摘 要 法治社會(huì)中，依法是協(xié)調(diào)處理公民權(quán)利保障和公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍使用權(quán)的唯一出路。梳理我國(guó)現(xiàn)行的公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍的法律淵源，可發(fā)現(xiàn)其是由不同位階的法律規(guī)范構(gòu)成，但仍存在法律位階不高、用槍程序欠缺的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 公務(wù)用槍 控制體系 法律淵源

基金項(xiàng)目：本文為2015年度河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“法治中國(guó)建設(shè)中公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍的刑法控制問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015BFX001）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：王雅麗，河南警察學(xué)院法律系，副教授，研究方向：刑事法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.263

近年來(lái)，隨著嚴(yán)重暴力犯罪案件和涉恐犯罪案件的階段性多發(fā)， 以2014年的昆明“3.01”恐怖事件和2015年5月2日黑龍江省慶安火車(chē)站派出所民警擊斃暴力襲警犯罪嫌疑人徐純合為代表的案事件出現(xiàn)，使得公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍的使用問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，公眾和媒體給予了一系列的高度關(guān)注和質(zhì)疑，主要集中于兩點(diǎn)：開(kāi)槍的必要性和合法性是什么？如何有效的防止公安機(jī)關(guān)警察槍支的濫用？ 而這兩個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是公安機(jī)關(guān)對(duì)槍支使用的需求和嚴(yán)格管理之間沖突。現(xiàn)行的我國(guó)法制體系中是否有足夠的法律淵源解釋這種沖突呢？因此，有必要對(duì)公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍的法律淵源進(jìn)行系統(tǒng)的梳理。在我國(guó)目前的法律制度中，對(duì)于公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍的控制體系的法律淵源包括了層級(jí)不同的法律規(guī)范。

一、公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍控制體系的法律淵源

我國(guó)現(xiàn)行的公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍法律層級(jí)的控制規(guī)范主要出現(xiàn)在三部法律中，由于刑法中的相關(guān)規(guī)定往往是準(zhǔn)用性條文涉及的，所以不再單獨(dú)列明，而是融合在其他法律淵源的論述中。

（一）《中華人民共和國(guó)槍支管理法》（以下簡(jiǎn)稱槍支管理法）的有關(guān)規(guī)定

《槍支管理法》于1996年7月5日通過(guò)并公布， 自1996年10月1日起施行。2015年4月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議予以修正。在該法第二條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的槍支管理，適用本法。對(duì)中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)和民兵裝備槍支的管理，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)另有規(guī)定的，適用有關(guān)規(guī)定?！睆纳鲜鰲l文中可以看出，公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍的管理受該法規(guī)制。同時(shí)該條文還表明，包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍的管理規(guī)定不得與該法相違背，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)沒(méi)有被列明在可以“另有規(guī)定”的范圍內(nèi)。因此，該法成為公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍在現(xiàn)有法律體系中的基礎(chǔ)法律，相應(yīng)的行政法規(guī)、行政規(guī)章均不得與其相抵觸。其中，涉及公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍法律控制問(wèn)題的關(guān)鍵性內(nèi)容主要有以下幾方面：

1.公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍配備的法律控制：

在第五條第一款中明確了“公安機(jī)關(guān)……的人民警察，……在依法履行職責(zé)時(shí)確有必要使用槍支的，可以配備公務(wù)用槍”，使得公安機(jī)關(guān)人民警察配備、使用公務(wù)用槍具有了合法性。該條第三款規(guī)定，“配備公務(wù)用槍的具體辦法，由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)會(huì)同其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)按照嚴(yán)格控制的原則制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行”，這屬于典型的立法授權(quán)。公安機(jī)關(guān)由此享有了制定配備公務(wù)用槍具體辦法的權(quán)力。這里同時(shí)對(duì)授權(quán)立法附加了條件，即要求貫徹嚴(yán)格控制的原則，并遵循報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的程序。公安部發(fā)布的《公務(wù)用槍配備辦法》就是依據(jù)此條款制定，并在最初制定和后期的修改程序中均遵循了報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的程序，具備制定程序的合法性。

盡管公安機(jī)關(guān)取得了配備公務(wù)用槍的合法性，但是，公安機(jī)關(guān)人民警察合法配備公務(wù)用槍還必須滿足程序性的要求，《槍支管理法》第七條規(guī)定，“配備公務(wù)用槍，由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)或者省級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)審批。配備公務(wù)用槍時(shí)，由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)或者省級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)發(fā)給公務(wù)用槍持槍證件?！边@表明并非公安機(jī)關(guān)的人民警察具有配備公務(wù)用槍的當(dāng)然合法性，這種合法性的產(chǎn)生還源于法律規(guī)定的審批程序，并最終以“持槍證”的形式呈現(xiàn)。并與對(duì)配備槍支的人民警察提日常管理方面的要求相對(duì)應(yīng)，要求攜帶槍支必須同時(shí)攜帶持槍證件，未攜帶持槍證件的，由公安機(jī)關(guān)扣留槍支。

