海南大學(xué)應(yīng)用科技學(xué)院 李叢

國庫集中收付制度問題研究

海南大學(xué)應(yīng)用科技學(xué)院 李叢

摘 要：自2001年我國實(shí)行財(cái)政國庫管理制度以來，逐步建立了以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥為主要形式的現(xiàn)代財(cái)政國庫管理制度。而我國的國庫集中收付制度在這期間也趨于完善，但在實(shí)施過程中仍存在一些問題。本文以我國國情為基礎(chǔ)，結(jié)合國外財(cái)政國庫制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用理論聯(lián)系實(shí)際的方法對(duì)我國國庫集中收付制度現(xiàn)存問題進(jìn)行了探究，以期找到更好的解決辦法。

關(guān)鍵詞：國庫 集中 收付制度

隨著我國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展，必然要求建立我國特色的社會(huì)主義公共財(cái)政體系，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。社會(huì)主義公共財(cái)政需要公平、效率的財(cái)政資金收付系統(tǒng)為支撐。傳統(tǒng)的多賬戶、多層級(jí)為特點(diǎn)的財(cái)政資金收付模式，資金使用效率低下、透明程度不高，嚴(yán)重阻礙了公平、效率兩大現(xiàn)代財(cái)政國庫管理原則；國庫集中收付制度則能秉承公平、效率原則，以國庫單一賬戶為中心，收付兩條線公開透明，提高了對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督能力，進(jìn)而使財(cái)政的作用得以更為有效地發(fā)揮。制度總是在實(shí)踐中得到改進(jìn)和完善，自2001年我國實(shí)行國庫集中收付制到現(xiàn)在，已經(jīng)經(jīng)過了15個(gè)年頭，雖然比制定伊始已經(jīng)進(jìn)步很多，但還存在著許多問題。本文對(duì)此進(jìn)行研究，試圖找到解決方法，希望對(duì)它的踐行起到一定的作用。

1　 國庫集中收付制度改革存在的問題

1.1 制度因素問題探究

1.1.1 現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)建設(shè)不完善

法律制度是我國國庫集中收付制度改革的堅(jiān)強(qiáng)保障。但就目前而言，相關(guān)法律體系滯后于國庫集中收付制度改革。首先，我國關(guān)于財(cái)政國庫管理相關(guān)法律體系立法層次較低，強(qiáng)制性較差，權(quán)威性不夠強(qiáng)，不能作為我國國庫集中收付制度全面推進(jìn)的強(qiáng)力保障；其次，較國外而言，我國缺乏相關(guān)職權(quán)范圍的細(xì)致界定；最后，我國相關(guān)法律體系更新修正周期較長，在深度推進(jìn)國庫集中收付制度改革過程中，可能會(huì)受到不適應(yīng)新問題、新情況而產(chǎn)生的制約。

1.1.2 財(cái)政資金收支程序需要進(jìn)一步規(guī)范

實(shí)行國庫集中收付制度以后，預(yù)算資金有直接繳庫、集中匯繳兩種繳庫方式；財(cái)政支出有財(cái)政直接支付及財(cái)政授權(quán)支付。在執(zhí)行過程中，由于預(yù)算精確化程度較低，預(yù)算執(zhí)行約束力不夠，導(dǎo)致如財(cái)政授權(quán)支付額度偏大、國庫集中支付中直接支付比重偏低的情況的發(fā)生，這樣就無法準(zhǔn)確掌握財(cái)政授權(quán)支付資金去向，導(dǎo)致財(cái)政資金使用透明度降低。

1.1.3 監(jiān)督管理滯后

我國國庫監(jiān)管主要有財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、政府監(jiān)督、人民代表大會(huì)監(jiān)督。然而，我國國庫監(jiān)督管理存在著一些問題，如監(jiān)督管理的及時(shí)性不強(qiáng)、權(quán)責(zé)利不明確對(duì)等、權(quán)力缺乏有效制衡等。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督受到部門利益影響；隸屬于各級(jí)政府的審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)自執(zhí)法能力；權(quán)力缺乏制衡，各人民代表大會(huì)監(jiān)督往往流于形式，約束通常軟化。隨著國庫單一賬戶制度的建立，財(cái)政對(duì)各個(gè)預(yù)算部門監(jiān)督力度增大，卻無明確主體對(duì)財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督?；诖?，新的監(jiān)督制約機(jī)制有待形成，并得以完善。

