張可云 鄧仲良 蔡之兵
(中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所,北京 100872)
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京津冀協(xié)同發(fā)展下北京的城市發(fā)展戰(zhàn)略*
張可云鄧仲良蔡之兵
(中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所,北京100872)
摘要:北京過(guò)去的城市增長(zhǎng)對(duì)首都的“二重屬性”考慮不夠,使得中心城區(qū)集聚了過(guò)多的城市功能,同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市空間擴(kuò)張效率不高,并由此導(dǎo)致了“大城市病”。京津冀協(xié)同發(fā)展下的北京城市發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)強(qiáng)調(diào)北京的均衡發(fā)展和帶動(dòng)作用。通過(guò)分析北京的首都屬性與城市屬性的相互關(guān)系,厘清非首都功能的內(nèi)涵,明確了城市效率和城市集聚的相互關(guān)系,北京的均衡發(fā)展需要進(jìn)一步形成創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)體,同時(shí)還應(yīng)注意通過(guò)構(gòu)建區(qū)域協(xié)同綜合體,提高京津冀城市群的集群化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
關(guān)鍵詞:城市功能二重性;城市效率;均衡發(fā)展;帶動(dòng)作用;創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)
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北京作為我國(guó)的首都,承擔(dān)著政治地位賦予的特有城市功能,建國(guó)以來(lái)由于我國(guó)在不同時(shí)期國(guó)家發(fā)展和首都建設(shè)的需要,使得北京的城市發(fā)展戰(zhàn)略屢經(jīng)調(diào)整,由于在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中北京城市產(chǎn)業(yè)選擇與空間布局、功能分區(qū)與人口集聚的雙重不匹配導(dǎo)致了北京“大城市病”的出現(xiàn)。2015年以來(lái),北京的城市戰(zhàn)略定位為“四個(gè)中心”,北京不僅承擔(dān)著作為政治中心、國(guó)際交流中心的首都功能,而且還被賦予文化中心和創(chuàng)新中心的城市功能。同時(shí),京津冀協(xié)同發(fā)展上升成為國(guó)家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,并明確提出北京非首都功能疏解,這對(duì)北京的城市發(fā)展和京津冀均衡發(fā)展提出了新的要求。在“十三五”期間乃至未來(lái)10~20年,北京既要實(shí)現(xiàn)自身的城市功能定位,又必須利用經(jīng)濟(jì)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)周邊區(qū)域的發(fā)展。
現(xiàn)有對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的研究忽略了北京作為首都的雙重屬性,這種研究視角不利于提出有助于北京可持續(xù)健康發(fā)展的正確思路,同時(shí)也不利于發(fā)揮北京對(duì)周邊區(qū)域的正向帶動(dòng)作用,從而最終影響京津冀協(xié)同發(fā)展。因此,把握北京城市功能的“二重屬性”與京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)系對(duì)制定出科學(xué)的北京城市發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要。
(一)北京城市發(fā)展戰(zhàn)略的演變歷程
北京城市發(fā)展戰(zhàn)略與城市總體規(guī)劃并不是一成不變的,而是隨著發(fā)展條件與環(huán)境的變化作出了多次調(diào)整,自1949年建國(guó)后,北京市累計(jì)完成了7次城市總體規(guī)劃的編制或修訂工作,如表1所示。目前,在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的背景下,北京正在進(jìn)行第8次 《北京城市總體規(guī)劃》(2004—2020)的修訂工作。
