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        排污許可制度:立法回顧、問(wèn)題分析與方案建議

        2016-06-20 07:20:22孫佑海
        關(guān)鍵詞:問(wèn)題分析

        孫佑海

        (天津大學(xué)法學(xué)院,天津 300072)

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        排污許可制度:立法回顧、問(wèn)題分析與方案建議

        孫佑海

        (天津大學(xué)法學(xué)院,天津300072)

        摘要:我國(guó)自20世紀(jì)90年代開始啟動(dòng)排污許可工作。由于歷史局限,水污染物、大氣污染物、固體廢物等排放許可分別進(jìn)行,又與環(huán)評(píng)、總量控制等制度存在交叉。當(dāng)前推行綜合性的排污許可制度面臨環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的體制性障礙。發(fā)達(dá)國(guó)家施行的排污許可制度均為綜合性的環(huán)境許可制度。當(dāng)下我國(guó)為實(shí)現(xiàn)提高環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo),應(yīng)當(dāng)實(shí)施綜合性的排放許可制度。為此,要科學(xué)整合排污許可制度與環(huán)評(píng)、總量控制等制度的關(guān)系,并將這些制度納入法制軌道。當(dāng)務(wù)之急是推進(jìn)體制改革并制定統(tǒng)一的《排污許可法》。

        關(guān)鍵詞:排污許可;立法回顧;問(wèn)題分析;方案建議

        我國(guó)自1979年制定《環(huán)境保護(hù)法》以來(lái),環(huán)境法制建設(shè)步入“快車道”。在我國(guó)社會(huì)主義法律體系中,環(huán)境法律是最早建成的比較完備的子法律體系之一,已包含30余部環(huán)境與資源保護(hù)方面的法律,還有配套的各項(xiàng)行政法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)。但令人遺憾的是,這么多的環(huán)境法律法規(guī)卻沒(méi)有抵擋住來(lái)勢(shì)兇猛的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。迄今為止,全國(guó)至少有半數(shù)企業(yè)是在沒(méi)有排污許可證“許可”的狀態(tài)下邊生產(chǎn)邊排污的。因此,如何建立和完善切實(shí)管用的排污許可制度,是當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作亟待解決的一個(gè)重大問(wèn)題。

        1我國(guó)排污許可制度立法回顧與問(wèn)題分析

        所謂排污許可制度,是指國(guó)家規(guī)定的行政主管部門根據(jù)排污企業(yè)的申請(qǐng),經(jīng)過(guò)依法審查,允許其按照排污許可證所載明的排污種類、濃度、數(shù)量、排放時(shí)間、排放路線等要求排放污染物,對(duì)排污企業(yè)的排污行為進(jìn)行有效約束的管理制度。

        1.1排污許可制度頂層設(shè)計(jì)不盡合理

        我國(guó)很早就提出排污許可制度,但分頭推進(jìn)的頂層設(shè)計(jì)不夠合理。原國(guó)家環(huán)保局于1988年3月頒發(fā)了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》),對(duì)如何頒發(fā)水污染物排放許可證做出規(guī)定。此后的1989年7月,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),原國(guó)家環(huán)保局發(fā)布了《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》,對(duì)如何頒發(fā)排污許可證也做出規(guī)定。2003年3月,國(guó)務(wù)院發(fā)布新的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》,對(duì)于如何審核頒發(fā)排污許可證做出新的規(guī)定。由于種種原因,環(huán)保部門執(zhí)行起來(lái)不那么理直氣壯,尤其到了地方層面,執(zhí)行阻力很大。20世紀(jì)90年代前后,部分人員對(duì)立法約束企業(yè)排污很不以為然,認(rèn)為“允許企業(yè)生產(chǎn)就應(yīng)允許企業(yè)排污”、“環(huán)保部門不能影響企業(yè)的發(fā)展”。1996年4月,全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)提請(qǐng)審議的《水污染防治法修正案(草案)》明確規(guī)定“國(guó)家建立水污染物排放許可制度”,后經(jīng)協(xié)調(diào),最后達(dá)成國(guó)家建立“重點(diǎn)水污染物排放核定制度”的意見(jiàn)。雖然“核定”也有著“許可”的含義,但依然沒(méi)有同意“許可”的表述。1996年5月,第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議正式通過(guò)《水污染防治法修正案》。雖然該法沒(méi)有明確注明“建立水污染物排放許可制度”,但全國(guó)人大在法律層級(jí)實(shí)質(zhì)上認(rèn)可了污染物排放的許可制度,是歷史性的突破。2008年2月,第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議通過(guò)了新的《水污染防治法》修訂案,該修訂案第二十條明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行排污許可制度”。

