胡越斐

中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南　長(zhǎng)沙　410018

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政府環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)實(shí)證研究
——以湖南省14市州為例

胡越斐

中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410018

摘要：湖南省14市州的環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)的現(xiàn)存一些問(wèn)題，如政府環(huán)境信息公開(kāi)工作年報(bào)公布不全、申請(qǐng)程序復(fù)雜、不能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完整回復(fù)所需內(nèi)容等，應(yīng)該從轉(zhuǎn)變政府依申請(qǐng)公開(kāi)服務(wù)理念、提高公眾依申請(qǐng)公開(kāi)參與意識(shí)、加強(qiáng)網(wǎng)站系統(tǒng)性建設(shè)等方面予以加強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：湖南；政府環(huán)境信息；公開(kāi)；實(shí)證研究

隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)，“信息公開(kāi)和公眾參與”單獨(dú)成章，全國(guó)各地方政府更加積極地推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)，公民也愈加強(qiáng)烈地要求了解環(huán)境信息。新《環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利?！倍?008年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第13條也規(guī)定了：“除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人、或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！薄耙郎暾?qǐng)公開(kāi)”是法律法規(guī)明文規(guī)定的一種政府信息公開(kāi)的方式，實(shí)現(xiàn)了公眾參與政府管理，行使公民知情權(quán)，同時(shí)也是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的充分反映。①本文就湖南省14市州的政府環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)現(xiàn)狀進(jìn)行探討和剖析。

一、湖南省14市州政府環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)概況

所謂的政府環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)，就是除法律法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)需主動(dòng)公開(kāi)的政府環(huán)境信息外，公民、法人或者其他組織根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府環(huán)境信息。為了真實(shí)地展現(xiàn)和說(shuō)明湖南省14市州政府在環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)方面存在的問(wèn)題，筆者通過(guò)查詢湖南省14市州市環(huán)保局網(wǎng)站所公布的2014年環(huán)境信息公開(kāi)工作年報(bào)，以及通過(guò)網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)途徑，要求湖南省14市州各政府依申請(qǐng)公開(kāi)“2014年第三季度市環(huán)保局受理的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)和2014年第三季度全市環(huán)境行政處罰決定書(shū)”。并根據(jù)結(jié)果制作表格(見(jiàn)表1、表2)，且截取了網(wǎng)絡(luò)在線申請(qǐng)信息公開(kāi)表(見(jiàn)圖1)，以期更加直觀地展示湖南省14市州在環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)方面所存在的問(wèn)題。本想與2015年數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，更直觀地做出與新《環(huán)保法》頒布后的對(duì)比，但是由于2015年《環(huán)境信息年度報(bào)告》很多環(huán)保局網(wǎng)站還未上傳，故只能對(duì)2014年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

表1　湖南省14市州2014年環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)受理概況

圖1　衡陽(yáng)市在線申請(qǐng)表格

二、湖南省14市州政府環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)存在的問(wèn)題

根據(jù)表格和截圖可以看出，湖南省14市州在環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)方面基本較為完善，但還是存在著一些不足之處。

表2　湖南省14市州2014年環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)受理情況

(一)政府環(huán)境信息公開(kāi)工作年報(bào)公布不全

《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》第二十五條規(guī)定，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在每年3月31日前公布本部門的政府環(huán)境信息公開(kāi)工作年度報(bào)告，且應(yīng)當(dāng)包括環(huán)保部門依申請(qǐng)公開(kāi)政府環(huán)境信息的情況。從表1可以看出，湖南14個(gè)市州中有6個(gè)在其環(huán)保局網(wǎng)站上不能查詢到2014年政府環(huán)境信息公開(kāi)工作年度報(bào)告，因此無(wú)依申請(qǐng)公開(kāi)政府環(huán)境信息的情況。也就是說(shuō)將近一半的市環(huán)保局網(wǎng)站不能查詢到依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的情況。

(二)政府環(huán)境信息公開(kāi)指南公布不全

《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》第15條第一款規(guī)定：“環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)編制、公布政府環(huán)境信息公開(kāi)指南和政府環(huán)境信息公開(kāi)目錄，并及時(shí)更新。”從表2我們可以看到湖南省14個(gè)市州中有4個(gè)是沒(méi)有在環(huán)保局網(wǎng)站上公布政府環(huán)境信息公開(kāi)指南的，其比例超過(guò)25%。而依申請(qǐng)公開(kāi)的方式方法主要是由政府環(huán)境信息公開(kāi)指南所提供。

