胡瑩

摘 要：目前，中國與東南亞國家構(gòu)建了一系列多邊與雙邊糧食安全合作的機(jī)制與框架，在生產(chǎn)性合作、貿(mào)易性合作與危機(jī)干預(yù)合作等議程方面都取得了積極成就。但作為中國與東盟合作的優(yōu)先議題之一，雙方在糧食安全合作方面的進(jìn)展并不盡如人意。想要突破困境，中國必須提升對于糧食安全合作的戰(zhàn)略認(rèn)知，進(jìn)一步增強(qiáng)提供區(qū)域內(nèi)公共物品的戰(zhàn)略意愿。在具體合作戰(zhàn)略選擇上，中國可以利用自身龐大的大米生產(chǎn)與庫存容量，成為穩(wěn)定大米價格的減壓閥與緩沖器。

關(guān)鍵詞：中國；東盟；糧食安全；合作

中圖分類號：F74 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）19-0164-03

一、中國與東南亞國家糧食安全合作的現(xiàn)狀

1.中國與東南亞國家糧食安全合作的機(jī)制。1999年7月，中國與菲律賓簽署關(guān)于加強(qiáng)兩國農(nóng)業(yè)合作意向書以及向菲律賓提供商業(yè)雜交水稻良種諒解備忘錄，開啟了中國與東南亞國家糧食及農(nóng)業(yè)合作的歷史進(jìn)程。進(jìn)入21世紀(jì)后，以《中國—東盟農(nóng)業(yè)合作諒解備忘錄》的簽訂為標(biāo)志，中國與東盟國家的糧農(nóng)合作進(jìn)入到全新發(fā)展階段。從多邊合作看，當(dāng)前中國與東南亞國家的糧食合作的多邊合作主要圍繞著三個框架依次展開。一是東盟與中日韓“10+3”合作；二是中國與東盟“10+1”合作；三是大湄公河次區(qū)域（GMS）合作。從雙邊合作看，中國與東南亞國家的糧食領(lǐng)域合作機(jī)的雙邊機(jī)制主要是中國與東南亞各國在糧食和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域建立的雙方聯(lián)系。截至2008年底，中國與柬埔寨、菲律賓、老撾、馬來西亞、緬甸、泰國、越南、印度尼西亞等8個東盟國家簽署了 14個雙邊農(nóng)業(yè)或漁業(yè)合作協(xié)議或諒解備忘錄，建立了11個雙邊農(nóng)業(yè)或漁業(yè)合作聯(lián)委會（工作組）[1]。

2.中國與東南亞國家糧食安全合作的內(nèi)容。中國與東南亞國家的糧食安全合作，從內(nèi)容上看主要圍繞著糧食生產(chǎn)合作、糧食貿(mào)易合作、糧食危機(jī)干預(yù)合作這幾個議程展開。第一，生產(chǎn)性合作。中國與東南亞國家糧食安全生產(chǎn)性合作是指雙方為促進(jìn)糧食生產(chǎn)而進(jìn)行的合作與互助，其中主要包括：雜交水稻的交流與推廣、糧食生產(chǎn)技術(shù)示范區(qū)的建設(shè)、人力資源開發(fā)、土地租賃等。第二，貿(mào)易性合作。中國與東盟在糧食產(chǎn)品方面各有優(yōu)勢，具有互補(bǔ)性。根據(jù)聯(lián)合國COMTRADE的數(shù)據(jù)，1990—2011年，除個別年份外，中國從東南亞國家進(jìn)口稻米的數(shù)量占中國進(jìn)口稻米總量都在95%以上，2012年中國從東南亞國家進(jìn)口稻米568 208噸，達(dá)到1 771 150噸，比2011年增長211%（據(jù)聯(lián)合國COMTRADE的統(tǒng)計數(shù)據(jù)）。從進(jìn)口國家看，主要有泰國、越南、老撾、緬甸等國，其中泰國2008年、2009年向中國出口稻米量占中國進(jìn)口總量的96%和94%，越南2012年出口量占中國進(jìn)口總量的65%。第三，危機(jī)干預(yù)性合作。中國與東南亞國家糧食安全危機(jī)干預(yù)性合作屬于危機(jī)緊急救助項目，是區(qū)域內(nèi)預(yù)防糧食危機(jī)的直接多邊機(jī)制，這主要包括大米緊急儲備庫、大米緊急儲備基金、糧食安全信息系統(tǒng)及預(yù)警系統(tǒng)。

二、中國與東南亞國家糧食安全合作的困境

2008年糧食危機(jī)以后，糧食安全合作已經(jīng)成為中國與東盟區(qū)域合作的優(yōu)先議題之一，在合作的機(jī)制及議程方面都取得了巨大進(jìn)展，但2011年東南亞洪災(zāi)給東南亞各國大米價格造成的沖擊說明東盟各國在糧食安全方面相互支持與救助的能力仍十分有限。目前中國與東南亞糧食安全合作面臨的主要困境表現(xiàn)在：

