高明

摘 要：績效管理源于企業(yè)對組織產(chǎn)出的關(guān)注。伴隨著新公共管理主義的興起與發(fā)展，各國政府開始關(guān)注高等教育機(jī)構(gòu)的績效，績效管理逐漸成為高等教育管理的新趨勢。20世紀(jì)80年代，英國政府開始對高校實(shí)施績效管理。文章通過考察英國政府對高校進(jìn)行績效管理的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)英國高校績效管理包括設(shè)計(jì)績效指標(biāo)體系、收集績效評估信息、對高校進(jìn)行評估、發(fā)布績效報(bào)告等步驟，并得出對我國高校績效管理的若干啟示。

關(guān)鍵詞：英國；政府；高校；績效管理

伴隨著新公共管理主義的興起，管理者開始強(qiáng)調(diào)組織產(chǎn)出，績效成為管理的焦點(diǎn)。企業(yè)率先運(yùn)用績效管理手段分析與測量業(yè)績。上世紀(jì)80年代后，西方國家的中央政府開始關(guān)注高校的產(chǎn)出，因而將績效管理引入對高校的管理之中。通過績效管理，政府不僅可以對高校的各方面工作進(jìn)行量化測評，幫助高校了解自身的辦學(xué)狀況，而且在制定高等教育政策、分配高等教育經(jīng)費(fèi)以及加強(qiáng)高校管理等方面發(fā)揮了重要作用。

一、績效管理的涵義

績效指的是業(yè)績和效能。在績效管理中，績效是單位體在既定時間內(nèi)要達(dá)到的結(jié)果以及在達(dá)到結(jié)果過程中的行為表現(xiàn)，單位體可以是個體也可以是組織，本研究中的單位體是組織?？冃Ч芾碓从谄髽I(yè)管理，是一個不斷提升企業(yè)、部門和個人績效的持續(xù)的循環(huán)過程，在此過程中，各級管理者和員工為達(dá)到既定目標(biāo)參與績效的制定、實(shí)施、評價(jià)和反饋。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為，績效管理是組織管理、績效信息、評估、績效監(jiān)控、評價(jià)和績效報(bào)告的整合[1]。在公共管理領(lǐng)域，績效管理是指在內(nèi)部管理與外部監(jiān)督、定量與定性、經(jīng)濟(jì)因素與政治因素、剛性規(guī)定與柔性制約相結(jié)合的基礎(chǔ)上，公共部門履行公共責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)出最大化的過程[2]。筆者認(rèn)為，績效管理是組織管理者和員工為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，不斷提高組織績效的過程，包括設(shè)計(jì)績效指標(biāo)、收集相關(guān)數(shù)據(jù)、測量評估績效和發(fā)布績效報(bào)告。

二、英國高校的績效管理

英國政府自削減高等教育經(jīng)費(fèi)之后，就開始關(guān)注英國高等院校以及整個高等教育系統(tǒng)的績效。英國政府通過成立專門的相對獨(dú)立的高等院?？冃гu價(jià)組織，組織并實(shí)施對高等院校的績效評估。英國政府對高等院校的績效管理過程包括設(shè)計(jì)績效評估指標(biāo)體系、收集績效評估相關(guān)數(shù)據(jù)、評估英國高等院校的績效和發(fā)布績效評估報(bào)告。

（一）設(shè)計(jì)績效評估指標(biāo)體系

早在1985年，英國政府就資助由亞歷克斯·賈勒特勛爵領(lǐng)導(dǎo)的“效率研究籌劃委員會”對英國高校進(jìn)行績效評估。在績效評估工作中，將績效指標(biāo)分為內(nèi)部指標(biāo)、外部指標(biāo)和運(yùn)行指標(biāo)。內(nèi)部指標(biāo)主要反映高校的教學(xué)質(zhì)量、師資隊(duì)伍、科研成果和畢業(yè)生就業(yè)率等特征；外部指標(biāo)主要反映高校的學(xué)科和專業(yè)設(shè)置適應(yīng)社會的情況；運(yùn)行指標(biāo)主要反映高校內(nèi)部的運(yùn)行情況，包括單位成本、教職員工的工作量、場館設(shè)備的利用率等。