2.公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍日常管理的法律控制：

《槍支管理法》第二十三條規(guī)定了配備、配置槍支的單位和個(gè)人的保管義務(wù)，該義務(wù)成為公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍日常管理的出發(fā)點(diǎn)，違反該義務(wù)會(huì)導(dǎo)致直接的法紀(jì)責(zé)任。

就人民警察個(gè)人而言，使用公務(wù)用槍還有一個(gè)法定的前提。根據(jù)《槍支管理法》第二十四條的規(guī)定，“使用公務(wù)用槍的人員，必須經(jīng)過(guò)專門(mén)培訓(xùn)”。這里規(guī)定“必須”意味著是一種強(qiáng)制性義務(wù)。該規(guī)定要求公安機(jī)關(guān)必須制定警察使用公務(wù)用槍的訓(xùn)練計(jì)劃并落實(shí)，而且要有相應(yīng)的記錄并認(rèn)真保存。這種記錄最少具有兩方面的作用，一是形成警察使用槍支技能水平的認(rèn)定依據(jù)；二是成為因公安機(jī)關(guān)人民警察開(kāi)槍引發(fā)的行政訴訟和國(guó)家賠償訴訟中的證據(jù)使用。

合法配備、配置槍支的單位和個(gè)人，在經(jīng)過(guò)訓(xùn)練后，也應(yīng)當(dāng)遵守不得在禁止攜帶槍支的區(qū)域、場(chǎng)所攜帶槍支；槍支被盜、被搶或者丟失的，立即報(bào)告公安機(jī)關(guān)的規(guī)定。

3.公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍引發(fā)的法律責(zé)任：

《槍支管理法》第三條規(guī)定，“國(guó)家嚴(yán)厲懲處違反槍支管理的違法犯罪行為”。這是為公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍涉及違法犯罪行為應(yīng)予打擊處理奠定律法律依據(jù)，有關(guān)公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍違法犯罪的法律責(zé)任追究規(guī)范均可以溯及于此。在該法的“法律責(zé)任”一章，明確涉及公務(wù)用槍法律責(zé)任的是第四十三條，該條規(guī)定違反槍支管理規(guī)定，出租、出借公務(wù)用槍的，比照《刑法》第一百八十七條的規(guī)定處罰。并在第二款中將單位的出租、出借公務(wù)用槍的行為列明為雙罰行為。這是一個(gè)準(zhǔn)用性規(guī)范，在刑法歷經(jīng)多次修正后，該條準(zhǔn)用的刑法條文應(yīng)該是第一百二十八條的規(guī)定了，構(gòu)成的是非法出租出借槍支罪。

由上述三方面的規(guī)定可以看出，該法對(duì)使用公務(wù)用槍的主體及槍支管理制度進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定，在我國(guó)對(duì)公務(wù)用槍的使用實(shí)行嚴(yán)格的管理制度，對(duì)于配備公務(wù)用槍的人員，有著嚴(yán)格的審查和管理程序。

該法體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)公務(wù)用槍的基本態(tài)度，就是嚴(yán)格限制使用，對(duì)于擁有配槍權(quán)利的人民警察，也要少用、慎用槍支。這有利于避免槍支濫用帶來(lái)的嚴(yán)重的社會(huì)后果，有利于維護(hù)良好的社會(huì)秩序。但對(duì)槍支管理的過(guò)嚴(yán)過(guò)死，包括對(duì)違法使用槍支的法律后果規(guī)定的過(guò)于嚴(yán)重，會(huì)對(duì)使用公務(wù)用槍的警察產(chǎn)生心理陰影，進(jìn)而影響警察面對(duì)需要使用槍支的緊急情況時(shí)的判斷，甚至?xí)?dǎo)致警察在面臨緊急情形時(shí)，不敢不能果斷使用槍支，導(dǎo)致人民群眾和自身生命財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重的威脅。這種惡劣后果已經(jīng)出現(xiàn)在所年來(lái)的執(zhí)法活動(dòng)中，其中“3.01”事件成為最慘痛的教訓(xùn)。

（二）《中華人民共和國(guó)警察法》（以下簡(jiǎn)稱警察法）的有關(guān)規(guī)定

《警察法》在列明使用槍支的情形后，規(guī)定了違法使用槍支的法律后果。該法第十條規(guī)定了拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支以及其他暴力行為的緊急情況下等可以使用的槍支的情形，同時(shí)在第四十九條規(guī)定警察違法使用槍支的將可能被依法追究刑事責(zé)任或者違紀(jì)責(zé)任。