        大氣污染物排放許可制度跟在水污染物排放許可制度后面,走了大致相似的道路。2000年之前進(jìn)行的大氣污染物排放許可制度的推進(jìn),都沒(méi)有明確的法律依據(jù)。直到2000年4月,第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議修訂通過(guò)《大氣污染防治法》,正式確立大氣污染物排放許可制度。《大氣污染防治法》第十五條規(guī)定:大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的條件和程序,按照公開、公平、公正原則,核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量,核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。有大氣污染物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位,必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的排放條件排放污染物。

        以上《水污染防治法》與《大氣污染防治法》分別對(duì)水和大氣的排污許可做出規(guī)定,但在管理主體等規(guī)定方面明顯不一致,實(shí)施中在許可條件、許可程序、責(zé)任承擔(dān)上也是各行其是[1]。環(huán)評(píng)制度、總量控制制度等環(huán)境管理制度分別被強(qiáng)化后,進(jìn)一步加劇了矛盾交叉的局面。直到2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》時(shí),才第一次在環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法的層面,正式規(guī)定了統(tǒng)一的綜合性排污許可制度,但距離排污許可證制度的啟動(dòng)已經(jīng)過(guò)去了30多年。

        >>統(tǒng)一的綜合性排污許可證,是企業(yè)守法的有效依據(jù)、政府執(zhí)法的有力工具、社會(huì)監(jiān)督的公開平臺(tái)。

        1.2排污許可制度分頭推進(jìn)后果分析

        按照水、大氣分頭推進(jìn)排污許可制度,引發(fā)了一系列問(wèn)題,涉及企業(yè)、管理部門等諸多方面。后果之一是,按照水或大氣分領(lǐng)域單項(xiàng)推進(jìn)排污許可,遭到企業(yè)的普遍反對(duì)。這一道理不難理解。例如,一家鋼鐵企業(yè),只要開工生產(chǎn),就既有大氣污染物排放,又有水污染物排放。而環(huán)保部門按照條條分割的需要,人為地將大氣污染物和水污染物的排放管理割裂開來(lái),實(shí)行分頭審批,分頭管理,加大了企業(yè)環(huán)境管理的運(yùn)行成本。

        后果之二是,按照水或大氣等領(lǐng)域分頭管理排污許可,各部門各自為政,導(dǎo)致環(huán)境法制“碎片化”的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。以水管理為例,在水排污許可證之外,除了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng),又衍生發(fā)展出涉及水的建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)、水土保持評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)、節(jié)水評(píng)價(jià)等一系列制度,各行政部門反復(fù)進(jìn)行審查審批,大大降低了效率。由于管理部門未能把重點(diǎn)放在綜合性排污許可管理上,致使應(yīng)當(dāng)抓緊的排污許可工作卻跟不上去。截至2014年底,在全國(guó)納入排污收費(fèi)范圍的眾多企業(yè)中,做到持證排污的僅有20萬(wàn)家。也就是說(shuō),全國(guó)有半數(shù)以上的企業(yè)在沒(méi)有排污許可證制約狀態(tài)下持續(xù)不斷地排污。綜合排污許可制度改革亟待落地的問(wèn)題,已成為當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題的“風(fēng)口”之一。

