包翠華　李敏鑫

?

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制的差異分析及改善

包翠華李敏鑫

摘要：近幾年，我國經(jīng)濟發(fā)展進入了冷靜期，為實現(xiàn)經(jīng)濟的再加速，迎接以“科技創(chuàng)新”為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)革命的到來，我國提出了要建立更具效率的行政事業(yè)單位。要實現(xiàn)政府高效，搭建完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系就顯得尤為重要，但行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)應(yīng)重視其與企業(yè)內(nèi)部控制的不同之處。本文主要通過對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制的差異分析，找到改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的方法，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)控差異；控制體系

一、行政事業(yè)單位概述

（一）行政事業(yè)單位含義

在我國，行政事業(yè)單位主要包括了行政性單位和公共事業(yè)單位，行政性單位主要是指政府成立的主要對公共社會提供管理服務(wù)，維護社會穩(wěn)定、統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)、履行國家行政職能的組織機構(gòu)。公共事業(yè)單位主要是指國家為提供教育、醫(yī)療、科技、公共設(shè)施建設(shè)等方面的社會公共事業(yè)服務(wù)社會服務(wù)而由國家機關(guān)利用國有資產(chǎn)設(shè)立的服務(wù)型組織。行政事業(yè)單位運行的好壞直接影響著國家政策的執(zhí)行，社會公益事業(yè)的運行，政府的公信力和社會的穩(wěn)定。因此，為保證行政事業(yè)單位的有序運行，有效預(yù)防貪腐事件的發(fā)生，應(yīng)從行政事業(yè)單位內(nèi)部和外部建立完善的控制機制。

（二）行政事業(yè)單位特點

其一，非盈利性。我國行政事業(yè)單位的設(shè)立主要是提供社會管理、公共事業(yè)等方面的服務(wù)，其資金主要來源于財政撥款，而不同與企業(yè)資金主要來源于生產(chǎn)經(jīng)營，其利用資金從事業(yè)務(wù)的目的也不是為了掙取利潤，而是為社會民眾提供公共服務(wù)，具有非盈利性。

其二，資金取得及使用的無償性。行政事業(yè)單位的資金取得不需要付出成本，是按預(yù)算從財政取得撥款，資金的使用也不用考慮成本效益，只要完成預(yù)算計劃即可。資金取得及使用的無常性，往往使行政單位更加關(guān)注資金的獲取而不重視對資金的節(jié)約。

其三，資金預(yù)算缺乏彈性。行政事業(yè)單位預(yù)算受很多制度的控制，預(yù)算要經(jīng)過國家立法機構(gòu)審核同意才能執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行過程也受到《預(yù)算法》、《會計法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律規(guī)范的約束，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)在行政事業(yè)單位內(nèi)部就具有法定效率，是考核單位業(yè)績的主要指標(biāo)，預(yù)算修改在行政事業(yè)單位一般難以實現(xiàn)，因此，單位對于預(yù)算完成往往看得很重，極易造成資金的浪費，而企業(yè)預(yù)算可以根據(jù)實際經(jīng)營情況的變化做出及時調(diào)整，表現(xiàn)得更加靈活。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制的差異分析

（一）內(nèi)部控制目標(biāo)不同

內(nèi)部控制是為組織整體目標(biāo)服務(wù)的，其目標(biāo)應(yīng)與組織整體目標(biāo)相融合。企業(yè)內(nèi)部控制的最終目標(biāo)是實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟效益最大化，而行政事業(yè)單位由于其資金來源保障不是來自于產(chǎn)品利潤，其內(nèi)部控制目的是如何利用公眾資源，實現(xiàn)社會效益最大化。行政事業(yè)單位承擔(dān)著國計民生之大責(zé)，因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)更加注重防范公眾資源的浪費，重視資源投放后的社會整體效益提升，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，有效預(yù)防和遏制貪腐。

（二）內(nèi)部控制理念不同

企業(yè)由于其盈利性要求，對于資金的控制講究投入產(chǎn)出比，即重視成本效益，而行政事業(yè)單位由于其生存主要倚仗財政撥款，各項目的執(zhí)行經(jīng)費是通過申報預(yù)算獲得，在資金的取得和使用方面都沒有面臨與企業(yè)類似的風(fēng)險和成本。其可能導(dǎo)致行政事業(yè)單位只重視預(yù)算項目的執(zhí)行而忽視資金使用效率，在對其權(quán)力缺乏有效約束的情況下，容易產(chǎn)生貪腐問題，導(dǎo)致權(quán)力濫用。因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)注重評價社會經(jīng)濟效益，注重項目的事前、事中及事后控制，保證公共資源的使用效率，避免資源的侵占和浪費。