1.缺乏切實有效的日常合作機(jī)制。中國與東南亞國家在糧食領(lǐng)域構(gòu)建了多層次的區(qū)域合作機(jī)制，但這些機(jī)制基本上是各自為戰(zhàn)，機(jī)制之間沒有明顯的等級與分工，更缺乏一個切實有效的日常合作機(jī)制居間進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。目前中國正努力將“10+3”糧食安全合作圓桌會議建設(shè)成為區(qū)域內(nèi)糧食安全日常合作機(jī)制，迄今為止已經(jīng)成功召開了五屆，但該機(jī)制仍然務(wù)虛色彩濃厚，因為會議還是停留在對話交流平臺水平上，并未設(shè)立固定的機(jī)制和機(jī)構(gòu)并開展穩(wěn)定的項目合作[2]。

2.生產(chǎn)性合作中綜合效益不突出。從中國方面看，中國與東盟糧食與農(nóng)業(yè)合作涉及多個職能部門，如農(nóng)業(yè)部、外交部、商務(wù)部及廣西、云南、湖南等地方省份，開展合作的主體包括各地方、各部門、各單位和企業(yè)。由于缺乏一個統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，“多頭管理+多主體參與”的格局不可避免地造成以下兩個結(jié)果：一是投資分散化。與中國進(jìn)行糧農(nóng)合作的一些東南亞國家自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度并不高，合作資金基本上是由中國提供。而國內(nèi)合作主體的分散導(dǎo)致資金的分散，使項目無法形成規(guī)模效益，有關(guān)學(xué)者2009年時統(tǒng)計平均每個項目投資額僅有43萬元[1]。農(nóng)業(yè)投資特點在于前期成本投入大，回收期長，小型項目往往因為資金短缺而失去可持續(xù)發(fā)展能力。二是容易造成重復(fù)投資。多個政府職能部門管理容易造成合作項目和活動重復(fù)設(shè)置，造成資源浪費，如農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、科技部都與菲律賓合作開展了水稻領(lǐng)域的技術(shù)合作，但由于事前缺乏聯(lián)系與溝通，這些合作存在重復(fù)設(shè)置的問題。從東盟方面看，各國對于中國主導(dǎo)的糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)合作一般缺乏主動性，在已經(jīng)完成或正在執(zhí)行的項目中，極少主動提出合作項目，對于執(zhí)行中的項目也很少給予配套資金的支持[3]。

3.貿(mào)易性合作存在瓶頸。由于糧食產(chǎn)品自身的特殊敏感性，各國傾向于推行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)主義政策，通過關(guān)稅、補(bǔ)貼等一系列政策和手段，干預(yù)大米的生產(chǎn)和貿(mào)易。中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)雖然已經(jīng)運行，但大米的關(guān)稅依然高企，中國、馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞等國都將大米等糧食產(chǎn)品放入敏感產(chǎn)品清單甚至高度敏感產(chǎn)品清單中。此外，非關(guān)稅壁壘削減的進(jìn)程也十分緩慢，有關(guān)非關(guān)稅壁壘削減協(xié)議落實的情況并不樂觀。

4.危機(jī)干預(yù)性合作能力不足。根據(jù)東盟“10+3”大米緊急儲備協(xié)議，用于緊急援助的大米儲備是78.7萬噸大米。東南亞地區(qū)2001—2009年期間年均稻米消費量為9 771萬噸（依據(jù)美國農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)（USDA）整理），相當(dāng)于日平均消費26.8萬噸，78.7萬噸大米儲備不足東南亞國家三天的消費量，可謂杯水車薪。目前，東南亞各國的糧食儲備率僅有16.2%，不但低于世界水平，也略低于FAO所建議17%～18%的最低儲備率。