        后果之三是,長(zhǎng)期的分散管理造成事實(shí)上的割據(jù)狀態(tài),給當(dāng)下的改革造成很大困難。我國(guó)綜合性排污許可制度遲遲不能出臺(tái)的主要原因,雖然客觀存在著技術(shù)上、理論上、認(rèn)識(shí)上的障礙等,但在當(dāng)前,體制性障礙已成為主要障礙。目前與排污許可制度相關(guān)的,有環(huán)評(píng)制度、排污申報(bào)登記制度、“三同時(shí)”制度、總量控制制度、環(huán)境監(jiān)察制度等,涉及眾多管理部門。而如果建立綜合性的排污許可制度,就需要以一個(gè)部門為主,或明確由某個(gè)部門負(fù)責(zé)。但現(xiàn)今環(huán)保系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)越來(lái)越多,在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部,究竟由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)行綜合性的排污許可制度,變成一個(gè)棘手的體制問(wèn)題。從法律角度看,環(huán)評(píng)與排污許可的銜接,已成為重大的法律問(wèn)題。因此,如何克服體制障礙,建立既符合法律、又切實(shí)有效的綜合性排污許可制度,已成為當(dāng)前我國(guó)環(huán)保體制改革和法制建設(shè)必須邁過(guò)去的一道坎。

        2國(guó)外實(shí)施環(huán)境許可制度的基本做法

        筆者在承擔(dān)中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“國(guó)合會(huì)”)“法治與生態(tài)文明建設(shè)”課題研究時(shí),了解到有關(guān)國(guó)家在環(huán)境許可制度建設(shè)方面的一些經(jīng)驗(yàn)。[2]這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)有很大的參考借鑒價(jià)值。

        2.1環(huán)境影響評(píng)價(jià)與許可

        在世界各國(guó),大型基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)項(xiàng)目都需進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA),相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目只有通過(guò)相關(guān)部門的環(huán)評(píng)才可以啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。一般而言,環(huán)評(píng)目的是確定和說(shuō)明某一項(xiàng)目的開發(fā)可能對(duì)人類、動(dòng)物、植物、土地、水、大氣、氣候、景觀和人文環(huán)境造成的直接與間接影響。

        環(huán)評(píng)流程與許可流程存在緊密聯(lián)系。許可證申請(qǐng)必須附上環(huán)境影響報(bào)告(EIS),該報(bào)告需全面陳述環(huán)評(píng)流程中出現(xiàn)的各種信息。在簽發(fā)許可證和設(shè)定許可證條件前,許可部門必須對(duì)此加以考量。

        環(huán)境影響報(bào)告中必須強(qiáng)調(diào)的事項(xiàng)包括:

        (1)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的可行替代方案的分析,其中考慮了項(xiàng)目目的,包括不實(shí)施項(xiàng)目的各種后果;

        (2)可能受到重大影響的環(huán)境領(lǐng)域的各個(gè)方面的詳細(xì)說(shuō)明;

        (3)為減輕項(xiàng)目對(duì)環(huán)境造成的不利影響所采取的各種措施的全面說(shuō)明;

        (4)按建議方式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)的論證分析,其中包括自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等因素,以及各項(xiàng)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展原則;

        (5)其他需要滿足與環(huán)境影響報(bào)告相關(guān)的環(huán)境要求。

        在環(huán)評(píng)過(guò)程中,需要進(jìn)行全面的公眾咨詢。例如,必須向公眾發(fā)布全面的環(huán)境影響報(bào)告,征求公眾意見(jiàn),在考慮是否簽發(fā)許可證時(shí)必須考慮公眾意見(jiàn)。因此,因采納公眾意見(jiàn)而修改項(xiàng)目并不是不尋常的事情。

        如果環(huán)境影響報(bào)告不完整,許可部門必須拒絕受理許可證申請(qǐng)。另外,可以環(huán)境影響報(bào)告編制不完整為理由,就許可決定向法院提起訴訟。申請(qǐng)人可聘請(qǐng)私人顧問(wèn)編寫環(huán)境影響報(bào)告。為防止公眾擔(dān)心這類私人顧問(wèn)不具有獨(dú)立性,就此采取了一系列防護(hù)措施:首先,要求許可部門人員必須具備評(píng)估環(huán)境影響報(bào)告的能力;其次,環(huán)境影響報(bào)告要進(jìn)行全面的公眾咨詢;最后,法院可對(duì)環(huán)境影響報(bào)告是否符合法律要求實(shí)行司法監(jiān)督。