由表1可知,北京城市發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整歷程有如下幾個(gè)特征:第一,城市定位發(fā)生多次變化,在這7次城市總規(guī)劃中,北京的城市定位多次發(fā)生變化,1958年前的發(fā)展規(guī)劃所制定的工業(yè)中心在隨后的城市發(fā)展規(guī)劃中不再出現(xiàn),這表明北京有意在逐步淡化其城市的經(jīng)濟(jì)職能。第二,城市空間布局由強(qiáng)調(diào)一個(gè)中心轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€(gè)中心,人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的迅速擴(kuò)大使得北京所承受的壓力也在逐漸變大,通過(guò)建設(shè)多個(gè)中心來(lái)均衡城市發(fā)展從而疏解中心城區(qū)的壓力是比較正確的調(diào)整。第三,人口規(guī)模上限不斷提高。除了1958年城市規(guī)劃將城市人口上限限定為350萬(wàn)外,其他規(guī)劃的人口上限都在不斷上升,然而實(shí)踐證明這些規(guī)劃的人口上限沒(méi)有一個(gè)滿足,規(guī)劃期限內(nèi)北京的實(shí)際人口規(guī)模都提前突破了上限,因此這要求最新一版的北京城市規(guī)劃重視合理城市規(guī)模的問(wèn)題,不僅需要制定出科學(xué)的人口規(guī)??刂品秶?,同時(shí)還應(yīng)該結(jié)合疏散人口的政策思路。
表1 建國(guó)后北京歷次城市總體規(guī)劃與戰(zhàn)略定位重點(diǎn)
(二)北京城市發(fā)展中存在的主要問(wèn)題
建國(guó)以來(lái),隨著北京城市發(fā)展戰(zhàn)略的不斷演變,城市規(guī)模增加速度超過(guò)城市結(jié)構(gòu)增長(zhǎng)的容納水平,北京中心城區(qū)集聚過(guò)多城市功能,出現(xiàn)了城市增長(zhǎng)速度變緩,交通擁堵、空氣質(zhì)量惡化等問(wèn)題,這些問(wèn)題歸根結(jié)底反映在以下三個(gè)方面。
1.北京城市發(fā)展的雙重過(guò)度集聚問(wèn)題
北京的城市發(fā)展存在雙重的過(guò)度集聚問(wèn)題,一方面,北京中心城區(qū)集聚了過(guò)多功能,北京的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口密度主要集中在東城、西城、海淀和朝陽(yáng)四區(qū),與周邊區(qū)縣發(fā)展差距較大,另一方面,在整個(gè)京津冀區(qū)域發(fā)展過(guò)程中,無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)密度還是在經(jīng)濟(jì)規(guī)模上,北京要高于津冀兩地,以人口密度指標(biāo)為例進(jìn)行說(shuō)明,見(jiàn)表2和表3。
可以看出,一方面北京市城市內(nèi)部空間發(fā)展水平不均衡,北京的人口主要集聚在東城、西城、朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)和石景山六區(qū)(統(tǒng)稱“城六區(qū)”),其余各區(qū)人口空間容納和經(jīng)濟(jì)提升均有較大利用空間;另一方面,京津冀區(qū)域發(fā)展差距較大,從經(jīng)濟(jì)分布來(lái)看,河北省人口集聚水平只相當(dāng)于平谷區(qū)的人口集聚程度。
2.北京市城區(qū)城市功能與產(chǎn)業(yè)空間分布錯(cuò)配發(fā)展
由于北京市早前城市總體規(guī)劃已對(duì)中心城區(qū)和郊縣制定了城市職能和產(chǎn)業(yè)布局,除朝陽(yáng)區(qū)中央商務(wù)區(qū)和南中軸商業(yè)文化中心外,中心城區(qū)主要承擔(dān)了政治和文化中心,但實(shí)際的發(fā)展情況是首都功能核心區(qū)承擔(dān)了過(guò)多的城市功能屬性,城市功能定位于產(chǎn)業(yè)空間分布實(shí)際呈現(xiàn)出錯(cuò)配發(fā)展態(tài)勢(shì),如表4所示。
以2014年北京市各城區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)空間分布可以看出,東城區(qū)就業(yè)規(guī)模最多的是批發(fā)和零售業(yè),其次是金融業(yè);西城區(qū)由于金融街的緣故,金融業(yè)的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模均較大;周邊郊區(qū)本是生態(tài)旅游與休閑度假,但實(shí)際上就業(yè)與經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的卻是制造業(yè)和工業(yè),生態(tài)及旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模仍較小,例如延慶區(qū)等。因此,北京城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)布局與就業(yè)布局存在一定程度的空間錯(cuò)誤。
表2 2014年北京市各區(qū)與天津、河北經(jīng)濟(jì)與人口密度對(duì)比(一)
表3 2014年北京市各區(qū)與天津、河北經(jīng)濟(jì)與人口密度對(duì)比(二)
注:①由于2015年11月17日北京密云和延慶已撤縣設(shè)區(qū),且行政區(qū)域并未改變,2014年此兩區(qū)數(shù)據(jù)來(lái)源于密云縣和延慶縣;②上表中大興區(qū)包含了北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū),本文余同。
