饒偉

（中海油能源發(fā)展股份有限公司，北京100027）

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淺析國有企業(yè)矩陣式大監(jiān)督體系的構(gòu)建與實(shí)施

饒偉

（中海油能源發(fā)展股份有限公司，北京100027）

摘要：隨著企業(yè)的快速發(fā)展，當(dāng)前企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督工作思路、模式、水平與監(jiān)督需求的矛盾凸顯，如何解決這些問題成為企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督工作的核心課題。如何通過轉(zhuǎn)思路、調(diào)方式、改方法、建工具等價(jià)值觀和方法論的探索實(shí)踐，以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心，以紀(jì)檢、效能監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)控測(cè)試等為手段，以監(jiān)督信息系統(tǒng)為平臺(tái)，吸收各業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查結(jié)果，充分發(fā)揮專家和企業(yè)管理者等各方監(jiān)督力量，打造人人都是監(jiān)督者，人人都要被監(jiān)督的陽光企業(yè)，形成全方位、全過程的矩陣式大監(jiān)督體系，是本文研究的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：矩陣式大監(jiān)督體系；監(jiān)督能力；風(fēng)險(xiǎn)管控；追責(zé)體系

國有企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置是國家對(duì)國有資產(chǎn)授權(quán)管理后配套的一種監(jiān)管模式，是國家監(jiān)督的一種延伸。國家監(jiān)督具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和司法權(quán)威性，完全是以揭示舞弊為導(dǎo)向的工作模式，而企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督主要突出企業(yè)運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)控制，保障企業(yè)在發(fā)展過程中的人、財(cái)、物的安全。但隨著企業(yè)快速發(fā)展，內(nèi)外部環(huán)境對(duì)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營的要求日益細(xì)化，企業(yè)監(jiān)督工作面臨著快速反應(yīng)、歷史數(shù)據(jù)整合分析、生產(chǎn)信息快速利用、風(fēng)險(xiǎn)有效識(shí)別和評(píng)估判斷、歷史經(jīng)驗(yàn)積累及最佳實(shí)踐借鑒、監(jiān)督效應(yīng)有效放大等一系列挑戰(zhàn)。也就是說，企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督現(xiàn)有的工作思路、工作模式、工作方式、作業(yè)工具與公司發(fā)展對(duì)監(jiān)督的迫切需求脫節(jié)，企業(yè)實(shí)際的需求與監(jiān)督能力配置之間的矛盾凸顯。

當(dāng)前，企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督工作一直使用的是傳統(tǒng)方式，即紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)。隨著財(cái)務(wù)審計(jì)向管理審計(jì)的轉(zhuǎn)型，審計(jì)的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，審計(jì)人員對(duì)非財(cái)務(wù)管理的業(yè)務(wù)是否具備專業(yè)知識(shí)和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，審計(jì)提出的問題在專業(yè)人員看來是否是問題，或者是否是企業(yè)需要重點(diǎn)關(guān)注的問題都是目前內(nèi)部審計(jì)工作爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。由于審計(jì)人員自身的局限性，使得審計(jì)工作開展難度大大增加。

此外，開展監(jiān)督檢查的手段也較為原始，審計(jì)內(nèi)容的確定主要以上次審計(jì)檢查的內(nèi)容為參考，確定本次的檢查內(nèi)容。同時(shí)，審計(jì)檢查本身所采用的方式是抽查，基本上是被審計(jì)方提供所需資料，審計(jì)檢查者憑借自身對(duì)國家政策的掌握、內(nèi)控管理制度及工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行翻閱，從中找出問題，加之審計(jì)檢查者自身業(yè)務(wù)的局限性，這樣的工作方法查出的問題95%是流程執(zhí)行問題，很難發(fā)現(xiàn)是否存在政策和制度本身的設(shè)計(jì)缺陷。具體操作中，監(jiān)督檢查基本依賴于審計(jì)檢查人員的個(gè)人水平或現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)檢查小組水平。因此，審計(jì)質(zhì)量及監(jiān)督效果往往難以達(dá)到預(yù)期。

與此同時(shí)，企業(yè)運(yùn)行過程中存在來自不同方面的監(jiān)督需求，目的就是保障合規(guī)運(yùn)營和控制舞弊。目前國有企業(yè)的監(jiān)督基本依賴內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)完成，監(jiān)督機(jī)構(gòu)在人力、組織、知識(shí)結(jié)構(gòu)、經(jīng)驗(yàn)積累等方面與企業(yè)需求的全面監(jiān)督差距較大，迫切需要監(jiān)督工作改變現(xiàn)狀。