造成上述困境的因素是多方面的，從戰(zhàn)略層面上看，中國與東南亞國家糧食安全合作困境主要源于兩大因素：第一，在東盟區(qū)域合作中糧食安全合作仍屬于低級政治，容易受到高級政治的干擾與影響。從國家安全層面看，糧食安全屬于非傳統(tǒng)安全，在許多東南亞國家的議事日程中其重要性與優(yōu)先性往往受到傳統(tǒng)安全因素的影響。毋庸諱言，東南亞地區(qū)領(lǐng)土主權(quán)爭端和傳統(tǒng)安全問題依然存在，而且近年來有進(jìn)一步激化的趨勢，這勢必影響區(qū)域合作的氛圍。同時，中國整體實力的提升引發(fā)了一些東南亞國家的疑慮與擔(dān)心，這種顧慮也影響到糧食安全合作進(jìn)程。如一些國家在引進(jìn)中國的雜交水稻時，因擔(dān)心自己的水稻品種最后受制于中國而在合作過程中設(shè)置一些政策障礙。從國內(nèi)政治層面看，中國與東南亞國家糧食安全合作易受制于國內(nèi)政治。由于保障本國大米的供應(yīng)安全對各執(zhí)政黨能否保住執(zhí)政地位十分關(guān)鍵，這導(dǎo)致各國在糧食生產(chǎn)與貿(mào)易問題上采取保護(hù)主義政策，不愿在有關(guān)糧食生產(chǎn)、價格、儲備等敏感數(shù)據(jù)資料問題上進(jìn)行合作與交流，其結(jié)果是東南亞國家在糧食貿(mào)易時仍無可靠的信息做基礎(chǔ)。而一些國家執(zhí)政黨的變更或者領(lǐng)導(dǎo)人的輪換，也會影響糧食安全合作進(jìn)程。如近期泰國政局的動蕩導(dǎo)致英拉政府與中國簽訂的大米換高鐵的項目受阻。第二，中國作為區(qū)域內(nèi)大國提供公共物品的戰(zhàn)略意愿不足。在中國—東盟糧食安全合作中，中國作為區(qū)域大國起著主導(dǎo)作性用，在有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的交流推廣及糧食應(yīng)急機(jī)制建立等方面是積極的主導(dǎo)力量。在中國的大力主導(dǎo)下，在十幾年間，中國與東南亞國家已經(jīng)建立“全方位、寬領(lǐng)域、多層次”的糧食安全與農(nóng)業(yè)合作格局，為維護(hù)東南亞地區(qū)糧食安全和促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但是應(yīng)該看到，長期以來，中國一直以“發(fā)展中國家”自居，執(zhí)行著低調(diào)而謹(jǐn)慎、以內(nèi)部發(fā)展為關(guān)注重心的“韜光養(yǎng)晦”外交戰(zhàn)略。這種身份定位和外交戰(zhàn)略導(dǎo)致中國在與東盟國家糧農(nóng)合作過程中提供糧食安全公共物品的戰(zhàn)略意愿與美日等全球或區(qū)域大國相比存在一定差距[2]。中國戰(zhàn)略意愿的不足主要表現(xiàn)在：缺乏有關(guān)合作的總體布局與規(guī)劃；在建立緊急糧食儲備庫等危機(jī)干預(yù)合作方面慎重而遲緩；用于支持合作項目的資金有限；在推進(jìn)合作時尊重協(xié)商一致的“東盟方式”，不愿對東南亞國家在項目的配套與接受程度上做硬性要求；支持中國企業(yè)“走出去”在東南亞各國租田種糧的政策力度有限等。

三、加強(qiáng)中國與東南亞國家糧食安全合作的建議

鑒于中國與東南亞糧食安全合作困境成因的復(fù)雜性，突破困局需各方努力。從中國方面看，要突破這一困境中國首先必須提升對于糧食安全合作的戰(zhàn)略認(rèn)知，進(jìn)一步增強(qiáng)提供區(qū)域內(nèi)公共物品的戰(zhàn)略意愿。大米是亞洲人口的主要糧食，對于大多數(shù)東南亞國家而言，低價格的大米作為低工資的條件，對國家工業(yè)化與政治穩(wěn)定有著不可估量的作用，因而各國都把穩(wěn)定大米價格，保障大米供應(yīng)作為高度優(yōu)先議題來處理。糧食安全使人免受饑餓的威脅，是保障“人的安全”的重要組成部分[4]。1999年，中菲糧農(nóng)領(lǐng)域的合作成為化解兩國因領(lǐng)土爭端而引發(fā)的外交危機(jī)的契機(jī)的事例說明，糧食安全方面的合作因為惠及普通民眾可以成為增強(qiáng)民眾互信與友好的重要切入點。如果中國積極利用自身的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，強(qiáng)化對于糧食安全合作的投入，更多地承擔(dān)起為區(qū)域內(nèi)的糧食安全提供公共產(chǎn)品服務(wù)的職責(zé)，對于化解由中國崛起而帶來的不信任與不理解、樹立中國負(fù)責(zé)任大國形象具有積極意義。而且由于糧食領(lǐng)域的合作是一種功能性合作，其務(wù)實性的特點使合作雙方更易達(dá)成共識，其外溢性的特點又使其“有可能外溢至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易投資便利化及人員交流等其他相關(guān)領(lǐng)域，通過帶動其他領(lǐng)域的合作為整個地區(qū)進(jìn)程的深化創(chuàng)造條件和基礎(chǔ)”[5]。

