劉寶財

【摘要】黨的十八屆三中全會明確提出對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計。本文結(jié)合湖州市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計具體試點情況，從自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制定執(zhí)行、自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行、自然資源資產(chǎn)預(yù)算編制與執(zhí)行等方面，構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計評價指標體系模型，為自然資源資產(chǎn)離任審計在審計評價方面提供可行的框架模式，促進領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】AHP法 自然資源資產(chǎn) 離任審計 評價指標模型

一、引言

2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“加快生態(tài)文明建設(shè)，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制” 。2015年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出“積極探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標、內(nèi)容、方法和評價指標體系”。2016年將選擇浙江湖州市等五個地級市開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作 。2015年實施的《浙江省審計條例》《浙江省水土保持條例》均對自然資源資產(chǎn)管理使用等情況實施審計提出了具體要求?；诖?，隨著國家有關(guān)部門對自然資源資產(chǎn)審計等一系列制度文件陸續(xù)出臺，這表明領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作正式拉開帷幕。

近年來經(jīng)濟責(zé)任審計在公共權(quán)力制約與監(jiān)督中發(fā)揮著重要的作用，根據(jù)2008年至2014年全國審計工作會議數(shù)據(jù)顯示，7年來，全國共審計領(lǐng)導(dǎo)干部17.29萬多人，查出相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部負有直接責(zé)任的問題金額高達1089.9億元，有1995名被審計領(lǐng)導(dǎo)干部被移送司法、紀檢監(jiān)察機關(guān)處理，極大促進健全責(zé)任追究和問責(zé)機制。因此，探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，一方面是黨中央為加強生態(tài)文明建設(shè)而作出的一項工作部署，是中國特色社會主義審計制度的一項重大理論創(chuàng)新；另一方面是國家審計機關(guān)為落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》的具體舉措，更是環(huán)境資源審計與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的有效融合。

二、文獻綜述

（一）國外研究成果綜述

早在20世紀70年代，歐美等發(fā)達國家就開始對自然資源資產(chǎn)進行審計，相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)、技術(shù)標準值或具體審計操作指南等相對比較成熟，如Jim T.P.Tait（2000）對土地、水資源從審計目標、審計內(nèi)容及審計方法進行探討。1970年末挪威等西方國家以環(huán)境會計為研究視角，對自然資源核算方式、計量依據(jù)進行審計評價，為聯(lián)合國開展環(huán)境績效評價提供技術(shù)支撐。1980年末新西蘭國家從自然資源資產(chǎn)核算框架為研究切入點，從而為審計內(nèi)容和審計評價提供可行參考模式。

（二）國內(nèi)研究成果綜述

近年來學(xué)者從自然資源資產(chǎn)審計難點、審計目標、審計內(nèi)容及審計方式等方面展開探索性研究。祝素月等（2014）從自然資源資產(chǎn)審計難點為切入點，從自然資源資產(chǎn)信息復(fù)雜、專業(yè)性很強等方面展開研究；安徽省審計廳課題組（2014）從實踐運行角度展開研究，如從審計對象、審計重點及與經(jīng)濟責(zé)任審計關(guān)系等方面展開論述；陳獻東（2014）以審計實施方案方式對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計影響展開具體研究；蔡春等（2014）從自然資源資產(chǎn)理論角度展開研究，如從自然資源資產(chǎn)審計基本動因、基礎(chǔ)理論等方面展開研究。

洪承旭等（2002）從財政比例指標展開研究，主要觀點是領(lǐng)導(dǎo)干部審計評價指標應(yīng)包含財務(wù)效益狀況、資產(chǎn)保值增值率、發(fā)展能力等財務(wù)比率指標體系；呂文基（2002）以宏觀財政經(jīng)濟指標為研究視角，即評價指標應(yīng)包含財政收入增長率、稅費上繳增長率及國有資產(chǎn)保值增值率等指標；周曦（2011）提出評價指標應(yīng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展對自然資產(chǎn)資源環(huán)境影響情況。

由于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計目前全國還處于試點階段，因此沒有形成統(tǒng)一、可操作復(fù)制模式，自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系比較匱乏。本文對此進行研究。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系構(gòu)建

（一）AHP法概述

AHP法（簡稱層次分析法）是美國運籌學(xué)家T.L.Saaty教授在20世紀70年代初期提出的，將評價對象分為三個層級即目標層（評價對象或目標）、主準則層（評價對象或目標中間一級指標）、分準則層（評價對象或目標中間二級指標）。該方法最大特點是把復(fù)雜問題中的各種因素通過劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)蛹?，從而有利于快速評價目標層級。由于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價內(nèi)容繁多且考慮因素較多等特點，正好適用此方法將評價對象進行細劃分多個層級。