        2.2綜合環(huán)境許可證

        綜合環(huán)境許可的目的是以透明和可預(yù)見(jiàn)的方式,為固定排放源(工廠及其他大型場(chǎng)地排放源)確立具有法律約束力的各項(xiàng)環(huán)境要求,從而保護(hù)人類健康與環(huán)境安全。私人利益和公共利益之間的沖突需要采取法定方式加以解決,綜合環(huán)境許可作為一種解決上述沖突的方法,在瑞典和澳大利亞已得到長(zhǎng)期應(yīng)用,歐盟也在近幾年開始采取這種方法。州或市各個(gè)部門需要通過(guò)許可過(guò)程確立各項(xiàng)環(huán)境要求。在許可過(guò)程中,這些要求通常形成各種條件,用廢氣、廢水的最大允許污染排放量及其他方面(如廢棄物和噪音)的限制(排放限值,即ELV)表示。

        綜合環(huán)境許可的主要優(yōu)勢(shì)在于對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響的綜合評(píng)價(jià),與各個(gè)影響單獨(dú)評(píng)價(jià)(如單獨(dú)簽發(fā)大氣、水、噪音和廢棄物排放許可證)相比,這種方法的環(huán)境效果更好。此外,綜合環(huán)境許可也受到企業(yè)和社區(qū)歡迎,因?yàn)檫@種方法猶如“一站式商店”,可形成一整套清晰明確、前后一致的操作規(guī)則。最佳可行技術(shù)(BAT)是一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn),其基本理念是在技術(shù)可能、環(huán)境適當(dāng)和經(jīng)濟(jì)可行的范圍內(nèi)盡可能地限制污染。

        歐盟已為各行業(yè)部門編制了具體的最佳可行技術(shù)識(shí)別文件(最佳可行技術(shù)參考文件,即BREF)。在這些文件中,在考慮當(dāng)?shù)貭顩r的范圍內(nèi),最佳可行技術(shù)使用排放限值加以說(shuō)明。盡管如此,對(duì)最佳可行技術(shù)的適用仍需結(jié)合具體情況,而非一成不變。許可部門的知情判斷是許可過(guò)程有機(jī)的組成部分,需要注意的是,決策和最佳可行技術(shù)參考文件之間的偏差需要得到適當(dāng)調(diào)整。《瑞典環(huán)境法典》規(guī)定了一般性考量規(guī)則,在簽發(fā)許可證和設(shè)定許可條件前,許可部門需要考量這些規(guī)則的滿足情況。對(duì)于某些類型的企業(yè),還必須滿足預(yù)定排放限值的要求。

        2.3許可證的審查和實(shí)施

        許可證的審查是十分關(guān)鍵的把關(guān)環(huán)節(jié)。在澳大利亞新南威爾士,法律規(guī)定環(huán)保局至少每5年審查1次許可證(稱為環(huán)保執(zhí)照)。另外,為保護(hù)環(huán)境,必要時(shí)可在任何其他時(shí)間嚴(yán)格許可證的實(shí)施要求。

        由環(huán)保局決定關(guān)閉工廠的情況較為少見(jiàn)。但是,如果舊工廠不能達(dá)到新工廠的環(huán)境績(jī)效要求,環(huán)保局就應(yīng)與舊工廠的環(huán)保執(zhí)照持有者就如何降低項(xiàng)目的污染展開協(xié)商,從而要求環(huán)保執(zhí)照持有者在約定時(shí)間內(nèi),千方百計(jì)滿足環(huán)境績(jī)效的新要求。

        為滿足環(huán)境績(jī)效要求,法律鼓勵(lì)引進(jìn)新技術(shù)或者采用改進(jìn)型生產(chǎn)工藝。與此同時(shí),環(huán)境保護(hù)執(zhí)照將按照要求附上為降低污染所需要采取的各項(xiàng)措施。如不遵循這些要求,將構(gòu)成刑事犯罪。