表4 2014年北京市各城區(qū)在就業(yè)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)
3.城市效率增長(zhǎng)與空間擴(kuò)張效率不合理匹配問(wèn)題
從2004版北京總規(guī)劃可以看出,城市的空間布局中心逐步往東南移動(dòng),但是由于“路徑依賴”,北京的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)核心仍在中心城區(qū),雖然城市仍然向郊區(qū)蔓延,但土地利用的緊湊性仍較差,城市建設(shè)城市增長(zhǎng)效率與人口、城市土地空間擴(kuò)張呈現(xiàn)出不匹配的關(guān)系。在城市蔓延中遇到最主要的問(wèn)題是土地使用的無(wú)效率或低效率性。
2000年北京建成區(qū)規(guī)模約為490.11平方公里,截至2014年底,建成區(qū)規(guī)模已經(jīng)增長(zhǎng)為1385.6平方公里,年均增加12.18%,城市空間增長(zhǎng)速度過(guò)快,引起城市空間功能交叉重疊,城市生活和運(yùn)行成本增加,“大城市病”顯著。為了更好說(shuō)明這一問(wèn)題,本文從空間規(guī)模、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模三方面來(lái)構(gòu)造城市擴(kuò)張系數(shù)測(cè)算北京的城市增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),如圖1所示,需要特別說(shuō)明的是,這里增速的算法是按照當(dāng)年數(shù)值與上年數(shù)值的比值來(lái)計(jì)算。
圖1 北京的城市擴(kuò)張態(tài)勢(shì)測(cè)算
可以看出,在1994年到2014年期間,由于北京特有的地理區(qū)位限制,北邊燕山山脈和西邊太行山余脈限制了城市的空間蔓延方向,北京的城市空間的增速逐步下降,盡管北京人口規(guī)模增速近似保持不變,這意味著每年北京的城市常住人口仍穩(wěn)步上升,但是北京的城市效率卻逐步降低,外部集聚效應(yīng)沒(méi)有明顯發(fā)揮,北京城市擴(kuò)張模式呈現(xiàn)低效率。
城市發(fā)展并不遵循單一的模式,而是與城市功能、產(chǎn)業(yè)空間布局合理匹配息息相關(guān)。導(dǎo)致北京城市發(fā)展問(wèn)題產(chǎn)生的原因較多,但制約和影響北京城市可持續(xù)發(fā)展的因素,既有客觀的歷史原因和階段性特征,也有特定的發(fā)展動(dòng)因和政策差異。
從造成北京城市發(fā)展問(wèn)題產(chǎn)生的本質(zhì)來(lái)看,我們認(rèn)為主要是由于對(duì)北京的城市功能具有的二重屬性認(rèn)識(shí)不夠,或者在之前的北京發(fā)展戰(zhàn)略制定時(shí),對(duì)北京城市功能具有的首都屬性與城市屬性的內(nèi)涵重視程度不夠。
北京和世界上其他國(guó)家的首都一樣,不僅承擔(dān)著國(guó)家賦予的特殊首都屬性,也承擔(dān)著一般意義上的城市屬性,北京的城市發(fā)展既要實(shí)現(xiàn)政治中心、國(guó)際交流中心的首都屬性要求,而且也應(yīng)實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和居民就業(yè)。首先需要特別注意的是,首都城市的發(fā)展應(yīng)該保證首都屬性和城市屬性的有機(jī)結(jié)合。一方面,單純追求城市發(fā)展的首都屬性是不可取的,如果缺乏城市功能所提供的城市發(fā)展基本生活保障,首都功能必然不能持續(xù)發(fā)揮,世界上最初規(guī)劃的單一行政功能的首都城市,由于人口集聚和歷史原因,后大多采用了復(fù)合都市的首都圈發(fā)展模式,比較典型的是韓國(guó)的世宗市、日本的東京市和美國(guó)的華盛頓市。另外一方面,片面追求首都城市的城市屬性也會(huì)導(dǎo)致首都城市的錯(cuò)位發(fā)展,甚至導(dǎo)致“內(nèi)城化”問(wèn)題的產(chǎn)生。因此,城市功能二重屬性應(yīng)該辯證統(tǒng)一于北京的城市發(fā)展戰(zhàn)略之中。
圖2 北京城市功能的二重屬性
因此,需要重點(diǎn)厘清北京所特有城市功能的內(nèi)涵,即首都屬性和城市屬性。北京的城市定位明確了“四個(gè)中心”,其中“政治中心”、“國(guó)際交流中心”是北京作為首都屬性的城市功能含義,而“文化中心”和“科技創(chuàng)新中心”則屬于北京城市屬性的范疇??梢钥闯?,北京的“四個(gè)城市定位”不僅包含著首都屬性,也包括著非首都屬性,如圖2。北京非首都功能是除“政治中心”和“國(guó)際交流中心”之外,與北京的城市屬性相矛盾沖突的那些功能定位,即北京的首都屬性對(duì)北京城市屬性所產(chǎn)生的負(fù)面影響,或者現(xiàn)有北京城市功能中與首都功能存在矛盾并妨礙首都功能發(fā)揮的那些功能。由于缺乏對(duì)北京城市功能二重屬性的清晰認(rèn)識(shí),使得北京在過(guò)去的城市發(fā)展中沒(méi)有按照首都屬性與非首都屬性來(lái)引導(dǎo)北京產(chǎn)業(yè)的空間布局,使得一些傳統(tǒng)“三高”(高耗能、高污染、高耗水)和“兩多”(聚人多、占地多)以及非北京定位的一般性低附加值產(chǎn)業(yè)無(wú)序分布。城市功能與產(chǎn)業(yè)分布的錯(cuò)配發(fā)展造成了城市總規(guī)失控,城市功能交叉,導(dǎo)致職住分離產(chǎn)生,是北京現(xiàn)在“大城市病”產(chǎn)生的重要原因。
