易愛華，陳陸霞，丁峰，趙曉宏

(1.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京　100012； 2.國家環(huán)境保護環(huán)境影響評價數(shù)值模擬重點實驗室，北京　100012；3.中國礦業(yè)大學(北京)化學與環(huán)境工程學院，北京　100083)

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美國大氣許可證制度發(fā)展及實施概述

易愛華1,2，陳陸霞1,3，丁峰1,2，趙曉宏1,2

(1.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京100012； 2.國家環(huán)境保護環(huán)境影響評價數(shù)值模擬重點實驗室，北京100012；3.中國礦業(yè)大學(北京)化學與環(huán)境工程學院，北京100083)

摘要：美國大氣許可證是美國為有效防治空氣污染采取的一項重要環(huán)保措施，經(jīng)過幾十年的不斷探索，目前已經(jīng)具備了豐富的內(nèi)涵和完善的框架，可為我國在構建和完善大氣許可證方面做以借鑒。通過對美國大氣許可證的類型、內(nèi)容、申請、頒發(fā)、審批、執(zhí)行、公眾監(jiān)督等方面進行詳細解讀，以期為我國大氣許可證的發(fā)展和完善提供參考。

關鍵詞：美國；大氣許可證；清潔空氣法案

自20世紀60年代以來，美國為有效控制和治理空氣污染，先后頒布了一系列法律法規(guī)，其中最具劃時代意義的是美國國會于1970年頒布的《清潔空氣法案》(Clean Air Act，CAA)[1]。CAA自頒布以來，先后于1977年和1990年經(jīng)歷了兩次修訂，1977年通過的修訂案首次提出新源審查許可證?，F(xiàn)行的1990年修訂案借鑒《清潔水法》中關于“許可證”的相關經(jīng)驗，增設運營許可證，并對新源審查許可證進行了修訂，形成了完整的大氣許可證章節(jié)。大氣許可證是控制環(huán)境污染的重要措施之一，在環(huán)境保護中發(fā)揮著舉足輕重的作用，一方面管轄了所有的新建、改擴建企業(yè)；另一方面又把排污不符合環(huán)保政策的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)關在門外[2]。經(jīng)過近半個世紀的不斷探索與改進，美國的大氣許可證已經(jīng)形成完整的框架和豐富的內(nèi)涵。我國自20世紀80年代開始實行許可證制度，但由于種種原因，目前仍處于試運行階段。因此系統(tǒng)地學習和研究美國大氣許可證，對我國大氣許可證制度的發(fā)展和完善有著十分重要的引導和推動作用。

1許可證的類型和內(nèi)容

1.1許可證的類型

1990年的CAA修訂案要求造成空氣污染的排放源，如發(fā)電廠和冶煉廠等，必須要取得大氣許可證。根據(jù)許可性質(zhì)的不同，分為新源審查(The New Source Review Permit，NSR)許可證和Title V運營許可證(The Title V Operating Permit)兩大類。其中新源審查(NSR)許可證又可以分為3種類型：空氣質(zhì)量達標區(qū)域的預防空氣質(zhì)量顯著惡化的許可證(Prevention of Significant Deterioration permits，PSD)，空氣質(zhì)量未達標區(qū)的主要新源審查許可證(Nonattainment permits，NA-NSR)，以及全部區(qū)域的次要新源審查許可證(Minor Source permits)。

1.1.1新源審查(NSR)許可證

新源審查(NSR)許可證又稱為預建許可證。根據(jù)1990 CAA修訂案，如果新建或改擴建污染源的一種或多種空氣污染物的最大排放量高于或等于特別排放限值時[3- 4]，該排放源就需要取得新源審查(NSR)許可證，這一審批過程被稱為新源審查過程。最大排放量是指根據(jù)運行設計決定的某個排放源排放某種污染物的最大能力，一般根據(jù)該排放源每周運行7天、每天運行24小時計算。受新源審查許可證管制的污染物包括：國家空氣質(zhì)量標準(NAAQS)中涉及的污染物(O3、CO、PM、NO2、SO2、Pb)[5]、溫室氣體(CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs、SF6)及其他污染物(硫酸霧、硫化氫及氟化氫)等。值得注意的是，有毒空氣污染物(汞、鎘)等不受新源審查項目管制，CAA中的其他部分對這些污染物進行管制。