        3制定綜合性排污許可制度的方案建議

        3.1指導(dǎo)思想和原則

        必須堅(jiān)持以提高環(huán)境質(zhì)量為核心,建立覆蓋所有固定污染源的綜合性污染物排放許可制,這是當(dāng)下我國(guó)制定排污許可制度最重要的指導(dǎo)思想[3]。統(tǒng)一的綜合性排污許可證,是企業(yè)守法的有效依據(jù)、政府執(zhí)法的有力工具、社會(huì)監(jiān)督的公開平臺(tái),完全符合我國(guó)實(shí)際情況。為此,亟須整合銜接現(xiàn)行各項(xiàng)相關(guān)環(huán)境管理制度,實(shí)行排污許可“一證式”管理,將排污許可建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度,形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行合理、監(jiān)管有效的污染源管控新格局,切實(shí)推進(jìn)我國(guó)環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化,有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善。

        具體來(lái)講,一要明確《排污許可法》是一部綜合法,是涉及環(huán)評(píng)制度、排污申報(bào)登記制度、“三同時(shí)”制度、總量控制制度、環(huán)境監(jiān)察等制度的綜合法律;二要明確由一個(gè)主管部門主管排污許可證管理工作,改變目前多頭管理、力量分散、形不成合力的局面;三要以切實(shí)減少污染物排放作為環(huán)境管理體制改革成敗的主要標(biāo)準(zhǔn)。建議通過(guò)排污許可約束企業(yè)的排污行為,實(shí)行多污染物協(xié)同控制,先切實(shí)解決好固定源的穩(wěn)定達(dá)標(biāo)問(wèn)題,然后不斷提高標(biāo)準(zhǔn)和管理范圍。

        3.2改革目標(biāo)

        鑒于實(shí)行排污許可制度并不過(guò)多涉及環(huán)保系統(tǒng)之外的部門,而主要是環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的職能和業(yè)務(wù),改革難度相對(duì)較小,故建議由環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部有關(guān)機(jī)構(gòu),通過(guò)改革內(nèi)部管理體制加以解決。在指導(dǎo)方針上,為實(shí)現(xiàn)制度融合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的目標(biāo),要以排污許可制度為核心,整合環(huán)評(píng)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污交易、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度,建立統(tǒng)一的固定源環(huán)境管理平臺(tái),實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)在設(shè)計(jì)、建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等全生命周期各個(gè)階段的全過(guò)程管理。在具體操作上,要切實(shí)做到“一企一證”、綜合管理。統(tǒng)籌考慮水污染物、大氣污染物、固體廢棄物等要素,簡(jiǎn)化行政審批程序和審批流程,實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口”對(duì)外和“一站式”服務(wù)[4],提高政府環(huán)境管理效能。

        3.3具體方案建議

        建議加快制定統(tǒng)一的《排污許可法》。其主要內(nèi)容應(yīng)包含以下方面:

        一是按照通行的行政許可法律規(guī)定,強(qiáng)化排污許可的法律地位,明確沒(méi)有許可不得排污。隨著人類改造和影響自然能力的與日俱增,人類與自然的矛盾越來(lái)越突出,為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,保持人類與自然的和諧關(guān)系,控制和減少人類對(duì)自然和環(huán)境的破壞,有關(guān)影響生態(tài)環(huán)境的活動(dòng),一定要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。在這一問(wèn)題上,我國(guó)的行政許可法和有關(guān)環(huán)保法律規(guī)定的精神是完全一致的。

        二是實(shí)施綜合性排污許可,而非單項(xiàng)許可。排污企業(yè)根據(jù)自身的排污情況,應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)包括水、氣體、固體等排放物的綜合性排污許可證,其他法律規(guī)定的特別許可除外。綜合排污許可的優(yōu)勢(shì),首先在于與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的銜接,因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)就是綜合性的;其次是管理部門之間的協(xié)調(diào)一致性,明確由一個(gè)部門統(tǒng)一管理,可以避免紊亂無(wú)序的局面;最后與單獨(dú)審批管理大氣、水、噪聲和廢棄物排放許可證相比,綜合管理有利于實(shí)現(xiàn)管理的全方位性,并大大降低企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本。