但從整部法律的角度分析，首先，作為警察制度的基本法律規(guī)范，通篇52條，與公務(wù)用槍直接相關(guān)的僅兩條，所占比例很小，對(duì)于警察使用槍支的規(guī)定十分薄弱。其次，使用槍支的情形明確規(guī)定四種，然后使用“其他暴力行為”加以概括。由于對(duì)“其他暴力行為”的界定幾乎沒(méi)有公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，使得這一規(guī)定形同虛設(shè)。因?yàn)椴粩喑霈F(xiàn)的四種情形外的開(kāi)槍案事件的結(jié)果往往不利于警察，使得越來(lái)越多的警察“趨利避害”，放棄了公務(wù)用槍的使用。

二、公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍控制體系的行政法規(guī)淵源

《中華人民共和國(guó)警察使用警械和武器條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）是公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍的行政法規(guī)淵源。該條例于1996 年 1 月 8 日，國(guó)務(wù)院第四十一次常務(wù)會(huì)議通過(guò)。因?yàn)槠渫碛凇毒旆ā分贫ú?shí)施，所以應(yīng)該是《警察法》中關(guān)于槍支使用的有效補(bǔ)充。在條例中，對(duì)警察使用槍支的情形進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，第九條規(guī)定了在警告無(wú)效后，可以使用槍支的十五種緊急情形。除此之外，還規(guī)定了不得使用武器和停止使用武器的情形，并對(duì)違法使用槍支的后果進(jìn)行了規(guī)定。

《條例》作為目前我國(guó)關(guān)于警察使用公務(wù)用槍最詳細(xì)的規(guī)定，從中央政府層面上為警察公務(wù)用槍的使用提供了指導(dǎo)和保障。在一定歷史時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了不錯(cuò)的作用。但是，法治背景下的《條例》面臨著越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐也驗(yàn)證著《條例》無(wú)法滿足執(zhí)法需求的困境。主要表現(xiàn)在以下兩方面：

（一）《條例》的合法性缺位的問(wèn)題被屢屢提及

研究者們認(rèn)為，警察執(zhí)行公務(wù)時(shí)使用武器事關(guān)公民生命與健康權(quán)利，理應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法進(jìn)行規(guī)制，而《條例》僅僅是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)。以行政法規(guī)規(guī)范存在侵犯公民最基本權(quán)利危險(xiǎn)性的行為，既是對(duì)法律保留原則的無(wú)視，也是對(duì)《立法法》精神的違背。

（二）《條例》的操作性不強(qiáng)的問(wèn)題逐漸凸顯

首先，《條例》第九條規(guī)定了可以使用槍支的十五種緊急情形，但是要求具備“人民警察判明有下列暴力犯罪行為的緊急情形之一”前提條件。這一規(guī)定已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍使用的障礙，對(duì)于一個(gè)涉及到開(kāi)槍判斷標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題， 僅用“判明”一詞來(lái)表述，是很不嚴(yán)謹(jǐn)和缺少操作性的。由于“判明”是主客觀有機(jī)結(jié)合的結(jié)論，不同的歷史時(shí)期，社會(huì)、司法界、理論界對(duì)“判明”的標(biāo)準(zhǔn)有不同的要求。法治強(qiáng)化背景下，當(dāng)公權(quán)力被放到放大鏡下觀察時(shí)，這一標(biāo)準(zhǔn)就被提高到了敏感的程度。由于是否達(dá)到“判明”的程度往往需要開(kāi)槍的警察承擔(dān)證明責(zé)任，這對(duì)警察提出了更高的要求。曾經(jīng)有警察明確表示，對(duì)犯罪嫌疑人持有的物品無(wú)論在何種距離下均無(wú)法準(zhǔn)確判斷是否屬于“爆炸、劇毒等危險(xiǎn)物品”，因此，依據(jù)《條例》第九條第一款規(guī)定的（三）、（四）、（十四）項(xiàng)規(guī)定的情形使用槍支，對(duì)于警察而言具有極大的產(chǎn)生不利后果的危險(xiǎn)性。其次，盡管已經(jīng)是公安機(jī)關(guān)使用公務(wù)用槍的最詳盡的法律淵源，但是仍然嚴(yán)重缺乏使用公務(wù)用槍的精細(xì)化規(guī)定，警察使用槍支的程序性規(guī)定嚴(yán)重缺乏。而西方國(guó)家的警察法關(guān)于警察使用槍支的規(guī)定，少原則性規(guī)定，多具體的執(zhí)行舉措，使用槍支的每一環(huán)節(jié)都有精細(xì)化的規(guī)定，這為警察平常訓(xùn)練和遇有緊急情況時(shí)，果斷合法使用槍支提供了有效的保障。