(1)PSD審核

PSD審核是新源審查最重要的一個過程，要求達標區(qū)域的新建或改擴建重大污染源必須通過。受PSD管制的污染物主要有NAAQS中規(guī)定的所有污染物、溫室氣體及其他污染物。PSD審核的重大污染源是指常規(guī)大氣污染物(NAAQS+其他污染物)最大排放量≥250噸/年(石油、造紙等28個行業(yè)為100噸/年)，溫室氣體排放量≥100 000噸/年CO2當量排放的新源或改造源[6]。PSD審核項目中受管制的污染物及其排放限值如表1所示。

表1　PSD審查項目中受管制的污染物及其排放限值

PSD審核的主要內(nèi)容包括最佳可行技術(BACT)分析、空氣質(zhì)量影響分析、敏感區(qū)環(huán)境影響分析，對生態(tài)、土壤等其他環(huán)境的影響分析等。PSD審核許可證可以由聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)、州或者地方審批機構頒發(fā)。PSD審查程序主要包括5個步驟：預申請、申請、許可證草案制定、公眾參與、PSD許可證的頒發(fā)。

PSD許可證的目的主要是：在經(jīng)濟增長的情況下，保護現(xiàn)有空氣資源，確保環(huán)境空氣質(zhì)量達標，即防止新污染源的建設造成空氣質(zhì)量發(fā)生顯著變化，確保建成后的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不超過國家空氣質(zhì)量標準；保護公眾健康和福祉不受影響，例如保護和改善敏感區(qū)(國家公園、野生動物保護地)的空氣質(zhì)量，具體反映在新污染源對能見度的影響等[7]。

(2)NA-NSR許可證

NA-NSR許可證是對于空氣質(zhì)量未達標區(qū)域而言的，主要目的在于避免新建污染源或者改擴建污染源影響未達標地區(qū)的空氣質(zhì)量改善進程。受NA-NSR管制的污染物只有NAAQS中涉及的污染物。NA-NSR審核適用于未達標污染物或其污染物前體的最大排放量≥100噸/年的新源或改造源，但根據(jù)未達標的嚴重程度，門檻值可能會低于100噸/年[4]。受NA-NSR管制的主要排放源排放限值如表2所示。

在未達標區(qū)獲取許可證的要求比在達標地區(qū)更為嚴格。首先，要執(zhí)行“削減替代”原則，即新增污染物排放量必須小于現(xiàn)存企業(yè)的污染物削減量，也就是說企業(yè)只有替新污染源找到“排污空間”，才能獲得NA-NSR許可證；其次，要采取使排放速率降為最低的排放控制技術，這也是現(xiàn)有技術中最嚴格的控制技術，為達到污染物最低排放速率可以不計成本。同時，NA-NSR審核還必須要有可替代場地分析，并要求符合全州范圍內(nèi)的設施合規(guī)要求與空氣質(zhì)量規(guī)定等。

表2　NA-NSR許可證管制的主要排放源排放限值

(3)全部區(qū)域的次要新源審查許可證

全部區(qū)域的次要新源審查許可證主要適用于污染物空氣排放低于重大新源及主要新源審查規(guī)定值的排放源，受該許可證管制的污染物除NAAQS中涉及的污染物外，還有各發(fā)證機關根據(jù)具體情況規(guī)定的其他污染物。關于該許可證的具體細則，各個州、地區(qū)之間有著明顯差異。