1986年，英國大學(xué)校長委員會與英國大學(xué)撥款委員會開始負(fù)責(zé)制定績效評估指標(biāo)。制定績效評估指標(biāo)的目的在于為相關(guān)英國高等教育部門提供高?？冃У目煽啃畔ⅲ粸轭愃菩再|(zhì)的高校間的比較提供了可能；使得高校能夠依據(jù)基準(zhǔn)評價(jià)自己的績效；幫助高校獲得政策方面的信息；便于公眾對高校進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)。英國大學(xué)校長委員會和大學(xué)撥款委員會認(rèn)為，績效指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)高校為達(dá)到目標(biāo)而使用的資源與取得的成績之間的關(guān)系，績效指標(biāo)應(yīng)盡可能是可測量的[3]。同時，英國大學(xué)校長委員會制定了績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則：第一，績效指標(biāo)應(yīng)與高校的目標(biāo)密切相關(guān)；第二，績效指標(biāo)應(yīng)易于測量和比較；第三，績效指標(biāo)應(yīng)簡明扼要、通俗易懂；第四，績效指標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)易于理解、可信度較高；第五，績效指標(biāo)反映高校具體運(yùn)作的情況；第六，績效指標(biāo)應(yīng)系統(tǒng)全面地反映高校的“投入-生產(chǎn)-產(chǎn)出”的全過程。根據(jù)英國大學(xué)校長委員會制定的編制原則，英國大學(xué)校長委員會和大學(xué)撥款委員會于1986年聯(lián)合編制了英國第一套大學(xué)績效指標(biāo)體系，并于1990年對其進(jìn)行了修訂，頒布了《大學(xué)績效指標(biāo)體系和財(cái)政管理健康指標(biāo)》，沿用至1997年。

但在1992年，英國高等教育結(jié)構(gòu)從二元制變?yōu)橐辉浦?，英國政府并沒有建立新的衡量大學(xué)與學(xué)院績效的統(tǒng)一的指標(biāo)體系。1997年，英國政府才委任績效指標(biāo)督導(dǎo)小組（Performance Indicator Steering Group， PISG）制定新的統(tǒng)一的績效指標(biāo)體系。該小組的成員主要來自英國各基金委員會、英國高等教育統(tǒng)計(jì)局（Higher Education Statistics Agency，HESA）、大學(xué)校長委員會成員的大學(xué)和學(xué)院、校長常設(shè)委員會。1999年，英格蘭高等教育撥款委員會（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）根據(jù)績效指標(biāo)督導(dǎo)小組制定的指標(biāo)體系，出臺了英國高等教育績效評價(jià)指標(biāo)。而從2003年至今，由英國高等教育統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)出臺高校績效評價(jià)指標(biāo)，英國高?？冃е笜?biāo)主要包括三個方面，即輸入指標(biāo)、過程指標(biāo)和輸出指標(biāo)，并根據(jù)英國高等教育的實(shí)際情況，每年進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。但總體來看，英國高等教育績效指標(biāo)的變化不大，保證了績效指標(biāo)體系的連續(xù)性和穩(wěn)定性（見表1）。

（二）收集績效評估相關(guān)數(shù)據(jù)