1.1.4 信息化、電子化程度低

現(xiàn)代社會(huì)是信息化的時(shí)代，建立現(xiàn)代化的國庫電子信息管理系統(tǒng)是我國國庫集中收付制度改革的題中之義，也是重要的技術(shù)保證。隨著改革的全面推廣，其對(duì)電子信息系統(tǒng)的要求越來越高，依賴性也越來越強(qiáng)，電子信息系統(tǒng)也需要進(jìn)行全新的升級(jí)改造。就目前現(xiàn)狀來看，我國電子信息系統(tǒng)距離總體規(guī)劃目標(biāo)及國際水平還有差距。

1.1.5 國庫現(xiàn)金管理水平有待提高

國庫單一賬戶的設(shè)立，改變了財(cái)政資金分散于多層級(jí)、多賬戶之中的局面，將財(cái)政資金集中于國庫單一賬戶，導(dǎo)致大量財(cái)政資金閑置于中央銀行，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)，違背了國庫集中收付制度改革的效率原則。如果出現(xiàn)財(cái)政資金入不敷出時(shí)，籌資方式單一且籌資成本較高。對(duì)財(cái)政資金流量、財(cái)政資金最佳持有量預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確。與市場(chǎng)聯(lián)系不緊密，財(cái)政資金流動(dòng)缺乏活力。

1.2 行為因素問題探究

1.2.1 改革推進(jìn)中的思想轉(zhuǎn)換問題

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究過程中，將人通常假設(shè)為“理性人”，即每一個(gè)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的個(gè)體都是利己的，也就是利益至上的思想。這種思想雖然有以偏概全之嫌，但也有其合理性。

在國庫集中收付制度改革進(jìn)程中，有一個(gè)重要的問題就是被改革對(duì)象的積極性問題。改革是一種根本性的調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。在改革過程中必然涉及相關(guān)部門職能轉(zhuǎn)換及利益格局的調(diào)整。在國庫集中收付制度改革之前，多賬戶的存在削弱了預(yù)算的約束性，部門單位自主權(quán)利較大，甚至可能會(huì)產(chǎn)生財(cái)政資金滯留、擠占、挪用等情況。而改革的推進(jìn)，加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督管理，降低了部門單位的自主權(quán)，部門原有的一些不規(guī)范行為甚至違法違紀(jì)行為得以限制，這樣容易受到被改革對(duì)象本位思想的消極對(duì)待、抵制。這種問題屬于思想認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤，所以在改革進(jìn)程中，如何轉(zhuǎn)換這些不合時(shí)宜的思想，也是國庫集中收付制度改革亟待解決的問題。

1.2.2 相關(guān)人員認(rèn)識(shí)程度及工作素質(zhì)有待提高

首先，在國庫集中收付制度改革進(jìn)程中，有些部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革的重要性認(rèn)識(shí)不夠，因而在組織領(lǐng)導(dǎo)工作時(shí)出現(xiàn)一些問題；其次，工作人員的素質(zhì)參差不齊，而國庫集中收付制度改革是一項(xiàng)專業(yè)性、系統(tǒng)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，并且在改革進(jìn)程中總會(huì)遇到一些新情況，這尤其考驗(yàn)工作人員的素質(zhì)。國庫是國家之本，國庫財(cái)政資金不僅是國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的有效支撐，更是維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。相關(guān)人員認(rèn)識(shí)程度及工作素質(zhì)低下，嚴(yán)重阻礙國庫集中收付制度改革，并給國庫資金的安全帶來巨大隱患。