圖1　矩陣式的全覆蓋大監(jiān)督體系

一、主要思路

通過轉(zhuǎn)思路、調(diào)方式、改方法、建工具等價(jià)值觀和方法論的探索實(shí)踐，以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心，以紀(jì)檢、效能監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)控測(cè)試等為手段，以監(jiān)督信息系統(tǒng)為平臺(tái)，吸收各業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查結(jié)果，充分發(fā)揮專家和企業(yè)管理者等各方監(jiān)督力量，打造人人都是監(jiān)督者，人人都要被監(jiān)督的陽光企業(yè)，形成全方位、全過程的立體監(jiān)督體系，是矩陣式大監(jiān)督體系運(yùn)行的精髓。

矩陣式大監(jiān)督體系（見圖1），一是監(jiān)督責(zé)任主體不再僅僅局限于專業(yè)監(jiān)督人員，而是分配給所有管理者，業(yè)務(wù)管理者都有下監(jiān)一級(jí)的縱向監(jiān)督責(zé)任，將各業(yè)務(wù)部門管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸緲I(yè)務(wù)鏈上的一名監(jiān)督者，形成一個(gè)個(gè)縱向的按業(yè)務(wù)劃分的監(jiān)督鏈條，并記錄監(jiān)督檢查結(jié)果；二是監(jiān)督部門收集并整理各個(gè)部門縱向監(jiān)督檢查結(jié)果、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督檢查結(jié)果、上級(jí)和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢查結(jié)果，從橫向進(jìn)行結(jié)合、分析，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)及控制水平，篩選對(duì)公司影響大、造成損失大、存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患、結(jié)構(gòu)不合理、流程不順暢、管控有漏洞、長期監(jiān)督缺失等薄弱環(huán)節(jié)，形成監(jiān)督部門的工作計(jì)劃，進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查；三是在監(jiān)督檢查中建立前后臺(tái)相結(jié)合的工作方式，將其他業(yè)務(wù)管理部門和專家作為專業(yè)監(jiān)督檢查（審計(jì)、效能監(jiān)察、內(nèi)控檢查測(cè)試）的后臺(tái)專業(yè)支持力量，發(fā)揮專業(yè)技術(shù)能力，指導(dǎo)監(jiān)督檢查的判斷，為改進(jìn)建議的提出提供專業(yè)指導(dǎo)，形成廣泛的監(jiān)督檢查信息共享和專業(yè)支持，幾何式提升公司監(jiān)督能力，提高效率和質(zhì)量，減低成本；四是在上述工作體系基礎(chǔ)上，研發(fā)監(jiān)督工作信息平臺(tái)，將核對(duì)、匯總、統(tǒng)計(jì)等需要大量勞動(dòng)力、記憶力的操作性、事務(wù)性工作轉(zhuǎn)移至電子信息平臺(tái)處理，釋放出人力投入到智力性的分析、研究等工作中，借助信息化的手段，實(shí)現(xiàn)快捷及時(shí)的人力整合、資源整合、信息整合、前后臺(tái)整合以及歷史經(jīng)驗(yàn)在當(dāng)前實(shí)踐中的有效利用，將監(jiān)督檢查的作業(yè)過程、方式、方法進(jìn)行顛覆性的優(yōu)化，使事前、事中、事后監(jiān)督落到實(shí)處，使大監(jiān)督體系的夢(mèng)想得以實(shí)現(xiàn)；五是結(jié)合黨的“十八大”加強(qiáng)反腐倡廉、懲治腐敗等新的要求，建立無空擋的全方位追責(zé)體系（見圖2），不僅從違紀(jì)違法層面加強(qiáng)問責(zé)，同時(shí)將企業(yè)內(nèi)部的各類管理問題責(zé)任歸口與追責(zé)體系緊密結(jié)合，以懲防體系建設(shè)為推手進(jìn)一步延展大監(jiān)督體系的執(zhí)行深度及廣度，筑牢監(jiān)督防控網(wǎng)絡(luò)。