英國高?？冃гu估的數(shù)據(jù)收集由PISG負(fù)責(zé)，為不增加績效評估給高校帶來的負(fù)擔(dān)，PISG從英國高等教育管理的相關(guān)機(jī)構(gòu)收集數(shù)據(jù)[5]。2004年以前，PISG從高等教育管理統(tǒng)計(jì)小組（Higher Education Management Statistics Group，HEMS）提供的關(guān)于英國高等教育系統(tǒng)的信息中抽取所需的信息。而自2004年開始，PISG從HESA獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。HESA是英國高等教育的統(tǒng)計(jì)部門，每年都會發(fā)表有關(guān)英國高校教育管理的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，主要包括高校的財(cái)務(wù)狀況、收支狀況、科研狀況、學(xué)生數(shù)量、入學(xué)率與畢業(yè)率等。這些數(shù)據(jù)為評價(jià)英國高校的績效提供了充足信息。PISG依據(jù)HESA發(fā)布的績效評價(jià)指標(biāo)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，以滿足評價(jià)英國高?？冃У男枰Ｔ谑占瘮?shù)據(jù)的過程中，PISG堅(jiān)持以下原則：首先，績效評估數(shù)據(jù)的收集必須依據(jù)HESA發(fā)布的績效指標(biāo)體系；其次，收集數(shù)據(jù)時應(yīng)最大限度地使用已有的數(shù)據(jù)，如果需要在現(xiàn)有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上收集更為詳盡的信息，必須提出充分的理由并量化所需成本；最后，在未根據(jù)高等院校的實(shí)際情況對數(shù)據(jù)進(jìn)行修正之前，PISG不能對高等院校的績效結(jié)果作出評判。

（三）評估英國高等院校的績效

英國高等教育系統(tǒng)是由不同層次和不同類型的高校所構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，各高校在學(xué)科和專業(yè)設(shè)置、科研水平、師資條件、學(xué)生入學(xué)要求以及生源地區(qū)等方面都存在較大差異。因此，PISG通過設(shè)置基準(zhǔn)來評估英國高校的績效?；鶞?zhǔn)是指在績效評估過程中作為起始尺度的標(biāo)準(zhǔn)?；鶞?zhǔn)可以幫助一所高等院校了解自身的績效在整個高等教育系統(tǒng)中的位置；同時，它也決定兩所高等院校的績效是否具有可比性。因此，基準(zhǔn)應(yīng)具備以下特征：與測量的績效密切相關(guān)；基準(zhǔn)在不同高校間的差異顯著；基準(zhǔn)不應(yīng)受到高校的控制和影響。此外，在原有基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上設(shè)立了位置調(diào)整基準(zhǔn)（Location-adjusted Benchmarks），以測量不同的區(qū)域位置對高等院校入學(xué)率的影響。如果高等院校的績效與位置調(diào)整基準(zhǔn)之間的差異為1%～2%，表明位置因素對入學(xué)率不產(chǎn)生影響；如果二者間的差異大于2%，則表示高等院校的入學(xué)率受所處位置的因素影響較大。

在具體的使用過程中，“+”表示高等院校的績效指標(biāo)高于基準(zhǔn)，“-”表示高等院校的績效指標(biāo)低于基準(zhǔn)。如果是空格的話，表示高等院校的績效指標(biāo)與基準(zhǔn)的偏離程度在給定的波動范圍之內(nèi)，或者與基準(zhǔn)的偏差不超過3%。此外，在對比兩所高校的績效時，只有當(dāng)兩所高校的性質(zhì)相似，才能對他們的績效指標(biāo)進(jìn)行比較。如果兩所高校所采用的基準(zhǔn)不一樣或差異較大，那么，績效指標(biāo)間的差異應(yīng)歸因于兩所高校情況的不同，而不能得出兩所高校在績效方面的高低。

