

2013年11月初，習(xí)近平總書(shū)記到湖南湘西考察時(shí)，首次明確提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念，精準(zhǔn)扶貧就是針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)牧戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效、嚴(yán)格的程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。要真正地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，必須經(jīng)過(guò)四個(gè)步驟：

第一步精準(zhǔn)識(shí)別，是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，也是解決“扶持誰(shuí)”的問(wèn)題。常用的精準(zhǔn)識(shí)別的方法是“五比五看法”，“五比”即：比家庭收入，看經(jīng)濟(jì)來(lái)源；比家庭財(cái)產(chǎn)，看消費(fèi)水平；比家庭勞力，看勞動(dòng)能力；比居住條件，看生活環(huán)境；比致貧原因，看貧困程度。天峻縣新源鎮(zhèn)四個(gè)貧困村作為純牧民的聚居地，其鄰里相距甚遠(yuǎn)、交通不便，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，對(duì)每家每戶進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別的過(guò)程是一個(gè)很艱巨的任務(wù)，通過(guò)多次入戶調(diào)查、走訪慰問(wèn)、摸清家底來(lái)確定最終的貧困戶。

第二步精準(zhǔn)派人，是精準(zhǔn)扶貧的活力和動(dòng)力，也是解決“誰(shuí)來(lái)扶”的問(wèn)題。扶貧開(kāi)發(fā)是全社會(huì)的共同責(zé)任，應(yīng)廣泛積極地參與，習(xí)近平總書(shū)記在貴州座談會(huì)上講到：“選派扶貧工作隊(duì)是加強(qiáng)基層扶貧工作的有效組織措施，要做到每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)、每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人?！?/p>

第三步精準(zhǔn)扶持，是精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是解決“怎么扶”的問(wèn)題。

第四步精準(zhǔn)管理，是解決“怎么管”的問(wèn)題，按照扶貧的進(jìn)度對(duì)貧困對(duì)象及其有關(guān)信息應(yīng)及時(shí)地進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，扶貧資金應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，確保扶貧效果。

四、藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的意義

精準(zhǔn)扶貧既是一個(gè)短期的目標(biāo)也是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)，海西州作為青海省主要的礦產(chǎn)資源來(lái)源地，要求提前兩年，也即2018年率先在全省整體脫貧，因而藏區(qū)的相關(guān)單位和部門都很重視精準(zhǔn)扶貧這項(xiàng)工作，精準(zhǔn)扶貧是專門針對(duì)過(guò)去粗放式扶貧而提出來(lái)的一種精準(zhǔn)到人到戶的新的扶貧開(kāi)發(fā)模式，具有以下幾個(gè)方面的意義：

（一）精準(zhǔn)扶貧為全面建成小康社會(huì)提供了前提。習(xí)近平總書(shū)記提出：“全面建成小康社會(huì)，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是貧困地區(qū)。沒(méi)有農(nóng)村的小康，特別是沒(méi)有貧困地區(qū)的小康，就沒(méi)有全面建成小康社會(huì)?！秉h的十大以來(lái)，從中央到地方把扶貧工作提升到了前所未有的高度，尤其對(duì)于民族地區(qū)，扶貧工作是重中之重，不能絲毫放松。近幾年國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)們的一系列政治講話，為全面建成小康社會(huì)提供了明確的目標(biāo)和方向，同時(shí)將精準(zhǔn)扶貧和全面建成小康社會(huì)聯(lián)系在一起，只有消除了貧困，才能實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的偉大夢(mèng)想。

（二）精準(zhǔn)扶貧是共同富裕的目標(biāo)。我國(guó)是一個(gè)多民族的國(guó)家，精準(zhǔn)扶貧決不能讓一個(gè)少數(shù)民族、一個(gè)地區(qū)掉隊(duì)。根據(jù)結(jié)合民族當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，實(shí)事求是，帶責(zé)任，真扶貧，扶真貧，從細(xì)微著手，使民族地區(qū)早日走出貧困的深淵，趕上社會(huì)發(fā)展的步伐，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（三）精準(zhǔn)扶貧是改善民生的主要方法。民生一直是世界各國(guó)所關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)對(duì)民族地區(qū)進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧改善牧民的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面，解決牧民的住房難、行路難、飲水難、用電難、上學(xué)難等一系列民生問(wèn)題，讓貧困家庭的基本生活真正得到保障，只有這樣，民族地區(qū)的社會(huì)更加穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)更加繁榮，人民更加安居樂(lè)業(yè)。

五、藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨的問(wèn)題

馬克思說(shuō)過(guò)“一切發(fā)展中的事物都是不完善的”。誠(chéng)然，在開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作的過(guò)程中也避免不了一些問(wèn)題的存在，主要表現(xiàn)為：

（一）貧困人口多，貧困程度深。天峻縣新源鎮(zhèn)有四個(gè)貧困村，經(jīng)“兩線合一”后，四個(gè)貧困村共有貧困戶40戶89人，其中一般貧困戶有4戶9人，低保貧困戶有36戶80人，占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?5%，其貧困戶的整體文化素質(zhì)和科學(xué)素養(yǎng)偏低，多數(shù)都是文盲或半文盲，對(duì)新鮮事物的承受能力較低，貧困不只是表現(xiàn)在表面經(jīng)濟(jì)上的缺乏，而且從思想上已養(yǎng)成一種“等靠”依賴，制約著脫貧任務(wù)，增大了扶貧難度。（二）致貧原因多種，經(jīng)濟(jì)來(lái)源單一。新源鎮(zhèn)四個(gè)貧困村的貧困戶絕大部分是因病、因殘、因?qū)W、缺乏勞動(dòng)力等原因造成的，而且是無(wú)畜戶或少畜戶，主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源為草原獎(jiǎng)補(bǔ)金和低保金、養(yǎng)老金，靠政策性收入來(lái)維持基本生活。