        三是明確各級(jí)政府環(huán)保部門在排污許可和實(shí)施監(jiān)管中的職責(zé),建立科學(xué)的排污許可管理體系。首先要設(shè)計(jì)好國(guó)家和地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門之間的關(guān)系,中央管什么,地方管什么,要有科學(xué)的頂層設(shè)計(jì);在地方層次,要設(shè)計(jì)好省級(jí)環(huán)保部門與地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)環(huán)保部門之間的層級(jí)管理關(guān)系。其次要設(shè)計(jì)好排污許可的審批和批準(zhǔn)后如何實(shí)施監(jiān)管的關(guān)系,確保每一個(gè)環(huán)節(jié)都要規(guī)范管理,任何違反規(guī)范的行為都要受到制裁。強(qiáng)化環(huán)保部門事中和事后監(jiān)管責(zé)任,督促企業(yè)嚴(yán)格遵守排污許可制度。

        四是整合排污許可制度同環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”、排污申報(bào)、總量控制、環(huán)保設(shè)施監(jiān)管、排污口設(shè)置管理等制度的關(guān)系,將這些制度納入法定范圍,尤其要科學(xué)地設(shè)計(jì)好環(huán)評(píng)制度與排污許可制度之間的關(guān)系。

        五是建立排污許可申請(qǐng)、審批程序和定期報(bào)告、現(xiàn)場(chǎng)檢查的相關(guān)監(jiān)督管理規(guī)定。在統(tǒng)一的《排污許可法》和配套的實(shí)施細(xì)則中,要有完善的程序性規(guī)定,從污染物的申報(bào)、排污的申請(qǐng)、監(jiān)管部門的核定、排污許可證的公示、公眾意見(jiàn)的聽(tīng)取、許可證的頒發(fā)、運(yùn)行中的監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查等,都應(yīng)有明確規(guī)定。

        六是整合現(xiàn)行相關(guān)法律責(zé)任規(guī)定,建立完整的法律責(zé)任體系。目前的排污行政許可,對(duì)于違反法律規(guī)定的行為如何處理,還處于不夠明晰甚至紊亂的狀態(tài)。因此,制定統(tǒng)一的《排污許可法》,有必要整合現(xiàn)行涉及法律責(zé)任的各項(xiàng)規(guī)定,建立完整、明晰、符合法理、便于操作的法律責(zé)任體系。

        七是在立法步驟方面,要組織力量起草統(tǒng)一的《排污許可法》。如果當(dāng)前難以統(tǒng)一思想,難以制定統(tǒng)一的《排污許可法》,可以考慮先制定統(tǒng)一的《排污許可條例》;如果當(dāng)前制定統(tǒng)一的《排污許可條例》的條件也不夠成熟,建議先抓緊制定統(tǒng)一的《排污許可管理辦法》,由環(huán)保部門組織實(shí)施,取得經(jīng)驗(yàn)和共識(shí)后,再爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院法制辦支持,列入國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃,然后在條件成熟后,出臺(tái)一部完整的《排污許可法》或《排污許可條例》。

        八是強(qiáng)化排污許可制度實(shí)施的社會(huì)監(jiān)督。為切實(shí)保障統(tǒng)一的綜合性排污許可制度的有效實(shí)施,在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門行政監(jiān)管的同時(shí),還要切實(shí)落實(shí)企業(yè)誠(chéng)信和守法主體責(zé)任,推動(dòng)企業(yè)從被動(dòng)治理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)防范。企業(yè)管理的全面合規(guī)化,是排污許可制度得到落實(shí)的根本保障[5]。同時(shí),大力推進(jìn)各項(xiàng)環(huán)境信息公開,暢通環(huán)境信息知情渠道,充分發(fā)揮社會(huì)組織和公眾在監(jiān)督排污許可制度實(shí)施中的作用。