一般來說，高等院校的績效指標(biāo)與基準(zhǔn)之間的差異并不重要，但如果想要知道是什么因素導(dǎo)致了差異的產(chǎn)生，就需要標(biāo)準(zhǔn)差來說明某個特定差異的顯著與否。標(biāo)準(zhǔn)差由方差的開方所得，因此，應(yīng)先計(jì)算某所高校的指標(biāo)與基準(zhǔn)的方差。假設(shè)在基準(zhǔn)中包含的要素共有C類，并有U所高校參加評估，那就形成了基本的C×U的網(wǎng)格。對于高校j的方差通過var（Dj）=■■？姿2ijkvar（Pik）得出，其中var（■jk）=■*jk/njk，■*jk=0.5■+0.5■jk。Dj表示高校j的績效指標(biāo)與基準(zhǔn)之間的差異：Dj=Pj-Ej，而高校j所有的績效指標(biāo)與基準(zhǔn)之間的差異Dj=■■？姿ijkPik，其中，？姿ijk=■？啄ij-■，？啄ij=1 ifi=jo if≠j；Pj表示高校j指標(biāo)的概率Pi.=■=■■njkPjk；Ej表示高校j的基準(zhǔn)的數(shù)學(xué)期望Ei=■■njkP.k=■■■■，其中，Pk表示高校j在基準(zhǔn)類別k的學(xué)生的比例的概率p.k=■=■■njkPjk。[6]

（四）發(fā)布績效評估報(bào)告

在對英國高校的績效進(jìn)行評估后，進(jìn)入績效管理的最后一步——出版績效評估報(bào)告。1999年至2003年，由英國高等教育基金會負(fù)責(zé)發(fā)布績效評估報(bào)告。從2004年至今，由英國高等教育統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)出版績效評估報(bào)告?？冃гu估報(bào)告主要包括三個部分：第一部分是緒論，介紹績效指標(biāo)的設(shè)置背景，以及對指標(biāo)、基準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)差和各種表格的描述與說明；第二部分是正文，由表現(xiàn)英國各高等院?？冃е笜?biāo)的表格與數(shù)據(jù)組成，用以說明英國各高等院校的績效情況；第三部分是附錄，主要是對正文中涉及的概念、基準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)差的計(jì)算方法的解釋和說明，以及對績效指標(biāo)、基準(zhǔn)的補(bǔ)充說明。

三、英國高校績效管理對我國的啟示

（一）保證績效評估組織的獨(dú)立性

從英國高校的績效評估工作實(shí)踐來看，盡管由英國高等教育統(tǒng)計(jì)局出版績效評估體系并提供績效評估所需的信息，但績效評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)以及具體的績效評估工作是由PISG負(fù)責(zé)。PISG成立于1998年，起初的主要職責(zé)是為英國高等教育調(diào)查委員會提供建議并為國家教育與就業(yè)局等類似的機(jī)構(gòu)制定績效評估的指標(biāo)和基準(zhǔn)?，F(xiàn)在，它負(fù)責(zé)英國高校的績效評估。PISG是相對獨(dú)立和自治的機(jī)構(gòu)，通過會議的方式討論與績效評估工作相關(guān)的政策和技術(shù)議題，政府不參與PISG的具體工作。而我國對于大學(xué)績效的評估始于2011年，由中國教育科學(xué)研究院高等教育研究中心負(fù)責(zé)。該中心是教育部下屬的事業(yè)單位，其組織的獨(dú)立性和客觀性會受到行政權(quán)力的影響，也會影響我國大學(xué)績效評估工作的公正、客觀和透明。因此，建議成立類似于英國PISG的獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)大學(xué)績效評估，具體的績效評估工作完全由獨(dú)立的績效評估組織負(fù)責(zé)，政府部門應(yīng)做好服務(wù)工作，為績效評估創(chuàng)造便利條件，提供多方面的服務(wù)。

