張永平+張俊偉

摘 要：當(dāng)前我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法面臨著現(xiàn)實(shí)的困境：地方政府不當(dāng)干預(yù)；環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法職責(zé)界定不清；環(huán)境監(jiān)察部門缺乏有效手段；環(huán)境執(zhí)法人員違紀(jì)違法現(xiàn)象依然存在；環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的能力不能適應(yīng)當(dāng)前工作需要。走出環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的困境，可以在以下方面尋突破：完善頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法制度體系；加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力保障；不斷創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管方式方法。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法；困境；出路

中圖分類號(hào)：G712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1002-7661（2016）11-036-01

環(huán)境是人類進(jìn)行生產(chǎn)和生活的場(chǎng)所，但隨著人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，生存環(huán)境受到了嚴(yán)重破壞，人類也意識(shí)到長(zhǎng)期違背規(guī)律的生產(chǎn)和生活破壞了生態(tài)環(huán)境，因此，環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策被政府重視。要做好環(huán)境保護(hù)工作就需依靠環(huán)境行政執(zhí)法， 而環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法則是一種具體、直接的環(huán)境行政執(zhí)法行為，是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)施環(huán)境監(jiān)督管理的重要舉措。

近年來(lái)，國(guó)家將環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一更名為環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，充分說(shuō)明了對(duì)環(huán)境監(jiān)督管理的重視，環(huán)境監(jiān)察在環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮的作用越來(lái)越重要。但是，一直以來(lái)，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力所不逮、執(zhí)法缺位或失范被認(rèn)為是環(huán)境違法違規(guī)案件、環(huán)境群體性事件高發(fā)頻發(fā)的重要誘因。因而，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，有必要分析當(dāng)前環(huán)境監(jiān)察工作中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并嘗試提出相關(guān)對(duì)策和建議，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革提供參考，規(guī)范和約束環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，提升政府環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力。

一、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1、地方政府不當(dāng)干預(yù)

當(dāng)前，畸形的政績(jī)觀使一些地方政府違背科學(xué)發(fā)展、以犧牲環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的最大阻力往往來(lái)自于地方政府對(duì)環(huán)境執(zhí)法的直接干預(yù)，這是基層環(huán)境執(zhí)法人員工作中面臨的最難以解決的問題。由于地方環(huán)保部門實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)、以地方為主的管理體制，一些地方領(lǐng)導(dǎo)以行政命令和指示直接干預(yù)環(huán)境監(jiān)察工作，對(duì)于秉公執(zhí)法的監(jiān)察人員，采取“挪位置”、“摘帽子”等手段，環(huán)境監(jiān)察人員也面臨“頂?shù)米〉恼静蛔　⒄镜米〉捻敳蛔　本车亍?/p>

2、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法職責(zé)界定不清

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的職責(zé)界定不清、管理權(quán)限界定不明，往往會(huì)出現(xiàn)以下問題：一是對(duì)于涉及業(yè)務(wù)廣的行業(yè)和部門，環(huán)境執(zhí)法人員有時(shí)會(huì)監(jiān)督執(zhí)法不到位、不及時(shí)，一旦出現(xiàn)污染事故，環(huán)境監(jiān)察人員無(wú)疑會(huì)遭到問責(zé)；二是對(duì)于發(fā)生了企業(yè)違法排污或因安全生產(chǎn)事故處置不當(dāng)而誘發(fā)環(huán)境污染事件等其他次生環(huán)境污染事件，環(huán)境監(jiān)察人員無(wú)論事先是否已經(jīng)對(duì)此做過處理或處罰，往往都會(huì)因此而受牽連或成為替罪羊?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中總處于執(zhí)法權(quán)限不足、權(quán)限不明、甚至無(wú)法可依的境況，這些都嚴(yán)重阻礙環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的力度、廣度以及法律的威懾力。