北京城市發(fā)展戰(zhàn)略的制定既要立足于城市功能定位,明確北京功能到底是什么,實(shí)現(xiàn)首都屬性和城市屬性的有效結(jié)合,也應(yīng)考慮促進(jìn)周邊區(qū)域的發(fā)展。由于對(duì)首都功能和城市功能的定位認(rèn)識(shí)不足,北京城區(qū)呈現(xiàn)出多重集聚與錯(cuò)位發(fā)展,承擔(dān)首都核心功能的東城區(qū)、西城區(qū)卻過(guò)多地發(fā)揮了城市功能的作用,經(jīng)濟(jì)總量和增速遠(yuǎn)高于海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)等城市功能拓展區(qū)。另外,對(duì)周邊區(qū)域發(fā)展的忽視,使得北京的城市增長(zhǎng)效率整體偏低,可持續(xù)性不足。因此,北京的發(fā)展戰(zhàn)略與京津冀協(xié)同發(fā)展本質(zhì)上是統(tǒng)一的,從提升京津冀不平等空間彌合、均衡城市效率城市集聚水平、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制等方面考慮,未來(lái)北京城市發(fā)展戰(zhàn)略的基本思路需從以下幾點(diǎn)逐步展開(kāi)。
(一)疏解非首都功能,平衡區(qū)域發(fā)展節(jié)奏
相比于 “長(zhǎng)三角”、“珠三角”城市群,“京津冀”地區(qū)城市群內(nèi)部的差異性更大,京津冀城市群呈現(xiàn)出“雙中心,兩端化”的空間形態(tài),城市規(guī)模的“雙極”——北京、天津與河北差距較大,河北省內(nèi)的各地級(jí)市也是發(fā)展不均,石家莊和唐山市經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的兩個(gè)地區(qū),其余的城市規(guī)模等級(jí)較為分散。京津冀協(xié)同發(fā)展的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是縮小河北與北京、天津的差距,通過(guò)將北京、天津的部分產(chǎn)業(yè)分階段轉(zhuǎn)移至河北,優(yōu)化或替代河北原有產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)模式,進(jìn)而達(dá)到快速增強(qiáng)河北的經(jīng)濟(jì)水平。《協(xié)同綱要》指出,北京非首都功能的疏解是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心。這對(duì)于北京自身的區(qū)域引領(lǐng)作用提出了更高的要求,北京不僅要實(shí)現(xiàn)城市功能二重性帶來(lái)的城市定位,而且還要能夠帶動(dòng)京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。在明確北京城市功能“二重屬性”的基礎(chǔ)上,意味著北京的城市發(fā)展應(yīng)聚焦首都屬性和北京定位,通過(guò)疏解高耗能、高污染、高耗水和聚人多、占地多的非首都屬性和非北京定位的一般性低附加值產(chǎn)業(yè),為重點(diǎn)發(fā)展創(chuàng)新性和高端產(chǎn)業(yè)騰出空間和資源。2014年北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)GDP貢獻(xiàn)比重約為77.95%,同期上升0.56%,第二產(chǎn)業(yè)21.31%,同期降低1.72%。按行業(yè)類別分組,對(duì)GDP貢獻(xiàn)比重較多的依此為金融業(yè)15.74%、制造業(yè)13.23%、批發(fā)和零售業(yè)11.30%、信息和軟件技術(shù)9.76%、租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè) 7.97%、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)7.95%??梢钥闯?,制造業(yè)仍占據(jù)較大比重,大于科學(xué)研究和技術(shù)的投入,為實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新中心的城市功能定位和對(duì)京津冀地區(qū)的帶動(dòng)作用,北京可以將制造業(yè)中的生產(chǎn)疏解至河北,倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)節(jié)可疏解至北京周邊與河北接壤的地區(qū),比如門頭溝、大興等,北京僅保留高端研發(fā),例如汽車制造等。通過(guò)產(chǎn)業(yè)疏解來(lái)提升北京的產(chǎn)業(yè)層次,促使高端科技研發(fā)在北京的集聚,形成北京城市增長(zhǎng)的新動(dòng)力;同時(shí),河北對(duì)于北京、天津科技研發(fā)的轉(zhuǎn)化與吸收也利于生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng),促進(jìn)共贏與發(fā)展。河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與改變,也必然引起就業(yè)人口的改變,進(jìn)而促使城市結(jié)構(gòu)體系的重構(gòu),因此,從這個(gè)意義來(lái)理解,京津冀協(xié)同發(fā)展就是北京非首都功能疏解與區(qū)域城市體系重構(gòu)的相互統(tǒng)一。