1.2.3 代理銀行的積極性有待提高

首先，基層單位在做到實(shí)時(shí)清算目前尚有困難，這就需要代理銀行代墊，而對(duì)應(yīng)的相關(guān)透支利息的規(guī)定尚欠缺，代理銀行在設(shè)備、服務(wù)等多方面進(jìn)行投資，資金也有損失的風(fēng)險(xiǎn)且無風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償或者補(bǔ)償極低；其次，“財(cái)政零余額賬戶”、“預(yù)算單位零余額賬戶”每日終結(jié)余為零，代理銀行未得到可貸資金，因此受益極低，且收取手續(xù)費(fèi)不高?？傊磴y行成本與收益不對(duì)等，這種情況下，銀行積極性不高，不利于市場(chǎng)的良性運(yùn)行。

2　 我國國庫集中收付制度改革存在問題的解決對(duì)策

2.1 針對(duì)制度深化采取措施

2.1.1 加強(qiáng)制度建設(shè)，增進(jìn)法律保障

首先，大力推進(jìn)國庫集中收付制度改革，擴(kuò)大改革的深度與廣度。在廣度方面，將更多的財(cái)政資金納入國庫單一賬戶，使整個(gè)財(cái)政資金得以有效監(jiān)督，提高資金使用透明度；在深度方面，促進(jìn)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面完成國庫集中收付制度改革，尤其是西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。

其次，做到預(yù)算制度改革、國庫集中收付制度改革與采購制度改革相匹配，這三個(gè)環(huán)節(jié)組成財(cái)政資金支出鏈。改變預(yù)算方式，做到預(yù)算細(xì)化、精確化，并保證預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行；做到財(cái)政部門從預(yù)算編制、下達(dá)、資金撥付及資金使用全過程的監(jiān)督管理。

最后，對(duì)相關(guān)職權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格界定，明確不規(guī)范行為及違法違紀(jì)行為，保證相關(guān)人員及相關(guān)部門單位行為規(guī)范化、制度化。在此過程中，也應(yīng)注意制度規(guī)范程序的僵化問題，保證充分的制度內(nèi)靈活性，充分發(fā)揮相關(guān)部門及人員的主觀能動(dòng)性，促進(jìn)各職能部門有效率的完成本職工作，推進(jìn)國庫集中收付制度改革。

2.1.2 大力推進(jìn)國庫信息系統(tǒng)的建設(shè)

國庫信息系統(tǒng)的建設(shè)是國庫單一賬戶改革內(nèi)在要求，也是與國際現(xiàn)代財(cái)政國庫管理相接軌的外在要求。國庫集中收付制度改革是涉及財(cái)、稅、庫、行多部門配合的綜合性工作，這就要求各部門之間加強(qiáng)財(cái)政資金信息交流，團(tuán)結(jié)協(xié)作，從客觀上驅(qū)動(dòng)國庫信息系統(tǒng)建設(shè)。建立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使財(cái)政、稅務(wù)、國庫、代理銀行等相關(guān)部門形成網(wǎng)絡(luò)體系，從而實(shí)現(xiàn)國庫賬戶信息共管、提高業(yè)務(wù)效率、各部門相關(guān)監(jiān)督制衡的體系。信息系統(tǒng)的建設(shè)，財(cái)政國庫資金信息的快速反饋，更將促進(jìn)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.1.3 加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督職能

國庫集中收付制度改革導(dǎo)致財(cái)政支出與預(yù)算單位支出發(fā)生了變化，相應(yīng)的應(yīng)該對(duì)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行改革與完善，增強(qiáng)會(huì)計(jì)的反映、監(jiān)督職能，完成會(huì)計(jì)制度與現(xiàn)代財(cái)政國庫管理制度相對(duì)接。

2.1.4 健全財(cái)政資金與金融市場(chǎng)的聯(lián)系

針對(duì)我國國庫現(xiàn)金管理存在的問題，秉承增強(qiáng)國庫現(xiàn)金使用效率的原則，應(yīng)加強(qiáng)國庫現(xiàn)金與金融市場(chǎng)的聯(lián)系。首先，應(yīng)科學(xué)預(yù)測(cè)國庫現(xiàn)金流量，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)國庫現(xiàn)金科學(xué)持有量；其次，加強(qiáng)市場(chǎng)溝通，科學(xué)界定現(xiàn)金管理的具體目標(biāo)與職能；選擇現(xiàn)金余額投資方式，將多余國庫現(xiàn)金投放于市場(chǎng)；建立多種籌資方式，降低籌資成本。