1.1.2Title V運營許可證

Title V運營許可證是指重大工業(yè)排放源或某些特定排放源在運營前必須取得的許可證，只有取得該許可證，項目才可以開始運營。受Title V運營許可證管制的排放源主要有以下4類：

(1)主要排放源，包括任何污染物排放量≥100噸/年的排放源，任何單一有害空氣污染物排放量≥10噸/年或有害空氣污染物總排放量≥125噸/年的排放源，EPA要求的非主要排放源，新源審查(NSR)許可證中包括的排放源；

(2)可能導致酸雨問題的排放源；

(3)固體廢棄物焚燒源；

(4)受國家排放標準中有害空氣污染物內(nèi)容管制的非主要排放源。

Title V許可證的最大特點是將1990 CAA修訂案中對于排放源的所有要求整合到一項許可證當中，包括排放量限制和實時監(jiān)測要求，結果保存和定期匯報要求等。同時，該許可證還要求排放者按要求匯報其排放情況是否遵循審批機構的各項條款規(guī)定，如有違反須立即停止排放源的運行。

1.2許可證的內(nèi)容

按照1990 CAA修訂案的規(guī)定，新源審查(NSR)許可證和Title V許可證的內(nèi)容基本一致。根據(jù)EPA官網(wǎng)Air Permits章節(jié)下“Electronic Permit Submittal System”中查詢的Title V許可證范本，許可證主要包括以下幾部分內(nèi)容[8]：

(1)許可證基本信息包括更新日期、許可證編號、審批機構全稱；

(2)持證單位基本信息包括編號和名稱、具體地址、行業(yè)屬性、工藝/產(chǎn)品簡介、標準行業(yè)分類碼；

(3)許可證具體信息包括許可證類型、是否經(jīng)過復審、改擴建情況、適用范圍、是否為最終版本、所需滿足的要求(SIP、NSR等)以及其他信息；

(4)允許排放的污染物種類及排放量包括VOC、NOx、PM10、SO2、CO、鉛、有害空氣污染物等。

2許可證的全流程

2.1許可證的申請

CAA要求造成空氣污染的排放源必須要取得大氣許可證，排放源所有人根據(jù)排放源的類型向州或者排放源所在區(qū)域的空氣污染控制司提出相應許可證申請。CAA規(guī)定許可證要涵蓋排放源所有的常規(guī)污染物信息，如污染源排放的污染物種類，適用于該污染源的各項污染物排放限值，為達到污染物消減所提出的方案計劃等。

2.2許可證的審批

對于新源審查許可證，其審批過程可以大致分為3個階段，即適用性研究階段、申請階段和訴訟階段，該審批過程又被形象地稱為“3A”過程：

(1)適用性研究階段：排放源所有人首先需要確認排放源所在區(qū)域為空氣質(zhì)量達標區(qū)域還是非達標區(qū)域、排放源為新建排放源還是改擴建排放源，從而判斷排放源正常運行后的排放量是否會超過相關規(guī)定的要求，如果該排放源正常運行后的排放量可能會超過相關規(guī)定所要求的排放量，那么該排放源所有人就需要針對此排放源提出許可證申請；

(2)申請階段：排放源所有人提交許可證申請，審批機構進行審閱后制定許可證草案，然后進行為期30天的大眾評審，如有特殊要求需要舉辦公聽會，大眾評審結束后由審批機構頒發(fā)許可證終稿；

(3)訴訟階段：在許可證終稿頒發(fā)后的30天內(nèi)，EPA、州、地區(qū)和社區(qū)允許公眾和相關部門根據(jù)規(guī)定通過州級法院、社區(qū)法院甚至聯(lián)邦法院提出上訴，審批機關對于上訴內(nèi)容要作出相應回應，并最終決定是否頒發(fā)許可證。

