任偉，席俊潔

(1.英國牛津布魯克斯大學(xué)牛津可持續(xù)發(fā)展研究院環(huán)境影響評價組，英國牛津　OX3 0BP；2.安徽工程大學(xué)建筑工程學(xué)院，安徽蕪湖　241000)

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英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性評估方法發(fā)展與挑戰(zhàn)

任偉1，席俊潔2

(1.英國牛津布魯克斯大學(xué)牛津可持續(xù)發(fā)展研究院環(huán)境影響評價組，英國牛津OX3 0BP；2.安徽工程大學(xué)建筑工程學(xué)院，安徽蕪湖241000)

摘要：以文獻綜述的形式介紹了英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性的發(fā)展，指出目前評價有效性常用的四個維度：程序有效性、實質(zhì)有效性、成本有效性和規(guī)范有效性。同時概括了在研究戰(zhàn)略環(huán)評有效性評估方法過程中發(fā)現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)。根據(jù)未來發(fā)展趨勢，提出了提高戰(zhàn)略環(huán)評有效性的三個方法，分別是：簡化評價方法、鼓勵公眾參與和有效進行環(huán)評后的監(jiān)控。關(guān)鍵詞：英國；戰(zhàn)略環(huán)評；有效性；評估方法

英國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(Strategic Environmental Assessment，以下簡稱“戰(zhàn)略環(huán)評”)是對戰(zhàn)略性決策行為及其可供選擇方案的環(huán)境影響和效應(yīng)，進行系統(tǒng)性綜合評價的過程。國家之間法律體系的不同造成了評價范圍的差異。英國戰(zhàn)略環(huán)評的范圍理論上包括政策、計劃、規(guī)劃的環(huán)境影響，評價過程包含與規(guī)劃師、決策者以及利益相關(guān)人群的有效溝通，在確定最佳備選方案的同時，確保決策民主，有利于在達到時間和成本最優(yōu)化的同時提高決策的可靠性。很多學(xué)者曾經(jīng)提出過針對戰(zhàn)略環(huán)評有效性的評估方法[1- 5]，然而這些方法中沒有一種是可以被普遍接受的[6- 7]。本文立足于英國現(xiàn)存文獻研究和近期會議報告，簡要闡明了英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性研究方法的發(fā)展歷史，提出了目前面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，并預(yù)測了未來發(fā)展的趨勢，為國內(nèi)相關(guān)研究提供參考。

1英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性評估的四個維度

對于戰(zhàn)略環(huán)評有效性及其評價標準，不同參與者或利益相關(guān)者有不同的看法[5]。在制定戰(zhàn)略環(huán)評有效性評價標準方面，較早的研究是國際環(huán)境影響評價協(xié)會在1996年提出了戰(zhàn)略環(huán)評有效性的定義，并建議了評估標準：整合性、可持續(xù)發(fā)展性、關(guān)注性、透明度、參與性和交互性[2]。同時，國際環(huán)境影響評價協(xié)會歸納了評估戰(zhàn)略環(huán)評有效性的三個維度，包括程序有效性、實質(zhì)有效性和成本有效性[6]。Baker和McLelland在2003年提出了規(guī)范有效性作為評估戰(zhàn)略環(huán)評有效性的第四個維度。英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性的研究大多以這四個維度為基礎(chǔ)[6]。

1.1程序有效性

程序有效性是指戰(zhàn)略環(huán)評進行程序是否符合法規(guī)要求。程序有效性是戰(zhàn)略環(huán)評的基本形式。早期研究對其進行了重點分析[1]。Jones等在2005年提出了戰(zhàn)略環(huán)評程序有效性的評估標準(表1)[8]。該標準主要在學(xué)術(shù)領(lǐng)域提出，在實踐中應(yīng)用也較多。