（二）增加績效評估組織成員的多元性

英國高等院校的績效評估組織是PISG，以及為其提供技術(shù)支持的下屬組織績效指標(biāo)技術(shù)小組（Performance Indicator Technical Group，PITG）。PISG和PITG的成員都具有多元性的特征，主要來自政府部門（英國高等教育統(tǒng)計(jì)局、蘇格蘭政府、威爾士政府、威爾士高等教育局和英國商業(yè)創(chuàng)新與技能部）、基金委員會（英格蘭高等教育撥款委員會、蘇格蘭撥款委員會、威爾士高等教育撥款委員會）和其他利益相關(guān)組織（全國大學(xué)生聯(lián)合會、英國大學(xué)、威爾士大學(xué)、大學(xué)和學(xué)院招生服務(wù)中心）。而我國的大學(xué)績效評估組織是中國教育科學(xué)研究院的高等教育研究中心，其成員的構(gòu)成主要以研究人員為主。盡管研究人員可以保證績效評估工作的科學(xué)性，但成員結(jié)構(gòu)過于單一，不利于反映其他利益相關(guān)組織對績效評估工作的意見和建議，也不利于對績效評估工作的監(jiān)督檢查。因此，我國大學(xué)績效評估組織應(yīng)建立一支由來自政府高等教育主管部門、為高等院校提供資金支持的部門或單位、大學(xué)、社會獨(dú)立團(tuán)體、大學(xué)學(xué)生聯(lián)合會等組織和機(jī)構(gòu)的代表組成的績效評估隊(duì)伍，以保證大學(xué)績效評估工作的公正、公開和透明。

（三）提高大學(xué)績效評估工作的科學(xué)性

英國大學(xué)績效評估所采用的指標(biāo)主要包括學(xué)生入學(xué)指標(biāo)、輟學(xué)指標(biāo)、畢業(yè)指標(biāo)、研究成果指標(biāo)等，涵蓋了大學(xué)“輸入-運(yùn)行-輸出”的全過程，同時在各指標(biāo)之下設(shè)置了分指標(biāo)，并對各指標(biāo)進(jìn)行了定義和說明。此外，通過基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)差保證績效評估的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。但從我國大學(xué)的績效評估工作來看，只通過投入和產(chǎn)出比這一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評價(jià)大學(xué)的績效，其適切性引起了廣泛的質(zhì)疑。第一，評價(jià)指標(biāo)過于單一?？冃гu價(jià)過程的科學(xué)性和績效評價(jià)結(jié)果的可信度不高。因此，我國大學(xué)績效評估工作開展之前應(yīng)先制定科學(xué)完整的績效指標(biāo)體系。盡管績效指標(biāo)不能覆蓋大學(xué)的全部工作，但應(yīng)體現(xiàn)大學(xué)“輸入-運(yùn)行-輸出”的主要方面，體現(xiàn)大學(xué)組織的特殊性以及大學(xué)教師職業(yè)勞動的特殊性和復(fù)雜性。其次，合理設(shè)置基準(zhǔn)?；鶞?zhǔn)是否科學(xué)合理直接決定評價(jià)結(jié)果，因此，應(yīng)根據(jù)我國大學(xué)的實(shí)際情況設(shè)置科學(xué)合理的基準(zhǔn)，并對基準(zhǔn)進(jìn)行解釋和說明。同時，應(yīng)對大學(xué)各項(xiàng)指標(biāo)與基準(zhǔn)之間的差異進(jìn)行說明。利用統(tǒng)計(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)差說明差異的顯著程度，詳細(xì)介紹計(jì)算過程，并結(jié)合大學(xué)的實(shí)際情況分析差異產(chǎn)生的原因。最后，審慎處理大學(xué)績效評估結(jié)果。2011年，我國以排名形式公布了對教育部72所直屬高校的績效評估結(jié)果。高等教育是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，每所大學(xué)都有獨(dú)特的使命，并體現(xiàn)高等教育的不同方面。高等教育系統(tǒng)的多樣性和大學(xué)內(nèi)部的復(fù)雜性決定了不能依據(jù)簡單數(shù)字排名反映大學(xué)績效的高低，大學(xué)績效排名也不能科學(xué)地反映大學(xué)績效的實(shí)際情況。因此，建議不對績效結(jié)果進(jìn)行排名，而采取績效評估報(bào)告的形式，針對每所大學(xué)的實(shí)際情況對績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行詳細(xì)的解釋和說明。

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編輯 呂伊雯 校對 潘雅