        以上第四項(xiàng),即整合排污許可制度和有關(guān)制度之間的關(guān)系,尤其是整合環(huán)評(píng)制度與排污許可制度的關(guān)系,是當(dāng)前制定統(tǒng)一的綜合排污許可制度的重點(diǎn)和難點(diǎn)。環(huán)評(píng)制度與排污許可制度之間的關(guān)系,從總體上講,即是“事前審批和事中事后監(jiān)督”的關(guān)系。一是根據(jù)環(huán)境管理的特點(diǎn),為預(yù)防企業(yè)建成后大量排污,必須有可靠的事前審批,一定要依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等有關(guān)法律,堅(jiān)持“先評(píng)價(jià)、后建設(shè)”的原則,重要的企業(yè)和項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)評(píng)一律不得開工建設(shè)。二是鑒于當(dāng)前環(huán)評(píng)導(dǎo)則過(guò)于繁瑣的現(xiàn)狀,建議根據(jù)簡(jiǎn)政放權(quán)、方便企業(yè)的原則,應(yīng)先起草發(fā)布新的環(huán)評(píng)導(dǎo)則總綱,將應(yīng)由其他制度調(diào)整或通過(guò)市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)的內(nèi)容予以剝離,實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)“減負(fù)瘦身”。[3]與此同時(shí),保障環(huán)評(píng)制度與排污許可制度的銜接,將環(huán)評(píng)“減負(fù)瘦身”減下來(lái)的一些規(guī)范納入排污許可制度中。三是排污許可制度是根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律,對(duì)企業(yè)排污行為進(jìn)行“事中事后監(jiān)管”的一項(xiàng)重要法律制度。由于現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)此規(guī)定比較籠統(tǒng),還需要單獨(dú)制定統(tǒng)一的《行政許可法》進(jìn)一步具體化。四是在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部,要科學(xué)設(shè)計(jì)“事前審批、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管”之間的關(guān)系,將事前審批、事中以及事后監(jiān)管分別歸類。在這三大制度、三個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)系上,要明確清晰、界定合理,不能出現(xiàn)制度之間“你中有我、我中有你”的問(wèn)題,以便于執(zhí)行管理。在上述原則下,建議盡早明確綜合性排污許可制度實(shí)施的主管部門,從起草《排污許可法(草案)》做起,切實(shí)將制度建設(shè)、制度運(yùn)行和各項(xiàng)管理工作有序開展起來(lái)。

        參考文獻(xiàn)(References):

        [1]孫佑海. 如何完善落實(shí)排污許可制度?[J]. 環(huán)境保護(hù), 2014, 42(14): 17- 21.

        [2]中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì).法治與生態(tài)文明建設(shè)研究[R]. 北京: 中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)網(wǎng)站, 2015.

        [3]陳吉寧. 以改善環(huán)境質(zhì)量為核心全力打好補(bǔ)齊環(huán)保短板攻堅(jiān)戰(zhàn)——在2016年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上的講話[R]. 北京: 環(huán)境保護(hù)部, 2016.

        [4]陳吉寧. 在排污許可制度國(guó)際研討會(huì)上的致辭[R]. 北京: 環(huán)境保護(hù)部, 2015.

        [5]孫佑海. 加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)管理 切實(shí)落實(shí)環(huán)評(píng)制度 [J]. 環(huán)境影響評(píng)價(jià), 2013(2): 13-16.

        Environmental Permit System: History, Challenges and Proposals

        SUN You-hai

        (Tianjin University Law School, Tianjin 300072, China)

        Abstract:China’s Environmental Permit System originated in the 1990s. Due to historical limitations, discharge of water pollutants, air pollutants and solid wastes were separately licensed, and the licensing system overlapped with systems like Environmental Impact Assessment (EIA) and Total Pollutant Control. Thus, currently, the establishment of a comprehensive Environmental Permit System is confronted with the mechanism barrier from the environmental protection system itself. The Permit System implemented in developed countries is a comprehensive system. China should also establish a comprehensive Permit System in order to achieve the goal of improving the environmental quality. Thus, we should integrate the current permit system with the systems of environmental impact assessment and total pollutant control, and legalize them. It is imperative to accelerate the structural reform and formulate a unified Environmental Permit Law.

        Key words:environmental permit; history; problem analysis; proposals

        收稿日期:2016-02-16

        基金項(xiàng)目:國(guó)家社科重大項(xiàng)目——全面推進(jìn)生態(tài)文明司法保障機(jī)制研究(14ZDA073)階段性成果之一

        作者簡(jiǎn)介:孫佑海(1954—),男,山東榮成人,天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授,國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員,研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法,E-mail:madiananhua@126.com

        DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.001

        中圖分類號(hào):X323

        文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

        文章編號(hào):2095-6444(2016)02-0001-05

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