1.2實質(zhì)有效性

實質(zhì)有效性是指檢驗戰(zhàn)略環(huán)評的進行是否達到了預(yù)定目標。Therivel和Minas在2002年[9]研究了英國規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評的實質(zhì)有效性。Jones 等在2005年開發(fā)出了一套針對實質(zhì)有效性的評價細則。Theophilou等在2010年提出了不同背景下的戰(zhàn)略環(huán)評有效性評價標準[6]。Bond等在2013年結(jié)合前人提出的理論，對實質(zhì)有效性的評價標準進行了進一步完善(表2)[6]。實質(zhì)有效性是分析程序有效性以及整個戰(zhàn)略環(huán)評成敗的一個非常重要的標準，主要考量戰(zhàn)略環(huán)評是否達到了既定目標。戰(zhàn)略環(huán)評有效性的重要價值就是去影響決策，提升環(huán)境質(zhì)量和結(jié)果[10]。所以，評價其實質(zhì)有效性需要綜合考慮戰(zhàn)略環(huán)評的實行方式和環(huán)評完成后現(xiàn)狀改變的程度。

表1　戰(zhàn)略環(huán)評程序有效性評價標準

表2　戰(zhàn)略環(huán)評實質(zhì)有效性評價標準

1.3成本有效性

成本有效性是指開展戰(zhàn)略環(huán)評后所達到的效果，是否在經(jīng)濟和時間成本中達到最佳量化。Baker和McLelland在2003年提出戰(zhàn)略環(huán)評必須經(jīng)濟可行[6]。Theophilou等在2010年提出了成本有效性的評價標準(表3)[9]。任何評價程序必須把成本控制在合理范圍內(nèi)，如果開展戰(zhàn)略環(huán)評的成本過高，就會減少使用者的興趣，進而阻礙戰(zhàn)略環(huán)評的發(fā)展和實施。

1.4規(guī)范有效性

規(guī)范有效性主要體現(xiàn)在其社會價值中，用于評估戰(zhàn)略環(huán)評在多大程度上可以影響社會態(tài)度和道德規(guī)范的改變[6]。Baker和McLelland在2003年提出了規(guī)范有效性的概念，Bond等2012年提出了規(guī)范有效性的評價標準(表4)[6]，該評價標準考慮了戰(zhàn)略環(huán)評的有效性、評價的多元化和一些可變因素，為戰(zhàn)略環(huán)評和可持續(xù)發(fā)展評價提供了一個理論平臺[6]。

表3　戰(zhàn)略環(huán)評成本有效性評價標準

表4　戰(zhàn)略環(huán)評規(guī)范有效性評價標準

1.5其他評價維度

除此之外，環(huán)評有效性的評價標準迥異。環(huán)境影響評價潛在變革模型包括四個結(jié)果：發(fā)展結(jié)果、學(xué)習(xí)結(jié)果、管理結(jié)果以及態(tài)度和價值觀改變的結(jié)果[10]。戰(zhàn)略環(huán)評在決策中為開發(fā)、審查、討論和篩選備選方案提供了必要信息，戰(zhàn)略環(huán)評的參與者甚至可以參與到?jīng)Q策程序中來[5]。戰(zhàn)略環(huán)評的有效性可以設(shè)定為兩個主要層級，底層是表現(xiàn)性，上層是協(xié)調(diào)性。戰(zhàn)略環(huán)評在表現(xiàn)性中的目標是協(xié)助決策，評價標準包括決策者在決策過程中對戰(zhàn)略環(huán)評的理解。協(xié)調(diào)性的目標是設(shè)計環(huán)境規(guī)劃和保護環(huán)境，評價標準包括在規(guī)劃中更加關(guān)注環(huán)境內(nèi)容、減少環(huán)境污染帶來的消極危害、確保規(guī)劃政策實施和環(huán)境受到保護。