在具體合作戰(zhàn)略選擇上，中國可以利用自身龐大的大米生產(chǎn)與庫存容量，成為穩(wěn)定大米價格的減壓閥與緩沖器。從以往的國際合作經(jīng)驗看，要應(yīng)對突發(fā)的區(qū)域糧食危機(jī)，可能的合作戰(zhàn)略包括由某一糧食生產(chǎn)大國建立緩沖庫存（buffer stock）、設(shè)立多邊的糧食保險、建立區(qū)域的糧食貯備庫、實現(xiàn)糧食市場區(qū)域一體化[6]。鑒于東南亞國家在區(qū)域一體化進(jìn)程上的舉步維艱，要建立歐盟以共同的糧食生產(chǎn)政策和共同的糧食關(guān)稅政策為特征的糧食區(qū)域一體化合作仍需較長時日。中國作為世界第一糧食生產(chǎn)大國，國內(nèi)的糧食生產(chǎn)能力僅夠自給自足，雖然無法為東南亞建立糧食緩沖庫存，但中國稻米產(chǎn)量約占世界產(chǎn)量的25%，大米的庫存容量約占世界庫存量40%，而國際大米市場的交易量僅占世界產(chǎn)量的5%～7%（根據(jù)FAO相關(guān)數(shù)據(jù)整理）。因此，中國龐大的糧食生產(chǎn)與庫存量對于穩(wěn)定國際大米價格具有積極意義。中國應(yīng)該利用相對先進(jìn)的稻米生產(chǎn)能力與巨大的糧食庫存容量，在戰(zhàn)略上把中國建設(shè)成為東南亞國家糧食安全的減壓閥與緩沖器。具體來說包括：第一，充分利用中國相對先進(jìn)的糧食生產(chǎn)技術(shù)，整合資源加大雜交水稻生產(chǎn)及加工技術(shù)的推廣力度，尤其是加大對于參與合作企業(yè)的鼓勵和扶持力度，使合作項目更具有可持續(xù)性。第二，應(yīng)率先降低大米及稻谷的關(guān)稅及各種非關(guān)稅壁壘，促進(jìn)中國與東盟間實現(xiàn)糧食貿(mào)易的自由化。當(dāng)國際糧價低廉時應(yīng)增加進(jìn)口，吸收越南、泰國等大米出口國的剩余庫存；當(dāng)糧價上漲時釋放庫存，緩解東南亞各國糧價上漲的壓力。第三，把握“10+3”緊急大米儲備庫運作機(jī)制建設(shè)的契機(jī)，爭取在APTERR中的主導(dǎo)權(quán)。目前，泰國提出在泰設(shè)立“10+3”緊急大米儲備秘書處[7]，而日本也表示出希望本國成為“10+3”緊急大米儲備中心的意愿[8]。中國可以通過追加“10+3緊急糧食儲備庫”的承諾份額并加大“10+3緊急糧食儲備基金”的投入，使中國成為APTERR機(jī)制中的第一出資國而加強(qiáng)對于該機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)。同時，中國應(yīng)該主動規(guī)劃APTERR的長期路線圖，處理好該機(jī)制與東盟緊急糧食儲備庫之間的銜接與合作，使其在區(qū)域糧食安全合作中發(fā)揮更大功效。第四，促進(jìn)東盟國家糧食預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建。2013年東盟計劃把“東盟糧食安全信息系統(tǒng)”轉(zhuǎn)變成固定系統(tǒng)并啟動了由日本資助的“糧食安全預(yù)警模式”項目。目前，中國積極參與并主持了多屆“東盟糧食安全信息系統(tǒng)”的人員培訓(xùn)，中國還可以就國內(nèi)糧食供求準(zhǔn)確信息及時與東盟國家交流，并最終促進(jìn)糧食供求準(zhǔn)確信息的公開，以利于東盟國家健全信息預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建。

糧食是維系人類生存的基本物品，對于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)社會尚不太發(fā)達(dá)的東南亞國家而言，保障國家糧食安全仍是十分緊迫而棘手的問題。中國雖然自身的糧食生產(chǎn)能力并不是很強(qiáng)，但作為世界上最大的糧食生產(chǎn)與消費國，中國龐大的生產(chǎn)與庫存容量對于東南亞國家穩(wěn)定糧價可以起到減壓閥的作用，中國先進(jìn)的糧食生產(chǎn)技術(shù)及管理經(jīng)驗對于提升東南亞各國糧食生產(chǎn)率可以起積極推動作用。近年來，隨著中國的崛起，東亞地區(qū)國際力量格局正在改變，這引發(fā)了東南亞一些國家的憂慮與猜疑。如果中國積極利用自身的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，強(qiáng)化對于糧食安全合作的投入，為區(qū)域內(nèi)提供更多的糧食安全公共產(chǎn)品，既可以有效地增進(jìn)東南亞國家在政治上的信任與理解，也可以使中國與東南亞國家經(jīng)濟(jì)安全紐帶更加密切，從而編織更加緊密的共同利益網(wǎng)絡(luò)。

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[責(zé)任編輯 周 沖]