（三）牧民收支賬算不明，精準(zhǔn)識(shí)別帶來(lái)困擾。在進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中，最主要的就是預(yù)算每戶的收入和支出，但在預(yù)算時(shí)有些收支賬由于時(shí)間過(guò)了很久的原因或具有隱性，或瞞報(bào)虛報(bào)，不易確定，因而導(dǎo)致最終預(yù)算結(jié)果的不正確，對(duì)精準(zhǔn)扶貧的前提工作帶來(lái)了極大的困擾。

（四）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式單一，畜牧業(yè)發(fā)展空間受限。雖新源鎮(zhèn)四個(gè)貧困村中有兩個(gè)貧困村設(shè)立了生態(tài)畜牧業(yè)專業(yè)合作社，但因缺乏經(jīng)營(yíng)合作社方面的經(jīng)驗(yàn)或不具有能帶動(dòng)整村致富的能人，導(dǎo)致有些畜牧業(yè)專業(yè)合作社是個(gè)空殼子。貧困戶因本來(lái)家庭經(jīng)濟(jì)條件差，而且對(duì)合作社缺乏信心，所以沒(méi)有入股。

六、精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題對(duì)策和建議

精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家針對(duì)貧困問(wèn)題而作出的重大決策，也是群眾期盼的重要部署，但是要?jiǎng)?chuàng)出一條扶貧新路，必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，尤其民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，特殊的傳統(tǒng)觀念和地理環(huán)境，決定著實(shí)施精準(zhǔn)扶貧要因地制宜，應(yīng)實(shí)事求是，從大處著眼，從細(xì)處著手，通過(guò)收入的再分配和福利政策的補(bǔ)貼等致富的多元化，完善貧困村基礎(chǔ)設(shè)施，提高牧民自身素質(zhì)和發(fā)展能力。

（一）帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)牧民致富。結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡乩硖匦院屠习傩盏闹赂凰季S，村里德能兼?zhèn)浠蛴型娜藥ь^整村成立畜牧業(yè)專業(yè)合作社或相關(guān)產(chǎn)業(yè)，采取“貧困戶+非貧困戶”的模式，非貧困戶以資金入股，貧困戶當(dāng)中少畜戶以牛羊或土地入股，無(wú)畜戶以勞力或土地入股，合作社獲得收益后，年底按每戶股份所占份額進(jìn)行分紅分利，這樣有利于形成整村非貧困戶帶動(dòng)貧困戶走上致富道路的良好局面，效果較明顯，收入則穩(wěn)定，產(chǎn)業(yè)速發(fā)展。

（二）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障牧民基本生活。牧區(qū)人畜飲水、缺電、路不通是最主要的突出問(wèn)題。扶貧應(yīng)從當(dāng)前最緊迫、最短缺、群眾最期待的事抓起，激勵(lì)推進(jìn)牧區(qū)道路、水利工程、危房改造等基礎(chǔ)設(shè)施?！耙敫?，先通路”，只有路暢通了，才能對(duì)經(jīng)濟(jì)的交流提供了基礎(chǔ)，也對(duì)解決缺水缺電問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)。因而應(yīng)加強(qiáng)基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓老百姓不再為水電路發(fā)愁，能喝到安全的水，能用到明亮的電，能通過(guò)放心的路，從而保障牧民最基本的生活。

（三）按照“八個(gè)一批”的扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃。對(duì)貧困戶的致貧原因進(jìn)行深入的分析后，對(duì)癥下藥，每家每戶制定幫扶措施，采取力度更大、針對(duì)性更強(qiáng)、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施來(lái)達(dá)到幫扶的目的。

（四）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善保障措施。習(xí)近平總書(shū)記指出：“做好扶貧開(kāi)發(fā)工作，基層是基礎(chǔ)?！被A(chǔ)組織既是黨的各項(xiàng)方針政策在牧區(qū)得到落實(shí)的機(jī)關(guān)，也是帶領(lǐng)群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)，向貧困作戰(zhàn)的機(jī)關(guān)，因而基礎(chǔ)組織要從實(shí)際工作出發(fā)，改進(jìn)“不作為、亂作為、慢作為”工作作風(fēng)，加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍建設(shè)。

（五）提高扶貧資金的使用精準(zhǔn)。扶貧資金的使用涉及到改變貧困村的面貌，因而應(yīng)嚴(yán)格按照中央、省、市扶貧項(xiàng)目資金管理規(guī)定，完善基層扶貧項(xiàng)目資金管理辦法，做到規(guī)范程序、嚴(yán)格管理、資金使用安全，貧困群眾滿意。

（六）加快扶貧開(kāi)發(fā)立法過(guò)程。扶貧工作涉及面比較廣，綜合性比較強(qiáng)，需要立法上的跟進(jìn)，對(duì)于任何制度的構(gòu)建不能缺乏法制的保障，唯有法制的保障，各項(xiàng)工作才能有秩序地開(kāi)展。通過(guò)扶貧立法，明確扶貧對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定各級(jí)政府及駐村扶貧工作隊(duì)的職責(zé)和義務(wù)，監(jiān)督扶貧資金的使用情況，以便扶貧工作在規(guī)范化、法制化的道路上運(yùn)行。

（作者單位：青海民族大學(xué)法學(xué)院）

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