在戰(zhàn)略環(huán)評有效性的實施范圍上，評估標準不應(yīng)該是一成不變的。戰(zhàn)略環(huán)評有效性應(yīng)該根據(jù)其目的和期望結(jié)果定義其評估標準，不同國情、不同行業(yè)需要不同的評估標準，不同的評價類型(政策戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評和項目戰(zhàn)略環(huán)評)也需要不同的評價標準。例如，意大利根據(jù)國情制定了獨特的評價標準[3]；有學(xué)者根據(jù)南非和愛爾蘭的不同國情，也分別提出了相對應(yīng)的評價模型；中國學(xué)者也提出了適合中國國情的評估標準[4]。亞洲的評估標準應(yīng)該根據(jù)當?shù)貭顩r、文化而定，避免盲目借鑒歐洲經(jīng)驗。

2英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性評估方法面臨的問題和挑戰(zhàn)

無論是戰(zhàn)略環(huán)評本身還是目前其評價有效性的方法，都面臨著一定的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。雖然目前研究顯示，戰(zhàn)略環(huán)評總體會對項目或者規(guī)劃產(chǎn)生一定的積極影響，但是仍然在某些方面受到一定的質(zhì)疑。

(1)缺乏理論研究。在理論方面，對戰(zhàn)略環(huán)評有效性的評估仍然缺乏統(tǒng)一的、可以被完全認可的方法。目前，戰(zhàn)略環(huán)評有效性理論短缺，特別是因果關(guān)系的理論方面[10]。

(2)影響因子存在不確定性。由于戰(zhàn)略環(huán)評實施的主體不同、層次不同、國別不同，選用評估戰(zhàn)略環(huán)評有效性的方法和影響因子也不同。因此，相關(guān)評估方法應(yīng)該根據(jù)實際情況做出改變，但是這并不妨礙在不同的評估方法中尋找共性?，F(xiàn)存研究方法相對比較復(fù)雜，無論是一般公眾還是部分環(huán)評從業(yè)者，都不能輕易理解其中的技術(shù)指數(shù)，用于后期檢測和評估有效性的影響因子沒有受到法律的有效約束。

(3)決策部門對環(huán)評意見影響過大。在現(xiàn)實操作方面，決策部門可以通過限制戰(zhàn)略環(huán)評的備選方案，考慮而不實行戰(zhàn)略環(huán)評的結(jié)果，或設(shè)定特殊時間節(jié)點等方法來控制戰(zhàn)略環(huán)評對決策的影響力。因為戰(zhàn)略環(huán)評利益相關(guān)者的角度不同，其利益訴求也存在差異，難免會產(chǎn)生分歧進而影響戰(zhàn)略環(huán)評的有效實施。

(4)報告書有效性受到質(zhì)疑。一直以來，戰(zhàn)略環(huán)評報告受到廣泛批評，主要涉及報告書內(nèi)容過于冗長，并附有很多復(fù)雜的圖表。對于普通大眾來說，即使是非技術(shù)性總結(jié)報告也顯得難以理解。所以程序和信息造成的技術(shù)壁壘會影響其透明性原則，進而使公眾對環(huán)評報告書的有效性產(chǎn)生質(zhì)疑。

(5)公共參與影響有限。戰(zhàn)略環(huán)評邀請相對廣泛的公眾和社會團體對戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃進行討論，但是公眾參與的方式往往受到?jīng)Q策者的影響。例如，公眾問卷調(diào)查的深度和廣度不夠，調(diào)查對象限制于特定群體，公眾意見被專家意見否決等。有些公眾意見不能有效發(fā)揮作用，很難被決策者充分考慮。

(6)戰(zhàn)略環(huán)評程序復(fù)雜冗長。在英國的規(guī)劃制度下，有些項目戰(zhàn)略環(huán)評和可持續(xù)發(fā)展評價等其他評價系統(tǒng)部分內(nèi)容重合，例如有些地方發(fā)展規(guī)劃，既需要進行戰(zhàn)略環(huán)評也需要進行可持續(xù)發(fā)展評價。復(fù)雜而重合的評價程序受到專業(yè)人士的批評，這些程序會增加規(guī)劃通過和項目實施的時間和成本。