(二)引領(lǐng)國(guó)家級(jí)創(chuàng)新中心,推進(jìn)京津冀協(xié)同共同體
北京早在2006年于 《關(guān)于增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè)創(chuàng)新型城市的意見(jiàn)》中首次明確北京建設(shè)創(chuàng)新型城市的目標(biāo)。在“十一五”時(shí)期,北京出臺(tái)了一系列文件促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,尤其是對(duì)生物醫(yī)藥、汽車、新能源、電子信息等創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)提供了具體的服務(wù)業(yè)振興規(guī)劃?!毒┙蚣絽f(xié)同規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確了北京作為科技創(chuàng)新中心的城市功能定位。
與“長(zhǎng)三角”和“珠三角”不同的是,北京將科技創(chuàng)新中心作為城市戰(zhàn)略發(fā)展定位有著在科技創(chuàng)新方面得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì),北京區(qū)位優(yōu)勢(shì)獨(dú)特,擁有京津冀都市圈和環(huán)渤海地區(qū)的支撐腹地;科教資源雄厚,擁有北京大學(xué)、清華大學(xué)等一批高等院校和科研機(jī)構(gòu)院所;創(chuàng)新人才集聚水平全國(guó)領(lǐng)先,截至2014年末,北京擁有科研機(jī)構(gòu)2601個(gè),擁有研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)1268.8億元,大約是上海的1.47倍和廣州的將近2倍;基礎(chǔ)設(shè)施完善;文化底蘊(yùn)與城市格局相得益彰;擁有金融業(yè)基礎(chǔ),逐步成為了國(guó)家金融決策中心。科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用逐步明顯,2014年底科學(xué)研究和技術(shù)進(jìn)步對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值得貢獻(xiàn)率將近8%;中關(guān)村作為國(guó)家級(jí)自主創(chuàng)新示范區(qū)逐步建成為全國(guó)的知識(shí)創(chuàng)新高地和技術(shù)創(chuàng)新源泉。但北京創(chuàng)新資源尚未充分發(fā)揮作用,如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)依然缺乏核心技術(shù),創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈不完善,創(chuàng)新的制度環(huán)境有待進(jìn)一步加強(qiáng),北京的創(chuàng)新輸出對(duì)河北的帶動(dòng)能力不強(qiáng)等。
“十三五”規(guī)劃綱要將“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”作為國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略,北京不僅應(yīng)將打造國(guó)家級(jí)創(chuàng)新中心,帶動(dòng)并推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)城市功能定位的重要著力點(diǎn),而且還應(yīng)將北京的發(fā)展置于全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局之中,通過(guò)完善高新技術(shù)研發(fā),集聚高端創(chuàng)新資源,突破核心技術(shù),提升重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,進(jìn)一步培育創(chuàng)新文化,培養(yǎng)本土創(chuàng)新人才,提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,加強(qiáng)國(guó)際合作交流等發(fā)展措施來(lái)增強(qiáng)北京創(chuàng)新能力。