（二）自然資源資產(chǎn)定義

根據(jù)《中國大百科全書》，自然資源主要包括水土資源、生物資源、氣候資源及旅游資源等。然而對照《企業(yè)會計準則》有關(guān)規(guī)定，并非所有自然資源都是會計上核算的資產(chǎn)，即自然資源涵蓋范圍遠大于會計上核算的資產(chǎn)。根據(jù)學(xué)者研究成果表明自然資源資產(chǎn)離任審計標的物主要包括土地類資源、礦產(chǎn)類資源、水類資源、林業(yè)類資源及海洋類資源等（祝素月等，2014；陳獻東，2014）。

（三）自然資源資產(chǎn)審計試點情況

2014年全國部分地方審計機關(guān)開始試水對自然資源資產(chǎn)責(zé)任進行審計，根據(jù)審計署網(wǎng)站及部分審計機關(guān)網(wǎng)站等有關(guān)媒體報道，現(xiàn)將2014年開展自然資源資產(chǎn)審計情況進行梳理，見表（1）。

（四）自然資源資產(chǎn)審計有關(guān)文件匯總

自然資源資產(chǎn)相關(guān)制度匯總情況見表（2）。

（五）自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系構(gòu)建

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計是以“權(quán)力運行”為主線審計評價模式，重點關(guān)注黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況、權(quán)力運行是否規(guī)范，從而強化對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約與監(jiān)督，最終促使領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀。由于自然資源資產(chǎn)離任審計還處于“試水期”，結(jié)合自然資源資產(chǎn)目前全國部分地方試點情況及梳理湖州市2016年上半年試點具體內(nèi)容，運用AHP法重點評價內(nèi)容為領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對自然資源資產(chǎn)保護、利用、政策制定執(zhí)行、管理使用、變動情況等方面，嘗試建立一套三個層級十二個分指標的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計評價指標體系模型。

1.自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制定執(zhí)行評價指標。

重點關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所制定政策制度情況、是否具有完善的管理規(guī)劃及年度計劃等，對自然資源資產(chǎn)重大決策是否考慮生態(tài)環(huán)境等因素，是否樹立正確政績觀等。自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制定執(zhí)行指標詳見表（3）。

2.自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行評價指標。

重點關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)是否保值增值，自然資源資產(chǎn)存量變化、質(zhì)量變化及價值變化情況，自然資源資產(chǎn)是否被違法占有、破壞等情況，對自然資源資產(chǎn)保護和修復(fù)措施是否健全等。自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行指標詳見表（4）。

3.自然資源資產(chǎn)預(yù)算編制與執(zhí)行評價指標。

由于自然資源資產(chǎn)負債表編制工作還處于“試水期”，因此，摸清自然資源資產(chǎn)“家底”是實施好自然資源資產(chǎn)離任審計的關(guān)鍵所在。重點關(guān)注自然資源資產(chǎn)負債表編制情況、涉及自然資源資產(chǎn)財政投入專項資金預(yù)算編制是否合法、是否完整、是否細化等，涉及自然資源資產(chǎn)開發(fā)保護過程中專項資金使用是否規(guī)范、是否真實核算等。自然資源資產(chǎn)預(yù)算編制與執(zhí)行評價指標詳見表（5）。

四、結(jié)語

根據(jù)黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》有關(guān)文件規(guī)定，并結(jié)合2014年以來各地審計機關(guān)開展自然資源資產(chǎn)審計試點情況，歸納分析湖州市開展自然資源資產(chǎn)審計試點內(nèi)容，運用AHP法從自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制定執(zhí)行、自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行、自然資源資產(chǎn)預(yù)算編制與執(zhí)行等三個方面構(gòu)建一套三個層級十二個分指標的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系模型，為即將在全國開展的自然資源資產(chǎn)離任審計在審計評價方面提供一種可行的框架模式，最終促進領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任。

參考文獻

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[3] 陳獻東.開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的若干思考[J].審計研究，2014（5）.

[4] 洪承旭，等.商業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標初探[J].審計與經(jīng)濟研究，2002（2）.

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[6] 周曦.基于經(jīng)濟責(zé)任的環(huán)境審計路徑選擇——淺析經(jīng)濟責(zé)任審計中的環(huán)境保護責(zé)任審計[J].審計研究，2011（5）.