(7)減緩措施效用有限。雖然減緩措施是提高戰(zhàn)略環(huán)評有效性的重要方式，但是戰(zhàn)略環(huán)評程序以后，減緩措施的實施有時會大打折扣。在戰(zhàn)略環(huán)評介入時間方面，如果戰(zhàn)略環(huán)評介入規(guī)劃設(shè)計的時間過晚，其提出的減緩措施則相對難以發(fā)揮效用。

(8)實施效果缺乏有效監(jiān)控。無論是在法律上還是現(xiàn)實中，對于戰(zhàn)略環(huán)評實施以后的項目很少實施精確的監(jiān)控。針對戰(zhàn)略環(huán)評的減緩措施和環(huán)境數(shù)據(jù)的監(jiān)控往往沒有被有效執(zhí)行，項目發(fā)展過程中出現(xiàn)新的環(huán)境問題也很少進行有效的再次評估和二次補償。

3英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性研究方法的發(fā)展趨勢

在提高戰(zhàn)略環(huán)評有效性方面，英國學(xué)者認為戰(zhàn)略環(huán)評需要對潛在的改變做出判斷，總結(jié)了四個有利于促進有效性的關(guān)鍵因素：戰(zhàn)略環(huán)評的實施者、實施時間、文件準備和資源有效性[9]。另一些學(xué)者認為，利益相關(guān)者、公眾參與、透明度和一體化程度、時間和質(zhì)量等也是相關(guān)的關(guān)鍵因素[5]。國內(nèi)學(xué)者提出在戰(zhàn)略環(huán)評實施過程中，影響有效性的因素包括交流和理解、時間和組織、意愿和信任、資源和承載力[4]。戰(zhàn)略環(huán)評的時間和方式往往是有效性的關(guān)鍵，同時戰(zhàn)略環(huán)評在規(guī)劃中的影響也是有效性實踐的一個重要因素。

戰(zhàn)略環(huán)評在不斷發(fā)展中，很多組織和個人已經(jīng)認識到戰(zhàn)略環(huán)評有效性發(fā)展的重要性。在未來的發(fā)展中，歐盟委員會環(huán)境署將在2016年發(fā)布關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)用和有效性評價的第二份報告。該報告基于2007—2014年戰(zhàn)略環(huán)評法令的實施經(jīng)驗，以法規(guī)監(jiān)控和表現(xiàn)項目評價模型為基礎(chǔ)，并綜合考慮戰(zhàn)略環(huán)評的有效性、效率、吻合度、相關(guān)度以及戰(zhàn)略環(huán)評法令的新內(nèi)容。就目前來看，成員目前所報告的潛在挑戰(zhàn)包括：1)戰(zhàn)略環(huán)評的評價范圍、信息質(zhì)量和實施狀況；2)歐盟法令與其他法規(guī)和政策的潛在交互性，特別是一些涉及未來可能會對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的規(guī)劃或項目；3)戰(zhàn)略環(huán)評法令和埃斯波公約之間的沖突和聯(lián)系。根據(jù)2015年6月在英國牛津布魯克斯大學(xué)舉行的戰(zhàn)略環(huán)評會議，與會代表認為戰(zhàn)略環(huán)評的研究方法可能會進一步深化。雖然戰(zhàn)略環(huán)評的很多問題在許多年前就已經(jīng)被提出，目前卻很少有實質(zhì)性的改變，但是這并不意味著未來也不會有所改變。中國目前正處于戰(zhàn)略環(huán)評的發(fā)展階段，在過去幾年成績卓越，開展了一系列戰(zhàn)略環(huán)評實踐，但是也同樣面臨著戰(zhàn)略環(huán)評有效性未來發(fā)展的問題。英國的發(fā)展趨勢對中國戰(zhàn)略環(huán)評的發(fā)展會起到一定的啟示作用?？偨Y(jié)其未來發(fā)展趨勢如下：