對于Title V許可證而言，當申請受理后，審批機關一般要經(jīng)過下面的程序來進行審批：

(1)確定排放源所有人提交的申請是否完整；

(2)制定許可證草案；

(3)通過各種媒介(報刊、雜志、網(wǎng)絡等)發(fā)布公告，告知公眾可以對許可證草案進行審閱，審閱期為30天，審批機關還需要將許可證草案郵寄給部分公眾人員審閱；

(4)根據(jù)申請人、公眾或者EPA的意見，決定是否需要修訂該許可證草稿；

(5)由EPA對許可證草案進行為期45天的審查，該階段可以在大眾評審結束后進行，當然如果EPA同意也可以和大眾評審同時進行；

(6)如果該草案被EPA否決，審批機構須在90天內(nèi)對其進行修訂，再次提交，直至通過；

(7)頒發(fā)Title V許可證。

2.3許可證的頒發(fā)

通常許可證由州或者排放源所在區(qū)域的地方空氣污染控制司頒發(fā)，但是如果EPA反對其頒發(fā)的許可證，也可以直接頒發(fā)這些州或地方的許可證。

許可證自申請至頒發(fā)所需要的時間長短受到很多因素的影響，包括許可證的類型、許可程序的復雜程度、許可證審批機構的不同、項目的爭議性、許可證頒發(fā)后是否會受到起訴等。EPA頒發(fā)的新源審查(NSR)許可證需要的時間一般為6個月到1年。州或地方空氣污染控制部門頒發(fā)的新源審查(NSR)許可證所需的時間各不相同，通常在地方法規(guī)中會有具體規(guī)定，如加利福尼亞州法律要求，審批機構要在180天內(nèi)頒發(fā)新源審查(NSR)許可證。對于Title V許可證，聯(lián)邦法規(guī)要求審批機構必須在Title V程序開始實施的3年內(nèi)頒發(fā)許可證，每年應該至少頒發(fā)許可證總量的三分之一，然而大多數(shù)機構并沒能按規(guī)定執(zhí)行。除此以外，如果EPA反對許可證的發(fā)放，那么許可證頒發(fā)就又要推遲。因此，獲得Title V許可證所需要的時間根據(jù)機構具體時間框架和情況的不同而不同，往往超出申請者的控制。

2.4許可證的修訂

1990 CAA修訂案中規(guī)定，Title V 許可證至少需要每5年復審一次。對于新源審查(NSR)許可證來說，如果該證在一定時間內(nèi)沒有使用，會過期作廢，過期時間根據(jù)地方規(guī)章的不同而不同。如果是EPA頒發(fā)的許可證，排放源必須在許可證頒發(fā)的18個月內(nèi)開始建設，否則許可證就會過期作廢。一旦排放源開始建設并且在規(guī)定時間內(nèi)完成，許可證可以繼續(xù)使用，不需要重新審核。如果是州或地方空氣污染控制部門頒發(fā)的許可證，排放源必須在審批機構規(guī)章制度設立的時間框架內(nèi)開始建設，通常為12～24個月。和EPA頒發(fā)的許可證一樣，一旦排放源開始建設并在合理時間內(nèi)完成，許可證就可以繼續(xù)使用，不需要重新審核。需要注意的是，在一些州或地方的規(guī)章中，運營許可證的頒發(fā)意味著新源審查(NSR)許可證的到期。

如果CAA中某些條款發(fā)生變動，那么Title V許可證需要重新修訂，而新源審查(NSR)許可證不需要重新修訂。Title V許可證的修訂分兩種情況，如果距離Title V許可證到期還有3年或3年以上時間，那么需要立即開始修訂；如果距離Title V許可證到期還有2年或者不到2年的時間，那么可在其5年期結束后再進行復審；如果距離Title V許可證到期還有2～3年時間，那么該許可證是否需要立即開始修訂可視具體情況而定，CAA中并沒有給出明確規(guī)定 。