圖2　無空擋全方位的追責(zé)體系

二、實(shí)施路徑

1、改變監(jiān)督思維，重新排兵布陣，把“野戰(zhàn)軍”變?yōu)椤凹獾栋唷?/p>

監(jiān)督工作在不同的層面有不同的職能定位。就企業(yè)而言，內(nèi)部監(jiān)督更強(qiáng)調(diào)的是一種合規(guī)、糾偏和風(fēng)險(xiǎn)防范，主要目的是推動(dòng)和促進(jìn)企業(yè)健康安全的發(fā)展，因此在實(shí)施上還需強(qiáng)調(diào)與公司其他業(yè)務(wù)管理團(tuán)隊(duì)的合作、資源共享、信息共享。只有在業(yè)務(wù)部門的協(xié)助下，專業(yè)知識(shí)才能得以補(bǔ)充，人員力量才能得以加強(qiáng)，監(jiān)督才能處處落地，監(jiān)督視野才能得以放大，監(jiān)督才能深入到各個(gè)層面、各個(gè)角落。監(jiān)督力量只有在借助其他業(yè)務(wù)部門專業(yè)能力支持基礎(chǔ)上才能更好的從打“包圍戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向打“殲滅戰(zhàn)”，即監(jiān)督不再是監(jiān)督部門的職責(zé)，而是所有管理者的職責(zé)，形成下監(jiān)一級(jí)的監(jiān)督體系，上級(jí)業(yè)務(wù)管理部門有責(zé)任對(duì)下一級(jí)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)規(guī)范性的監(jiān)督檢查和整改指導(dǎo)，并形成常規(guī)性的機(jī)制?？偛抗芾聿块T的職責(zé)主要定位于規(guī)則制定和監(jiān)督執(zhí)行，多當(dāng)“裁判”，少當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。制度設(shè)計(jì)者通過監(jiān)督制度執(zhí)行情況，不斷完善和優(yōu)化制度的可操作性；制度執(zhí)行者也可以通過監(jiān)督者的檢查指導(dǎo)，更準(zhǔn)確地掌握要領(lǐng)，確保制度執(zhí)行到位。

在此基礎(chǔ)上，監(jiān)督部門（審計(jì)監(jiān)察部門）收集各業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督檢查結(jié)果，進(jìn)行整理、分析對(duì)比，找出未覆蓋到的部位和環(huán)節(jié)，結(jié)合業(yè)務(wù)部門監(jiān)督檢查提出的問題和改進(jìn)建議，作為審計(jì)監(jiān)察部門縮小包圍圈的“目標(biāo)物”，制訂年度監(jiān)督檢查工作計(jì)劃，使監(jiān)督形成縱向和橫向的合力，知識(shí)結(jié)構(gòu)得到有效補(bǔ)充，人員合理被利用，資源有效被分配，信息得以共享，覆蓋范圍得到進(jìn)一步延展。同時(shí)，業(yè)務(wù)部門通過監(jiān)督檢查窗口可以及時(shí)掌握管理制度執(zhí)行的情況，根據(jù)環(huán)境、政策等的變化及時(shí)優(yōu)化管理制度，制度的可操作性與客觀實(shí)際能更有效結(jié)合，審計(jì)監(jiān)察部門也可以在一個(gè)全經(jīng)營管理體系普遍受到監(jiān)督的基礎(chǔ)上進(jìn)行更高層面的信息整理、分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，抓住要害進(jìn)行“殲滅”，把一個(gè)捉襟見肘的監(jiān)督隊(duì)伍轉(zhuǎn)變成為一個(gè)“尖刀班”，幾何式提升公司監(jiān)督能力。