(1)戰(zhàn)略環(huán)評評價方法將得到簡化。現(xiàn)存的一些研究方法相對片面，無論是一般公眾還是部分環(huán)評從業(yè)者，都不能輕易理解其中的技術(shù)指數(shù)，所以未來開發(fā)一套簡潔易懂的研究方法勢在必行。例如，作者根據(jù)多標準決策分析(Multi Criteria Decision Analysis)提出的可持續(xù)發(fā)展評估模型，可以有效應(yīng)用于對戰(zhàn)略環(huán)評有效性的評估。多標準決策分析評估模型不僅可以引入不同的利益相關(guān)者，而且也會綜合考慮社會經(jīng)濟環(huán)境和管理等維度。評估者可以通過案例對簡化的模型進行驗證，在不同緯度和指數(shù)中進行比較，建立評估戰(zhàn)略環(huán)評有效性的數(shù)據(jù)庫。

(2)鼓勵公眾參與。戰(zhàn)略環(huán)評雖然已經(jīng)引入了公眾參與的概念，但是未來應(yīng)該更加重視公眾參與的實質(zhì)性，從而增加透明度，特別是在決策時是否綜合考慮了政府部門、法定決策機構(gòu)、開發(fā)商、利益相關(guān)者、商業(yè)咨詢機構(gòu)、當?shù)孛癖姾蛨F體的意見。

(3)建立監(jiān)控系統(tǒng)?，F(xiàn)存法規(guī)雖然沒有規(guī)定戰(zhàn)略環(huán)評后必須要進行全面監(jiān)控，但是完整的監(jiān)控數(shù)據(jù)可以更加清晰地反映戰(zhàn)略環(huán)評的作用，進而可以預(yù)測未來類似狀況的發(fā)展。缺乏足夠有效的數(shù)據(jù)，就不能為項目參與者提供可靠的參考，進而可能導(dǎo)致未來戰(zhàn)略環(huán)評決策的重復(fù)性錯誤。戰(zhàn)略環(huán)評有效性的研究主要以定性研究為主，而很少進行定量研究，即使開展定量研究，其所收集的數(shù)據(jù)與大量實踐相比也十分有限。如果條件允許，可以利用大數(shù)據(jù)和云計算來收集和監(jiān)控戰(zhàn)略環(huán)評的有效性，綜合考慮定量和定性數(shù)據(jù)，為未來的戰(zhàn)略環(huán)評做出實時反饋。

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The Development and Challenges of Effectiveness Assessment Methods for SEA in the UK

REN Wei1, XI Jun-jie2

(1.Oxford Institute for Sustainable Development, Oxford Brookes University, Oxford OX3 0BP, UK; 2.College of Civil Engineering and Architecture, Anhui Polytechnic University, Wuhu 241000 ,China)

Abstract:The aim of this paper is to discuss four assessment dimensions and the development history of strategic environmental assessment (SEA) effectiveness research in the UK, and summarize the current problems and challenges as well as future development trends. A literature review approach is conducted for identifying four assessment dimensions: procedural effectiveness, substantive effectiveness, cost effectiveness, and normative effectiveness. Simplifying assessment approaches, encouraging public participation and post-SEA monitoring are proposed to enhance the effectiveness of strategic environmental assessment in the future.

Key words:UK; strategic environmental assessment; effectiveness; assessment method

收稿日期：2015-08-10

作者簡介：任偉(1987—)，男，河北秦皇島人，副講師，在讀博士，研究方向為環(huán)境影響評價、可持續(xù)發(fā)展評估、建筑遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)評估，E-mail：wei.ren1012@gmail.com通訊作者：席俊潔(1986—)，女，安徽蕪湖人，講師，研究方向為歷史建筑保護，E-mail：Junjie.Xi@liverpool.ac.uk

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.012

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0053-04