3、環(huán)境監(jiān)察部門缺乏有效手段

在執(zhí)法人員遵照現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)監(jiān)督管理過程中，常常面臨著對(duì)非法排污行為處罰力度不夠、責(zé)任不清、可操作性不強(qiáng)的情況。而且，環(huán)境監(jiān)察部門尚缺乏有效的手段對(duì)環(huán)境違法行為予以直接強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)非法排污等行為難以徹底清查與處理，對(duì)環(huán)境違法行為不能構(gòu)成震懾力。

4、環(huán)境執(zhí)法人員違紀(jì)違法現(xiàn)象依然存在

在一些地方，還存在著環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)環(huán)境違法行為不追究、執(zhí)法犯法和失職瀆職的現(xiàn)象。有的基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員執(zhí)法不嚴(yán)，責(zé)任心不強(qiáng)，甚至與企業(yè)勾結(jié)，權(quán)錢交易。

5、環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的能力不能適應(yīng)當(dāng)前工作需要

由于機(jī)構(gòu)職責(zé)未理順，全國(guó)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在執(zhí)法設(shè)備和人員投入等能力建設(shè)方面差別較大?？傮w來(lái)看，能力得到了一定提高，但就當(dāng)前與日俱增的環(huán)境執(zhí)法數(shù)量及愈來(lái)愈艱巨的環(huán)境執(zhí)法任務(wù)而言，仍然需要大幅度地提升其能力。

二、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法走出困境的出路

如何走出環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的困境？筆者認(rèn)為可以在以下方面尋突破。

1、完善頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法制度體系

一方面，要厘清現(xiàn)有制度體系中核心概念的內(nèi)涵與外延，對(duì)“屬地責(zé)任”“統(tǒng)一監(jiān)督管理”“按日計(jì)罰”“保護(hù)優(yōu)先”等概念做出明確的界定，才能準(zhǔn)確理解政府、環(huán)保職能機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員的法定職責(zé)和履行程序，使新法真正發(fā)揮基礎(chǔ)性、綜合性法律的統(tǒng)領(lǐng)作用。另一方面，以新法為基準(zhǔn)，制定或修訂土壤環(huán)境保護(hù)、水污染防治、大氣污染防治、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面的法律法規(guī)，消除新舊法之間的沖突，彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)察執(zhí)法體系的制度漏洞。

2、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力保障

提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)是環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法力度的關(guān)鍵所在，需要加大環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。新時(shí)期，在基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作量大、人員緊缺的情況下，要用活和提高現(xiàn)有執(zhí)法人員素質(zhì)，建立鼓勵(lì)學(xué)習(xí)鉆研激勵(lì)機(jī)制，培養(yǎng)一批環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法骨干設(shè)立專項(xiàng)資金建立課題， 通過課題研討，培養(yǎng)一批執(zhí)法中堅(jiān)力量，以點(diǎn)帶面、以強(qiáng)帶弱，提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。另外，開展執(zhí)法比武、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法交流等也可充分鍛煉和提升執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。

3、不斷創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管方式方法

加強(qiáng)對(duì)移動(dòng)執(zhí)法、網(wǎng)格化管理、精細(xì)化管理等環(huán)境監(jiān)管新手段的學(xué)習(xí)交流，推進(jìn)環(huán)保與公安聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、跨地區(qū)交叉執(zhí)法，不斷創(chuàng)新與改進(jìn)執(zhí)法機(jī)制，提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能。

三、結(jié)語(yǔ)

新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施開啟了環(huán)境執(zhí)法新篇章，黨的十八屆四中全會(huì)明確了環(huán)境執(zhí)法在環(huán)境法治中的戰(zhàn)略定位，在新的歷史時(shí)期，國(guó)務(wù)院專門就環(huán)境執(zhí)法工作進(jìn)行了部署，向全社會(huì)傳遞了強(qiáng)力治污、重典治亂的國(guó)家意志和堅(jiān)強(qiáng)決心。但是面對(duì)復(fù)雜而嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，面對(duì)民眾對(duì)于美好環(huán)境的渴望，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作任重而道遠(yuǎn)。要在新常態(tài)下全面加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作，加快完善環(huán)保法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、公開執(zhí)法、高效執(zhí)法，加大執(zhí)法力度和督政力度，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)決遏制環(huán)境違法違規(guī)高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)。