圖3　監(jiān)督審核支持平臺(tái)模型

2、通過前后臺(tái)支持機(jī)制實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果大幅提升

任何一項(xiàng)工作都有成本和收益的考量，監(jiān)督工作同樣如此。過去監(jiān)督的形式主要是現(xiàn)場(chǎng)檢查，由于各類監(jiān)督工作缺乏統(tǒng)籌，監(jiān)督內(nèi)容、手段、成果、專家人員、問題整改情況等不能及時(shí)共享，導(dǎo)致監(jiān)督效率不高。通過改善監(jiān)督手段，改變監(jiān)督檢查的方式將現(xiàn)場(chǎng)檢查的頻次和時(shí)間縮短，就能有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與配合監(jiān)督檢查成本的降低。此外，監(jiān)督效果的提升一直是監(jiān)督部門的愿望，但在以往監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上很難實(shí)現(xiàn)上述愿望，因?yàn)闄z查問題主要靠監(jiān)督檢查人員的個(gè)人水平，而短期提高一個(gè)人的水平是很難的，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和成本。但是，如果我們改變?cè)械谋O(jiān)督形式，情況將大不一樣。如果將個(gè)人思考擴(kuò)展為群體思考，對(duì)問題的分析和判斷就會(huì)獲得多個(gè)維度的經(jīng)驗(yàn)及知識(shí)支持，出現(xiàn)偏差的概率就會(huì)自然下降，反之，提升就成為必然，在考慮不斷降低監(jiān)督成本的同時(shí)，成果就會(huì)被放大。具體到企業(yè)內(nèi)部，就是前后臺(tái)支持機(jī)制的應(yīng)用（見圖3），即現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查通過在線信息系統(tǒng)的使用，將查出的可疑問題Λ寫在問題討論表上，現(xiàn)場(chǎng)組長、后臺(tái)的質(zhì)量主管、審計(jì)主管、效能監(jiān)察主管、風(fēng)控主管、審計(jì)經(jīng)理、效能監(jiān)察經(jīng)理、風(fēng)控經(jīng)理都能及時(shí)審閱到該問題，對(duì)問題發(fā)表不同的見解，有必要時(shí)風(fēng)控經(jīng)理或?qū)徲?jì)經(jīng)理可將問題發(fā)至相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門，做進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)判斷，發(fā)揮各部門專業(yè)判斷的作用，在有效時(shí)間內(nèi)做出正確與否的反饋。通過這樣的信息溝通交流，業(yè)務(wù)部門也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)由于環(huán)境、政策變化帶來的現(xiàn)有管控不適應(yīng)問題，促使內(nèi)控體系得以持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化。

前后臺(tái)支持模式的建立，既解決了專業(yè)監(jiān)督檢查人員的知識(shí)面問題，又解決了僅靠個(gè)人能力判斷事物的問題，使后臺(tái)支持效應(yīng)得以釋放，監(jiān)督檢查的質(zhì)量得到快速的提升，結(jié)果也會(huì)得到認(rèn)可。此外，監(jiān)督檢查人員在發(fā)現(xiàn)問題的同時(shí)可以深挖其產(chǎn)生的原因，從而找出管理架構(gòu)和管理系統(tǒng)性的問題，提交給公司高管層，使問題能從源頭上得到徹底解決。

3、大監(jiān)督理念與信息化結(jié)合，實(shí)現(xiàn)大監(jiān)督體系的落地

在構(gòu)建大監(jiān)督體系中，監(jiān)督工具成為了關(guān)鍵的一環(huán)，沒有現(xiàn)代化的工具作為支撐，監(jiān)督工作只能停留在點(diǎn)和塊上，整個(gè)立體化的監(jiān)督體系無法有效聯(lián)接搭建，因此必須要有一套能夠支撐大監(jiān)督體系的應(yīng)用工具，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的大監(jiān)督體系的構(gòu)建與運(yùn)行。

而要將矩陣式大監(jiān)督理念與信息化手段緊密融合，從以下幾個(gè)方面入手構(gòu)建監(jiān)督信息平臺(tái)尤為重要：一是將現(xiàn)代監(jiān)督理念、資源整合利用、經(jīng)驗(yàn)傳承、管理難點(diǎn)突破、已實(shí)踐成熟的審計(jì)、效能監(jiān)察、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、案件查辦等標(biāo)準(zhǔn)化的流程、模板、用語固化在系統(tǒng)上，設(shè)計(jì)出被檢查單位重要性水平的篩選模型和監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)輕重緩急的篩選模型（見圖4），既能保證覆蓋面，又突出重點(diǎn)，使有限的資源向重要領(lǐng)域傾斜并有效發(fā)揮作用。按照篩選模型設(shè)計(jì)，本次排名靠前的業(yè)務(wù)，下一次將被排后，在一定周期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)業(yè)務(wù)流程的全覆蓋。

圖4　監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)輕重緩急的篩選模型例示

二是將前后臺(tái)的支持分解成多個(gè)信息溝通渠道，通過郵件系統(tǒng)進(jìn)行自動(dòng)推送，獲得其他業(yè)務(wù)部門和專家對(duì)具體業(yè)務(wù)的專業(yè)判斷和技術(shù)支持，同時(shí)獲得有針對(duì)性的專業(yè)改進(jìn)意見，提升監(jiān)督檢查的工作水平。