2.2 針對(duì)行為因素采取措施

2.2.1 針對(duì)既得利益團(tuán)體的措施

在國庫集中收付制度改革中，少數(shù)團(tuán)體或個(gè)人由于思想認(rèn)識(shí)問題而產(chǎn)生阻力。由于擔(dān)心既得利益受到影響，職能被削弱，甚至擔(dān)心資金轉(zhuǎn)入財(cái)政國庫單一賬戶后，錢不歸自己支配，從而在銷戶之前把錢全部花光，這些均屬于思想上的嚴(yán)重錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。針對(duì)這一問題，應(yīng)采取以下措施。

首先，上級(jí)政府應(yīng)增強(qiáng)改革推進(jìn)力度，綜合考慮多方面因素，要做到一切從實(shí)際出發(fā)，擬定一些獎(jiǎng)懲措施，以強(qiáng)制和鼓勵(lì)并行的辦法迅速推進(jìn)。

其次，加強(qiáng)思想教育工作。有關(guān)部門可以通過組織學(xué)習(xí)班向被改革對(duì)象進(jìn)行普及我國國庫集中收付制度改革相關(guān)知識(shí)，使其明白國庫資金并非是個(gè)人或部門單位所有的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，提升其對(duì)國庫集中收付制度的認(rèn)識(shí)，以減少或化解阻力。

2.2.2 針對(duì)人員素質(zhì)低下問題的對(duì)策

如前文所述，國庫集中收付制度改革是一項(xiàng)極具復(fù)雜性的工作，其對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性以及系統(tǒng)性要求極高。而從業(yè)人員素質(zhì)低下問題越來越凸顯，這將難以適應(yīng)全面推進(jìn)財(cái)政改革的要求，勢(shì)必會(huì)給國庫集中收付制度改革帶來困難。針對(duì)這一問題，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)人員的培訓(xùn)工作。

在新進(jìn)人員時(shí)，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的財(cái)政、財(cái)務(wù)方面知識(shí)的培訓(xùn)，并且加深其對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、財(cái)政政策的認(rèn)識(shí)。除此之外，應(yīng)注重業(yè)務(wù)更新方面的培訓(xùn)工作，使每一位工作人員都能夠站在改革的最前沿。另外，也應(yīng)該注重工作態(tài)度以及工作作風(fēng)方面的培訓(xùn)，使工作人員加強(qiáng)自身建設(shè)，在工作中堅(jiān)持原則，秉公辦事，從而不斷提高服務(wù)水平及工作效率。

2.2.3 針對(duì)銀行積極性不高的對(duì)策

在推進(jìn)國庫集中收付制度改革的進(jìn)程中，要做好財(cái)、稅、庫、行等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作。鑒于現(xiàn)階段與銀行存在的成本收益不對(duì)等的情況，應(yīng)做以下調(diào)整。

第一，加強(qiáng)與商業(yè)銀行的對(duì)話協(xié)商，以市場(chǎng)準(zhǔn)則，促進(jìn)銀行成本與收益對(duì)等。

第二，商業(yè)銀行積極主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，認(rèn)真履責(zé)，推動(dòng)國庫集中收付制度改革深化發(fā)展。

3　 結(jié)語

國庫集中收付制度被證明是科學(xué)的、先進(jìn)的財(cái)政國庫管理制度，也是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的。我國全面推進(jìn)國庫集中收付制度改革是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，在推進(jìn)過程中難免會(huì)產(chǎn)生一些問題亟待解決，針對(duì)我國現(xiàn)行情況，我們對(duì)這些問題認(rèn)真分析并得出解決方案。未來，面對(duì)我國多邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，國庫集中收付制度改革進(jìn)程必將遇到更多新的情況，而產(chǎn)生相應(yīng)的新問題，比如國庫信息系統(tǒng)建立完善之后，面對(duì)信息系統(tǒng)維護(hù)問題、信息數(shù)據(jù)安全問題等。我們應(yīng)在改革過程中，積極進(jìn)取，解放思想，開闊視野并保持清醒頭腦，以應(yīng)對(duì)新的問題。

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中圖分類號(hào)：F812.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298（2016）06（b）-151-02