(三)申請(qǐng)程序復(fù)雜

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第20條規(guī)定了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括：申請(qǐng)人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息的內(nèi)容描述；申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息的形式要求這三項(xiàng)內(nèi)容即可②。但由圖1中我們可以看出，公民、法人或其他組織如果想通過(guò)在線申請(qǐng)的方式要求公開(kāi)相關(guān)信息，則需要填寫(xiě)大量的申請(qǐng)人個(gè)人信息，其中不僅包括姓名、聯(lián)系電話、聯(lián)系地址、郵政編碼等基本信息，還包括一些涉及個(gè)人隱私的內(nèi)容，如工作單位、證件名稱、證件號(hào)碼等等，網(wǎng)站設(shè)定的申請(qǐng)人必填的選項(xiàng)未免過(guò)于繁多。在申請(qǐng)的過(guò)程中，筆者還注意到，很多環(huán)保局網(wǎng)站的在線申請(qǐng)公開(kāi)鏈接點(diǎn)開(kāi)后出現(xiàn)的是市政府的在線申請(qǐng)信息公開(kāi)平臺(tái)，然后在政府在線申請(qǐng)信息公開(kāi)平臺(tái)填好申請(qǐng)人信息及申請(qǐng)事項(xiàng)后，再選擇所需信息的機(jī)關(guān)單位。申請(qǐng)人的申請(qǐng)須通過(guò)政府政務(wù)中心再轉(zhuǎn)交由環(huán)保局處理，這樣不但拖延了信息公開(kāi)的時(shí)間，同時(shí)也降低了政府的工作效率。

(四)不能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完整回復(fù)所需內(nèi)容

《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》第十八條和《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第24條第2款都有規(guī)定，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)，不能在15個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)的，經(jīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，可以適當(dāng)延長(zhǎng)答復(fù)期限，并書(shū)面告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15個(gè)工作日。由表2可以看出，超過(guò)25%的市環(huán)保局不能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)并未說(shuō)明理由進(jìn)行延期答復(fù)，且50%的市環(huán)保局對(duì)所申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容只進(jìn)行了部分回復(fù)。

除了以上四點(diǎn)不足以外，還有一點(diǎn)不足是表1、表2和圖1沒(méi)能夠直接反映出來(lái)的。公民、法人或其他組織想要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)途徑申請(qǐng)公開(kāi)政府信息，主要有兩種方式，一種是通過(guò)在線網(wǎng)上提交申請(qǐng)，另一種是通過(guò)市環(huán)保局所公開(kāi)的《政府環(huán)境信息公開(kāi)指南》中公布的郵箱地址發(fā)郵件申請(qǐng)公開(kāi)，而在一些市環(huán)保局公開(kāi)的《政府環(huán)境信息公開(kāi)指南》中，有的沒(méi)有公布郵箱地址，有的所公布的郵箱地址為無(wú)效地址，有的公布的郵箱并沒(méi)有專人管理。這些情況都大大阻礙了環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)的順利進(jìn)行。

三、湖南省14市州政府環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)存在問(wèn)題的原因

經(jīng)過(guò)深入分析，筆者認(rèn)為，之所以14市州會(huì)在環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)方面存在以上的不足之處，原因可以分為以下幾點(diǎn)。

(一)環(huán)保局對(duì)于依申請(qǐng)公開(kāi)缺乏責(zé)任感

雖然近兩年一直在提倡政府部門加強(qiáng)信息公開(kāi)，但是一些公務(wù)人員只顧完成傳統(tǒng)的工作任務(wù)，對(duì)于依申請(qǐng)公開(kāi)這樣的新型工作任務(wù)沒(méi)有足夠的責(zé)任感，甚至?xí)a(chǎn)生抵觸心理。因此對(duì)于依申請(qǐng)公開(kāi)，有的公務(wù)人員會(huì)推脫責(zé)任、敷衍了事。而環(huán)保局的在人員的分配上也極少安排專門人員處理依申請(qǐng)公開(kāi)這方面的工作，也顯示出對(duì)環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)的不夠重視。

(二)公眾缺乏依申請(qǐng)公開(kāi)的參與意識(shí)