三是系統(tǒng)整合紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控體系、內(nèi)控檢查測(cè)試、問題整改等六項(xiàng)監(jiān)督管理工作，形成監(jiān)督的信息管理大平臺(tái)，通過信息共享，在更高的層面形成較為完整的解決方案。

四是建立問題整改模塊。無論采用哪種監(jiān)督檢查方式，監(jiān)督檢查結(jié)果都自動(dòng)進(jìn)入問題整改庫，同時(shí)將上級(jí)監(jiān)督檢查和其他業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督檢查、外部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查結(jié)果也錄入問題整改庫，形成監(jiān)督檢查成果的共享庫。由于擁有大量的監(jiān)督檢查資料，監(jiān)督就能夠通過這些資料整理找出管理問題的趨勢(shì)圖，計(jì)算出發(fā)生的概率和頻次，從而發(fā)現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)所在，判斷出潛在風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)趨勢(shì)和管理薄弱環(huán)節(jié)，推動(dòng)和促進(jìn)薄弱環(huán)節(jié)和管理缺陷得到及時(shí)加強(qiáng)，堵塞漏洞，找出內(nèi)控中失效和冗余的部分，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)管理結(jié)構(gòu)是否恰當(dāng)、組織資源配置是否合理、系統(tǒng)流程運(yùn)行是否順暢、風(fēng)險(xiǎn)管控是否有效等提出解決方案和改進(jìn)建議。

五是通過問題整改模塊實(shí)現(xiàn)對(duì)各類問題整改的實(shí)時(shí)跟蹤。跟蹤分為兩類，一類是對(duì)執(zhí)行類問題的整改跟蹤，通過系統(tǒng)對(duì)整改過程進(jìn)行詳細(xì)記錄，監(jiān)督檢查者可持續(xù)跟蹤整改結(jié)果；另一類就是對(duì)內(nèi)控體系持續(xù)改進(jìn)跟蹤，當(dāng)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在制度設(shè)計(jì)不合理、制度缺失或冗余，整改模塊與內(nèi)控體系就會(huì)形成無縫對(duì)接，跟蹤一直持續(xù)到內(nèi)控體系完善后正式發(fā)布為止。這兩類跟蹤解決了監(jiān)督問題整改管理的缺口難題，使監(jiān)督檢查、發(fā)現(xiàn)問題、整改、確認(rèn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)控有效性評(píng)估、監(jiān)督復(fù)核形成閉環(huán)，使監(jiān)督的價(jià)值得到釋放和體現(xiàn)。

4、借助無空擋全方位追責(zé)體系，筑牢大監(jiān)督體系防控網(wǎng)絡(luò)

黨的“十八大”召開以后，作風(fēng)建設(shè)及打擊懲治腐敗成為監(jiān)督工作的重點(diǎn)。監(jiān)督工作也要履行“一崗雙責(zé)”，即各級(jí)干部在履行本職崗位管理職責(zé)的同時(shí)，還要對(duì)所在單位和分管工作領(lǐng)域的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)責(zé)。

通過“一崗雙責(zé)”的全面實(shí)施，企業(yè)建立起覆蓋全業(yè)務(wù)領(lǐng)域、各管理層級(jí)的矩陣式監(jiān)督考核追究機(jī)制（見圖5），形成縱向?qū)訉幼肪?、橫向協(xié)同配合追究，橫縱無縫對(duì)接的考核體制，對(duì)違法違紀(jì)問題及管理問題的懲戒實(shí)現(xiàn)全覆蓋。一旦發(fā)生違規(guī)違紀(jì)違法事件，不僅追究當(dāng)事人責(zé)任，還要倒查追究直接主管領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)主管部門及主管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，包括黨委和紀(jì)委的責(zé)任；對(duì)于涉及到相關(guān)部門協(xié)同不力的，不僅追究具體執(zhí)行部門的落實(shí)責(zé)任，還要追究相關(guān)部門的協(xié)同責(zé)任。具體業(yè)務(wù)責(zé)任以內(nèi)控體系文件中的責(zé)任劃分為基礎(chǔ)，同時(shí)根據(jù)具體發(fā)生的客觀環(huán)境和時(shí)間區(qū)分具體責(zé)任。

圖5　監(jiān)督責(zé)任追究機(jī)制示意圖

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：胡冬梅）