（三）對內(nèi)部控制要素重視程度不同

企業(yè)內(nèi)部控制框架認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)包括控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制流程、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個方面的要素。在現(xiàn)行的體制下，一方面，行政事業(yè)單位的組織架構(gòu)、崗位人員設(shè)定、人員招聘、權(quán)責(zé)劃分都是由國家統(tǒng)一規(guī)定和設(shè)計，其對內(nèi)部控制環(huán)境的建立可能缺乏主動性和積極性，單位負(fù)責(zé)人對建立單位內(nèi)控體系的意識相對薄弱；另一方面，行政事業(yè)單位強調(diào)信息的上下傳達(dá)的逐級性，往往造成信息從上向下傳達(dá)方便，從下往上傳達(dá)比較滯后，加上單位負(fù)責(zé)人習(xí)慣“一支筆”審批模式，可能會忽略對內(nèi)部控制信息與溝通的便利性建設(shè)。

（四）人力資源管理方式不同

當(dāng)前行政事業(yè)單位人員主要是單位報計劃，由政府統(tǒng)一組織人才選聘，考試內(nèi)容以行政職業(yè)能力測試為主，面試采用結(jié)構(gòu)化面試，只是在少數(shù)特殊崗位加試專業(yè)，使得行政事業(yè)單位缺乏人才引進的自主性。受編制限制，行政事業(yè)單位往往存在一人多崗，不相容崗位未分離的現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)貪腐機會。同時，行政事業(yè)單位缺乏制度化的人才培養(yǎng)方案，人才的考核和晉升很大程度上由單位負(fù)責(zé)人決定，未建立制度化的人才考核和晉升指標(biāo)體系。往往造成人員素質(zhì)不能符合高質(zhì)量內(nèi)部控制的要求，導(dǎo)致制度執(zhí)行不力。

（五）預(yù)算控制方式不同

事業(yè)單位預(yù)算編制的方法較為單一，單位依據(jù)業(yè)務(wù)需要在預(yù)算控制范圍內(nèi)編制本單位預(yù)算，多使用“零基預(yù)算”方式編制年度預(yù)算，預(yù)算要執(zhí)行需要上級部門和財政部門審批。預(yù)算的執(zhí)行過程受《預(yù)算法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《會計法》等有關(guān)法律的限制，執(zhí)行注重預(yù)算資金使用的合法性、合規(guī)性，而忽視預(yù)算本身的調(diào)節(jié)機制，及時因國家政策變化的預(yù)算調(diào)整，也需逐級上報審批通過。預(yù)算考核方向也主要是預(yù)算資金的使用規(guī)范性，是否轉(zhuǎn)款專用。對預(yù)算資金使用過程的預(yù)算資金效率控制的忽視，可能會導(dǎo)致預(yù)算資金的浪費。

三、如何完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系

（一）強調(diào)社會效益和腐敗防治

由于行政事業(yè)單位的最終目標(biāo)與企業(yè)設(shè)立目標(biāo)的不同，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)應(yīng)著重強調(diào)目標(biāo)差異，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制從提高服務(wù)效率和有效防治貪腐入手。首先，建立內(nèi)部審計機構(gòu)，機構(gòu)的設(shè)置層級應(yīng)高于行政單位層級，注重其獨立性的建設(shè)，對項目資金的使用過程進行常態(tài)化的監(jiān)督；其次，建立完善的資金使用和管理流程，重大事項決定流程，將費用的審批，項目的投入，按其性質(zhì)或金額進行分層級把控，對重大事項要群策群力，重視項目效果，必要時聘請專家加入，同時用制度規(guī)范項目及審批，弱化人為因素；最后強化外部監(jiān)督作用，除財政部、紀(jì)檢部門、審計部門外，可考慮引入民間監(jiān)管機構(gòu)，同時公開公共經(jīng)費的支出，讓民眾也參與到外部監(jiān)督中來，對行政事業(yè)單位進行有力的約束。