在內(nèi)部均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上,北京努力帶動(dòng)周邊區(qū)域的發(fā)展,不論是首都功能定位和城市增長(zhǎng)的角度,北京的發(fā)展也離不開(kāi)周邊區(qū)域的支持。北京在人才儲(chǔ)備、資本存量、技術(shù)水平、金融管理能力等全要素的優(yōu)勢(shì),通過(guò)生產(chǎn)要素的輸出、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)扶持等方式引導(dǎo)生產(chǎn)要素的合理布局,帶動(dòng)完善郊區(qū)基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施,促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)體系形成,提升產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平。
(三)均衡城市效率和城市集聚發(fā)展,優(yōu)化區(qū)域空間格局和功能定位
北京現(xiàn)在仍是以中心城區(qū)的局部集聚為主,經(jīng)濟(jì)和人口主要集聚在“城六區(qū)”,尤其是東城和西城兩區(qū),這兩區(qū)不僅是中央政府行政機(jī)構(gòu)的主要所在地(除北京市政府遷往通州),而且也集聚了較多中央企業(yè)。盡管2004版北京市城市總體規(guī)劃明確了北京的城市功能布局,尤其是中心城區(qū),但實(shí)際情況卻是北京的“首都功能核心區(qū)”發(fā)揮了過(guò)多的經(jīng)濟(jì)和生活保障功能,金融機(jī)構(gòu)、中央以及北京市屬企業(yè)、高等院校、醫(yī)院集中于此,因此,為均衡城市效率和集聚水平同步發(fā)展和保證北京的可持續(xù)發(fā)展,下一步的疏解工作有必要合理引導(dǎo)有條件的教育和醫(yī)療資源向北京周邊區(qū)縣疏解,例如,密云、懷柔,在后續(xù)交通等硬件設(shè)施滿足的條件下,甚至可以選擇河北與北京接壤的市縣。
需要注意的是,在北京“去功能化”的同時(shí),還應(yīng)重點(diǎn)打造北京的中心城區(qū)的政治和文化功能建設(shè),在原有舊城的歷史文化核心區(qū)、政治文化核心區(qū)的基礎(chǔ)上,合理優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)和行政管理布局,進(jìn)一步優(yōu)化朝陽(yáng)的中央商務(wù)區(qū)和南城的商業(yè)文化綜合區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局和定位,在重建中心城區(qū)開(kāi)放效率的基礎(chǔ)上,防止過(guò)度分化,實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部土地的綜合效益和城市空間有序增長(zhǎng)。這些工作均需要中央政府層面來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。通過(guò)進(jìn)一步合理城市功能分區(qū),控制城市空間無(wú)序蔓延,有效疏導(dǎo)人口的局部集聚水平,降低人口無(wú)序增長(zhǎng),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展規(guī)模的均衡增長(zhǎng)。同時(shí),加強(qiáng)保護(hù)耕地、綠地資源,提升區(qū)域的可持續(xù)性增長(zhǎng)潛力,形成支持北京穩(wěn)定發(fā)展的城市發(fā)展路徑和區(qū)域優(yōu)勢(shì),并通過(guò)制定支持和適應(yīng)這種發(fā)展路徑的政策制度,是保證北京實(shí)現(xiàn)首都屬性和城市屬性的充分條件。
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(責(zé)任編輯吳曉妹)
中圖分類號(hào):F061.5
文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A
文章編號(hào):1001-862X(2016)04-0046-006
*基金項(xiàng)目:中央在京高校重大成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目(2015010017)
作者簡(jiǎn)介:張可云(1964—),湖南臨湘人,博士,博士生導(dǎo)師,中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授,國(guó)家規(guī)劃專家委員,北京行政區(qū)域與區(qū)域發(fā)展研究會(huì)會(huì)長(zhǎng),主要研究方向:區(qū)域關(guān)系和區(qū)域政策;鄧仲良(1984—),四川遂寧人,中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生,主要研究方向:區(qū)域發(fā)展與政策;蔡之兵(1988—),湖北黃岡人,中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生,主要研究方向:區(qū)域與城市發(fā)展。