由表1我們可以看出14市州的所受理的環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)申請(qǐng)總數(shù)較少，并非公眾對(duì)于環(huán)境信息的需求度低，而是他們并不知道依申請(qǐng)公開(kāi)的流程及方式，甚至不知道還可以通過(guò)依申請(qǐng)公開(kāi)這樣的方法得到自己所需要的環(huán)境信息。而由于公眾的參與程度較低也進(jìn)一步導(dǎo)致了環(huán)保部門對(duì)于依申請(qǐng)公開(kāi)的重視程度不高。

(三)網(wǎng)站系統(tǒng)性差，環(huán)境信息雜亂

14個(gè)城市的環(huán)保局網(wǎng)站的布局、內(nèi)容劃分各不一樣，甚至在同一個(gè)局網(wǎng)站里，同一項(xiàng)工作內(nèi)容也分布在不同的模塊里。這不僅不便于對(duì)信息公開(kāi)工作的統(tǒng)一管理，也給公眾去尋找相應(yīng)的內(nèi)容帶來(lái)了阻礙。且多數(shù)網(wǎng)站或相應(yīng)模塊缺少搜索功能，導(dǎo)致公眾無(wú)法檢索相應(yīng)的環(huán)境信息；有些網(wǎng)站頻繁改版，導(dǎo)致歷史數(shù)據(jù)大量丟失無(wú)從查找；還有一些信息雖全文公開(kāi)，卻無(wú)法下載等等。這些情況都使公眾難以自主查詢到自己所需要的環(huán)境信息。

(四)對(duì)于沒(méi)按照規(guī)定完成環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)的情況缺乏監(jiān)管

環(huán)保局對(duì)于是否公開(kāi)信息時(shí)擁有很大的自由裁量權(quán)，且可以自行延長(zhǎng)在規(guī)定的15個(gè)工作日內(nèi)不能答復(fù)的申請(qǐng)的時(shí)間，而對(duì)于這些權(quán)利并沒(méi)有完善的監(jiān)管制度，使得環(huán)保部門容易對(duì)信息依申請(qǐng)公開(kāi)敷衍了事。

四、湖南省14市州政府環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)的完善

(一)轉(zhuǎn)變環(huán)保局依申請(qǐng)公開(kāi)的服務(wù)理念

環(huán)境信息公開(kāi)是此次新《環(huán)保法》修訂過(guò)程中改動(dòng)較大且各方意見(jiàn)較為一致的內(nèi)容，同時(shí)也對(duì)環(huán)保部門的信息公開(kāi)工作提出了更高的要求。而要想從根本上改善湖南省14市州環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)方面所存在的不足，首先得轉(zhuǎn)變環(huán)保局的服務(wù)理念，提高公務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)。環(huán)保局應(yīng)積極轉(zhuǎn)變依申請(qǐng)信息公開(kāi)的相關(guān)理念，首先要積極主動(dòng)地公開(kāi)環(huán)境信息，完善法律法規(guī)規(guī)定的必須公開(kāi)的環(huán)境信息內(nèi)容。其次應(yīng)提高對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的重視，對(duì)于公眾提起的環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行回復(fù)。應(yīng)當(dāng)把讓公眾知曉環(huán)境信息作為自己的責(zé)任，而不是一種負(fù)擔(dān)，應(yīng)該積極面對(duì)，而不是消極拖延。

(二)提高公眾依申請(qǐng)公開(kāi)的參與意識(shí)

環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)是公眾主動(dòng)獲取所需環(huán)境信息的一種有效方式，同時(shí)也是公民行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的一種表現(xiàn)，而依申請(qǐng)公開(kāi)的發(fā)展又離不開(kāi)公眾的積極參與。只有相關(guān)部門與公眾兩者相互配合，才能使環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)能夠順利進(jìn)行。而從湖南省14市州的環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)的數(shù)量來(lái)看，公眾的參與意識(shí)還有待提高。應(yīng)通過(guò)電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒介廣泛宣傳信息依申請(qǐng)公開(kāi)，營(yíng)造良好的氛圍，特別是從小對(duì)于中小學(xué)生的公眾參與意識(shí)的培養(yǎng)。使公眾知悉依申請(qǐng)公開(kāi)這一獲取政府信息的有效途徑，喚醒公眾的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)，積極通過(guò)申請(qǐng)公開(kāi)政府信息來(lái)切實(shí)保障自己的合法權(quán)益。③