（二）重視資源投放效率

行政事業(yè)單位資金來源于政府撥款，使用不追求成本效益，容易造成公共資金的浪費和侵占。為了有效履行好公共資源的受托責(zé)任，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計應(yīng)重視資源投放的效率。首先，應(yīng)重視項目評審，對項目的可行性及資金預(yù)算進行嚴(yán)格把關(guān)；其次，嚴(yán)控費用支出，加強會計人員培訓(xùn)，不相容崗位要嚴(yán)格分離，同時對費用的支出的合理性進行評價和判斷，杜絕資金的浪費；最后，加強內(nèi)外審計，強化崗位自我評價，避免資金使用的違規(guī)，內(nèi)外監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)對項目資金使用的有效性提出意見。

（三）提高對控制環(huán)境和信息溝通的重視程度

行政事業(yè)單位由于其制度的一貫性，容易造成對內(nèi)部控制環(huán)境和信息與溝通的忽視。要完善內(nèi)部控制體系，發(fā)揮內(nèi)控的效用。首先，必須先從單位工作人員的理念上開始革新，重視對其內(nèi)部控制理念的灌輸，讓每一個人都樹立內(nèi)控意識，強調(diào)內(nèi)控建設(shè)單位負(fù)責(zé)人最終責(zé)任制，將內(nèi)控體系建設(shè)納入其考核范圍，從思想上掃清內(nèi)控建設(shè)阻礙；其次，以制度明確權(quán)責(zé)，細(xì)化執(zhí)行制度，改變“一支筆”的管理機制，以制度約束行為，以制度引導(dǎo)行為；最后，應(yīng)重視信息溝通渠道建設(shè)，加快計算機網(wǎng)絡(luò)信息平臺的搭建，改變以往紙質(zhì)工作機制，同時加強內(nèi)外互聯(lián)，將制度流程化，將流程信息系統(tǒng)化，避免信息不對稱，打破官僚主義，提高信息溝通效率。

（四）完善行政事業(yè)單位用人機制

行政事業(yè)單位由于缺乏對人才招聘的自主性，容易造成一人多崗，人員素質(zhì)與崗位不匹配的現(xiàn)象。要推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，人才是關(guān)鍵。首先，應(yīng)放寬招聘權(quán)限，廣泛采用國家招聘與核心崗位事業(yè)單位自主招聘相結(jié)合的方式，行政事業(yè)單位要重新梳理流程崗位，對于事業(yè)單位核心崗位人員招聘應(yīng)給予行政事業(yè)單位更大的自主性，但要重視其招聘監(jiān)督，在選拔中應(yīng)重視偏向業(yè)務(wù)能力，在面試中也應(yīng)重視知識體系考核。其次，在人員培養(yǎng)方面，應(yīng)建立人員培養(yǎng)機制，制定詳細(xì)人員培養(yǎng)計劃，讓工作人員進入單位后能樹立工作目標(biāo)，強化人員對組織認(rèn)同感，同時，注重人員的后續(xù)教育以適應(yīng)社會發(fā)展對崗位提出的新要求。最后，在人員的考核和晉升方面同樣應(yīng)設(shè)立詳細(xì)的可行制度，弱化單位負(fù)責(zé)人的話語權(quán)，考核晉升過程要做到公開、公平、公正。

（五）增加預(yù)算的靈活性

行政事業(yè)單位由于資金的籌集缺乏自主性，所以預(yù)算方式比較單一，且修改不易。易造成預(yù)算與實際脫節(jié)，導(dǎo)致資金浪費。因此，要完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，首先，應(yīng)對預(yù)算的制定過程進行多樣化的嘗試，采取不同預(yù)算方式以適應(yīng)不同項目的需求，在預(yù)算制定時注意預(yù)算制定的科學(xué)性；其次，在預(yù)算執(zhí)行過程中，改變以往只注重預(yù)算資金合規(guī)性上，監(jiān)督小組應(yīng)注重預(yù)算與實際項目匹配性，定期反饋，對與實際不符的預(yù)算建立有效渠道予以快速修正，提高預(yù)算執(zhí)行過程的彈性；最后，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評價中，應(yīng)重視預(yù)算資金使用效率評價，建立科學(xué)考核機制和獎懲制度。

參考文獻：

［1］陳菡，陳愛華.行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范：差異分析——基于COSO內(nèi)部控制整合框架視角.生產(chǎn)力研究，2013（10）.

［2］田祥宇，王鵬，唐大鵬.我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度特征研究［J］.會計研究，2013（9）.

［3］唐大鵬，吉津海，支博.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價：模式選擇與指標(biāo)構(gòu)建.會計研究，2015（1）.

（作者單位：上饒師范學(xué)院）

基金項目：

上饒師范學(xué)院科研基金資助項目“我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)探析”。