三、公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍控制體系的部門(mén)規(guī)章淵源

公安機(jī)關(guān)是與公務(wù)用槍關(guān)聯(lián)程度最密切的行政機(jī)關(guān)，公安部深知管理好、使用好公務(wù)用槍的重要性，為此，在授權(quán)范圍和職權(quán)范圍內(nèi)制定了相應(yīng)的部門(mén)規(guī)章加以規(guī)范。

（一）授權(quán)性部門(mén)規(guī)章淵源

《槍支管理法》第五條第三款規(guī)定，“配備公務(wù)用槍的具體辦法，由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)會(huì)同其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)按照嚴(yán)格控制的原則制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行”。 根據(jù)這一法律授權(quán)，1998年5月26日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，1998年6月11日公安部發(fā)布了《公務(wù)用槍配備辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法），后根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈公務(wù)用槍配備辦法〉的批復(fù)》于2002年8月28日重新發(fā)布。

該《辦法》以部門(mén)規(guī)章的形式明確了包括各級(jí)各類(lèi)人民警察可以配備公務(wù)用槍，并對(duì)公務(wù)用槍的配備品種和數(shù)量做出了規(guī)定。

（二）職權(quán)性部門(mén)規(guī)章淵源

根據(jù)《槍支管理法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院公安部門(mén)主管全國(guó)的槍支管理工作。為完成這一職責(zé)，公安部有制定相應(yīng)部門(mén)規(guī)章的權(quán)力。同時(shí)為實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)公安機(jī)關(guān)及其人民警察的組織管理，制定包含公務(wù)用槍內(nèi)容在內(nèi)的相關(guān)規(guī)章也是其分內(nèi)責(zé)任。近年來(lái)，公安部制定的此類(lèi)規(guī)章主要包括： 2002 年《公安民警違反公務(wù)用槍管理使用規(guī)定行政處分若干規(guī)定》；2003 年“五條禁令”，其中第 1 條與第 2條嚴(yán)格控制警察使用槍支；2010 年 6 月的《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》出臺(tái)。這三部法律文件盡管均晚于《條例》制定，但由于集中于遏制與打擊違法違規(guī)用槍行為。因此，《條例》仍然是警察使用武器的最主要依據(jù)。另外，2000年發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》也有相關(guān)規(guī)定，要求公安民警配備和使用槍械的，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的訓(xùn)練，并且要熟悉和遵守《中華人民共和國(guó)槍支管理法》、《人民警察使用警械和武器條例》、《公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》的規(guī)定。

為適應(yīng)打擊暴恐犯罪和嚴(yán)重刑事犯罪對(duì)公務(wù)用槍的需求，公安部和地方公安機(jī)關(guān)采取了一系列的行動(dòng)，如2014年4月3日，公安部在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展依法使用武器警械的專項(xiàng)訓(xùn)練；2014年4月20日，上海市首批千余名基層巡邏民警開(kāi)始配槍巡邏執(zhí)勤。為更好地規(guī)范公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍管理工作，提高民警管槍、用槍能力，保障槍支安全，公安部2015年發(fā)布了《公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)定），對(duì)涉及公務(wù)用槍的職能分工、配槍管理、訓(xùn)練考核、儲(chǔ)存保管、領(lǐng)取交還、勤務(wù)保障、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任作出了較為細(xì)致的規(guī)定，推進(jìn)了公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍工作的規(guī)范化運(yùn)作。

四、公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍控制體系法律淵源的發(fā)展展望

通過(guò)對(duì)公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍控制體系法律淵源的梳理和分析可知，目前我國(guó)公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍的法律體系并不完善，存在有法律規(guī)范位階不高和槍支使用程序嚴(yán)重缺乏兩大問(wèn)題。在當(dāng)下的社會(huì)條件下，展望未來(lái)，以期取得突破的著力點(diǎn)是立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立并貫徹保障公安機(jī)關(guān)依法使用公務(wù)用槍的意識(shí)。因?yàn)?，警察用槍?quán)是法律賦予警察在緊迫狀態(tài)下制止犯罪、化解危機(jī)、維護(hù)社會(huì)安全秩序的行政強(qiáng)制權(quán)，警察槍支使用的常態(tài)職能是運(yùn)用槍支預(yù)防、制止犯罪，保護(hù)正在受到威脅或者正在受到侵害的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)安全秩序的穩(wěn)定。這種權(quán)力不可或缺。以此為基礎(chǔ)，通過(guò)全國(guó)人大及其常委的立法，明確和細(xì)化警察使用槍械的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序等規(guī)定，以保障其合法性。相信歷經(jīng)多年法治思想浸淫的最高立法機(jī)關(guān)，定然會(huì)通過(guò)法律協(xié)調(diào)處理好公民權(quán)利保障和公安機(jī)關(guān)依法用槍的關(guān)系。

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