2.5許可證的執(zhí)行

大氣許可證的執(zhí)行包括3個方面的內(nèi)容：監(jiān)測、記錄和報告。

監(jiān)測、記錄和報告機制是確保許可證切實有效實施的重要方法。1990 CAA修正案要求某些大型污染源要強化自身的監(jiān)測系統(tǒng)，如持續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)，從而提供精確的污染物排放趨勢圖。此外，還要求各州對區(qū)域空氣進行監(jiān)測，以檢查該區(qū)域的空氣質(zhì)量是否在按照法律規(guī)定的時間框架進行改善。

記錄的目的不僅在于為企業(yè)證明其守法提供依據(jù)，還在于為政府管理部門實施許可證核查、判斷企業(yè)排污行為是否合法提供依據(jù)。許可證中要求的記錄內(nèi)容不僅包括監(jiān)測結果，還要包括監(jiān)測手段或方法、監(jiān)測過程、結果推算等。同時，EPA還要求企業(yè)要如實記錄各種投訴以及企業(yè)針對這些投訴采用了怎樣的態(tài)度和處理措施等。

報告是指企業(yè)要定期(通常不少于每6個月)向其管轄范圍內(nèi)的環(huán)保局提交一次監(jiān)測和記錄結果，以便審批機關可以判斷該企業(yè)排放源是否符合許可證中的所有適用要求。環(huán)保局還可以隨時對企業(yè)進行突擊檢查，以確定其提供的數(shù)據(jù)是否真實。報告的所有內(nèi)容都是對公眾開放的，從而為許可證實施過程中公眾的有效參與提供機會，如果公眾發(fā)現(xiàn)任何問題都可以向環(huán)保局進行投訴。

2.6許可證的監(jiān)管

美國EPA將其50個州劃分為9個區(qū)，簡稱為美國9區(qū)[9]，每個區(qū)都有相應的大氣許可證辦公室，負責監(jiān)督新源審查(NSR)許可證程序和Title V許可證程序在各地的制定和實施，同時該辦公室也可以直接管理區(qū)域某些地方許可證程序的制定和實施。目前，EPA也在努力將社會公平、公正的價值觀念整合到許可證程序中，每個EPA州辦事處都會頒布州實施計劃(SIP)確保許可證的有效實施。

2.7全過程的公眾參與

按照1990 CAA修訂案的相關規(guī)定，持證單位負責人提交的許可證申請和州、地方政府或者EPA頒發(fā)的許可證草案都要向公眾公開。所有Title V許可證和新源審查(NSR)許可證，都有一個大眾評審期，在此期間，任何人都可以就許可證申請書和許可證草案提出書面意見。EPA認為公眾參與是審批程序非常重要的一個組成部分，公眾和其他感興趣的團體可以提供一些有價值的信息和建議來提高機構決議和許可證申請的質(zhì)量。公眾可以通過以下幾種方式參與大眾評審：

(1)要求EPA大氣許可證辦公室郵寄許可證申請和許可證草案，或者直接與該辦公室取得聯(lián)系；

(2)通過與大氣許可證辦公室聯(lián)系、與行業(yè)領域內(nèi)專家或組織機構進行交流溝通、資料查閱等方式進行調(diào)研，為提出自己的意見提供支撐；

(3)在公眾評論期間提交清晰、簡明、記錄詳細的書面意見；

(4)要求舉行許可證公開聽證會，或參加按計劃即將舉行的許可證公開聽證會和其他會議。

公眾提出意見后，審批機構要做出回應。除此以外，公眾還有一次上訴機會。

3許可證的其他相關內(nèi)容

3.1許可證收費標準

對于Title V許可證，相關法律允許審批機構收取一定的年費，用于支付許可證實施過程中的合理開銷。1990 CAA修訂法案第五章中明確了Title V許可證所需要繳納的費用明細，包括提交許可證申請之后的審查費用，實施和執(zhí)行該許可證各項要求的費用(不包括任何訴訟費用或任何與執(zhí)法行動有關的費用)，制定其他適用條例和導則的費用以及污染物監(jiān)測和制定排放清單的費用等。通常，每種常規(guī)污染物所需繳納的年費不低于25美元/噸。因此對于Title V許可證，排放空氣污染物較多的排放源需要支付更多的費用。