(三)縮減網(wǎng)站設(shè)定的申請(qǐng)人必填選項(xiàng)，加強(qiáng)網(wǎng)站系統(tǒng)性建設(shè)

在《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第25條第1款中規(guī)定道：“公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)?zhí)峁┡c其自身相關(guān)的稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政府信息的，應(yīng)當(dāng)出示有效身份證件或者證明文件?！币簿褪钦f(shuō)，只有在申請(qǐng)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)提供與其自身相關(guān)的稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政府信息時(shí)，出示申請(qǐng)人的有效身份證件或者證明文件才是必須的。④而在申請(qǐng)公開(kāi)環(huán)境信息時(shí)，我認(rèn)為是不需要提供的。必填選項(xiàng)中還要求申請(qǐng)人填寫(xiě)通訊地址、郵政編碼、聯(lián)系電話、電子郵箱等聯(lián)系方式，我認(rèn)為是不必要的，只需要提供其中一種聯(lián)系方式確保申請(qǐng)人能夠收到所申請(qǐng)的環(huán)境信息就足夠了。對(duì)于通過(guò)政府政轉(zhuǎn)交的應(yīng)該簡(jiǎn)化申請(qǐng)審核環(huán)節(jié)，全面、及時(shí)、準(zhǔn)確、快速地滿足公眾信息需求，不斷提升依申請(qǐng)公開(kāi)的服務(wù)效率。最好每個(gè)環(huán)保局都有自己的郵箱并由專人管理，更好地保障公民相關(guān)權(quán)利。各環(huán)保局最好制定統(tǒng)一的信息公開(kāi)規(guī)范或者模板，提高信息公開(kāi)的系統(tǒng)性。

(四)完善環(huán)境信息依申請(qǐng)公開(kāi)的法律監(jiān)督與責(zé)任

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第三十四條、第三十五條，《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》第二十六條、第二十七條，新《環(huán)保法》第六十八條都對(duì)行政機(jī)關(guān)違反規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作了明確規(guī)定，但是對(duì)于環(huán)境信息公開(kāi)負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的一般是監(jiān)察機(jī)關(guān)和上一級(jí)環(huán)保部門，而并不包括與環(huán)境信息公開(kāi)切身相關(guān)的公民、法人和其他組織。這不但容易使監(jiān)管流于形式，也更加大了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督壓力。環(huán)境信息與我們每個(gè)人都有關(guān)，需要充分發(fā)動(dòng)公眾的力量參與其中。在當(dāng)前情況下，突破監(jiān)管障礙更需要社會(huì)監(jiān)督，利用公眾監(jiān)督形成社會(huì)壓力，分擔(dān)監(jiān)管壓力。

五、結(jié)語(yǔ)

在簽署《信息自由法》時(shí)，約翰遜(Lyndon B.Johnson)總統(tǒng)表達(dá)了信息自由的基本哲學(xué)：“本法來(lái)自我們最基本的原則。當(dāng)人民具有國(guó)家安全所能允許的全部信息時(shí)，民主才運(yùn)行得最好。只要披露對(duì)公共利益沒(méi)有傷害，就不能對(duì)決定蒙上秘密的面紗?！雹菡畔⒐_(kāi)對(duì)擴(kuò)大公民參與，提升政府形象有著十分重要的作用。只有政府做到全面公開(kāi)環(huán)境信息，以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外，公民才能充分行使自身權(quán)利，擁有更多正確了解環(huán)境信息的渠道。

[注釋]

①顧繼光.地方政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)的實(shí)證分析[J].蘭臺(tái)世界，2015.03.

②<中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例>第20條.

③顧繼光.我國(guó)政府信息公開(kāi)存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].情報(bào)科學(xué)，2010.06.

④費(fèi)麗芳.政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)實(shí)證分析——以浙江省11個(gè)市政府為例[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2010.10.

⑤張千帆.政府公開(kāi)的原則與例外：論美國(guó)信息自由制度[J].當(dāng)代法學(xué)，2008.05.

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)14-0015-03

作者簡(jiǎn)介：胡越斐(1991-)，女，湖北黃岡人，中南林業(yè)科技大學(xué)，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。