對于EPA頒布的新源審查(NSR)許可證，排放源不需要繳費；對于州或地方空氣污染控制司頒發(fā)的新源審查(NSR)許可證，根據(jù)審批機構規(guī)章制度的不同，所需繳納費用情況有所不同。除了審批機構會收取一定費用外，有些排放源會聘請專家來幫助其制定許可證申請計劃，協(xié)助許可證的實施，這也會產(chǎn)生一定費用。

3.2許可證在線提交系統(tǒng)

EPA官網(wǎng)中設立了專門的許可證在線提交系統(tǒng)(Electronic Permit Submittal System,EPSS)[10]，該系統(tǒng)允許州或地方審批機關在線向EPA提交提議和最終頒布的Title V許可證，同時也允許公眾對許可證、基礎報表、州或地方空氣司的公告以及美國9區(qū)大氣許可證辦公室對許可證草案提出的意見進行在線審查。需要注意的是，只有當審批機關通過EPSS電子系統(tǒng)向EPA提交許可證，該基礎數(shù)據(jù)庫才是完整的。在該系統(tǒng)中，每一項內(nèi)容都有詳細列表，公眾可以很容易找到想查看的內(nèi)容，圖1是關于最終版本的Title V許可證的簡單查詢過程介紹。

圖1　EPSS系統(tǒng)查詢示例Fig.1　Search example of EPSS system

3.3法律制裁

美國的大氣許可證制度已在國會所制定的一系列成文法中予以確定，為該制度的實施提供了有力的法律依據(jù)。因此，許可證一旦頒發(fā)，排放源就必須遵守許可證所規(guī)定和要求的各項內(nèi)容，任何違反其要求的行為都是違法的。EPA和被授權的州可以發(fā)布行政命令、行政處罰和提起訴訟；對于不履行行政命令和行政處罰者，執(zhí)法機構有權向聯(lián)邦地方法院提起民事和刑事訴訟，法院對違法行為可處以每天最高25 000美元的民事罰款。EPA和州有權對許可證的執(zhí)行情況進行實時審查，一旦違反了許可證中的相關規(guī)定，除繳納一定數(shù)額的罰款外，還需要繳納該執(zhí)法過程中產(chǎn)生的一切費用。

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[10]EPA.Air permits- Electronic Permit Submittal System[EB/OL]. [2015-09-22]. http://www.epa.gov/caa-permitting/electronic-permit-submittal-system-region-9.

A Review on Development and Implementation of Air Permit System in the U.S.

YI Ai-hua1,2, CHEN Lu-xia1,3, DING Feng1,2, ZHAO Xiao-hong1,2

(1.Appraisal Centre for Environment and Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China;2.State Environmental Protection Key Laboratory of Numerical Modelling for Environment Impact Assessment, Beijing 100012, China;3.School of Chemical & Environmental Engineering, China University of Mining & Technology(Beijing), Beijing 100083, China)

Abstract:Air permits in the U.S. are important environmental protection measures for the effective prevention and control of air pollution. After decades of continuous exploration, it has possessed rich connotation and perfect framework. It can be used as a reference in the process of establishing and improving the air permit system in China. The types, contents, application, issuance, approval, implementation and public supervision of the air permits in the U.S. are elaborated in this paper so as to provide a reference for the development and improvement of the air permits in China.

Key words:the U.S.; air permits; the Clean Air Act

收稿日期：2015-09-10

基金項目：環(huán)保公益性行業(yè)科研專項(201309065)

作者簡介：易愛華(1983—)，女，寧夏中衛(wèi)人，碩士，工程師，主要研究方向為環(huán)境空氣質(zhì)量模擬及評價，E-mail：yiah@acee.org.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.007

中圖分類號：X323

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0027-05