賀俊堯

摘要：在城市高速發(fā)展的今天，如何在耕地保護與城市建設(shè)中找到平衡點，使得城市建設(shè)用地獲得與保證耕地數(shù)量的矛盾緩和，并確保農(nóng)民集體能夠獲得土地流轉(zhuǎn)帶來的收益，給城市化背景下耕地的保護帶來了難題。

關(guān)鍵詞：城市化；耕地；糧食安全；粗放利用

一、城市化下的耕地現(xiàn)狀

耕地是一種不可再生資源，同時是第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到國家安全。長期以來，我國農(nóng)業(yè)大國的基礎(chǔ)沒有改變，對農(nóng)業(yè)的關(guān)注不能忽視，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都要以農(nóng)業(yè)的發(fā)展為基礎(chǔ)。我國人口突出的特點是基數(shù)大，因此人口數(shù)量增長較快，糧食安全的巨大壓力是由此而來的突出問題。在有限的土地承載能力下，確保15億人口的口糧，根據(jù)目前的糧食產(chǎn)量和人口增長的情況以及我國人地矛盾的狀況，任務(wù)艱巨。尚未到達預(yù)計的2020年，我國人口已經(jīng)達到15億，按照目前耕地減少的趨勢，糧食安全問題很有可能會提前顯現(xiàn)。與此同時，我國雖然幅員遼闊，耕地面積較多，但是耕地質(zhì)量良莠不齊，高質(zhì)量耕地缺乏。為了確保糧食的安全，我們必須采取有效的措施，保證一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地。

二、當(dāng)前我國與耕地保護有關(guān)的制度措施

目前，我國關(guān)于耕地保護的政策主要包含：保證耕地總量平衡的動態(tài)性；占地補償；劃定基本農(nóng)田并保護；高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)四種。耕地總量動態(tài)平衡制度是根據(jù)某空間范圍內(nèi)已經(jīng)存在的耕地量，從糧食安全出發(fā)，考慮耕地需求狀況和政府對耕地的“產(chǎn)出”能力，滿足人口增長與耕地需求之間動態(tài)平衡狀況，是一種耕地分布上的時間轉(zhuǎn)移。而耕地占用補償是保證耕地占用之后及時對耕地數(shù)量以及質(zhì)量反饋補償?shù)闹贫?，耕地的占用單位需要依?jù)法律及時地補償與占用的耕地數(shù)量質(zhì)量相符的耕地，其本質(zhì)是一種耕地的空間轉(zhuǎn)移。基本農(nóng)田保護制度是指在一定的時間范圍內(nèi)，從人口的變化以及經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)業(yè)作物的需求出發(fā)，結(jié)合對于城市發(fā)展所需土地的預(yù)測，由此保證基本耕地數(shù)量不受危害。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是依據(jù)耕地的質(zhì)量，主要依據(jù)自然要素的條件，確定符合相對易于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連片地塊，加強投資并使之保證可持續(xù)高產(chǎn)出的一種政策。

三、土地利用存在的問題

一是土地不節(jié)約集約利用的問題。改革開放后，伴隨著中國各項產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，在獲取了大量經(jīng)濟紅利，但其中伴隨而來的城市高速拓展，導(dǎo)致了本就稀缺的土地大量浪費。這些擴張大都是沒有經(jīng)過詳實規(guī)劃的。進而就出現(xiàn)了各地快速城市化進程中的各個城市，對于土地高效利用缺乏關(guān)注度，效率普遍不高，這突出體現(xiàn)在—些非一線城市以及很多村鎮(zhèn)，由于科學(xué)規(guī)劃的缺乏，建設(shè)的居民點不具有科學(xué)性，地塊分散且占地頗多。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部對土地使用的行個情況曾進行過調(diào)查統(tǒng)計，依據(jù)統(tǒng)計報告顯示我國當(dāng)前城市建設(shè)中，土地資源的利用程度處于極低的水平，全國1700多個建制鎮(zhèn)的人均用地將近160平方米，而發(fā)區(qū)建設(shè)普遍布局分散、發(fā)程度不高、土地利用率十分低。二是城市拓展過程中，為了減少建設(shè)成本，占用的大量土地耕地皆為坡度、平整度條件極好的優(yōu)質(zhì)耕地的問題。地方政府從政績角度出發(fā)，不對本地區(qū)耕地情況作出認真調(diào)查及分析，輕易的進行政績工程的建設(shè)，求大求新，將優(yōu)良耕地轉(zhuǎn)化為各種政府力公用地、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)用地、教育用地等。三是城市規(guī)模的擴大導(dǎo)致城郊耕地被大量占用隨著城市化的進程，城市人口數(shù)量不斷，城市規(guī)模也不斷擴大，大城市，特大城市尤為突出，這直接導(dǎo)致了城市郊區(qū)的城鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村的耕地被大量的占用，農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換也越來越多；而被城市建設(shè)用地所占用的城郊耕地大多屬于質(zhì)量較高、土地肥力較好的耕地，這必然導(dǎo)致我國耕地的數(shù)量和質(zhì)量進一步下降。

四、耕地利用相關(guān)的負面因素

負面因素主要體現(xiàn)在兩個方面，一是保護耕地的機制依舊存在明顯缺陷不完善，無法達到需求的強度，二是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)極大的限制了耕地保護的各個方面。根據(jù)現(xiàn)有的我國土地政策及法律，各地地方政府在用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換上實際存在著自導(dǎo)自演的狀況，即地方政府既能控制土地流轉(zhuǎn)的來源，又能控制土地流轉(zhuǎn)的去向。這導(dǎo)致地方政府在短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)相當(dāng)程度的短期利益，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)班子也是定期改換的，這就使得地方政府對于土地利用的長期規(guī)劃始終處于空置狀態(tài)。在這種地方政府存在的背景下，現(xiàn)有的土地征收制度有著明顯的缺陷。其一是土地征收補償制度有待完善。土地征收補償制度是國家出于對公共利益的考量，在將土地從農(nóng)民集體手中流轉(zhuǎn)至國有的過程中，給予以集體為單位的農(nóng)民資金補償?shù)淖龇?。在?dāng)前新的社會發(fā)展時期下，由計劃經(jīng)濟使其發(fā)展而來的土地征收補償明顯需要新的標(biāo)準(zhǔn)。其二是同地不同價的土地征收。土地征收的過程中，地方政府對農(nóng)民集體所有的耕地以極低的價格進行土地征收，土地性質(zhì)搖身一變成為城市邊緣建設(shè)用地，進而在土地交易市場上以高價格出讓。通過這樣一系列自導(dǎo)自演式的操作，地方政府從中獲得極高的差額所帶來的利潤，即所謂土地征收雙軌制，這種半歧視色彩的土地征收，實際使土地財政成為了地方政府的聚寶盆，而農(nóng)民集體的利益得不到重視，消泯在整個土地征收的過程中。三是我國相關(guān)耕地保護的政策法規(guī)不夠完善。盡管我國新《土地管理法》已經(jīng)頒布實施，但與之相配套的各法律還有待完善?！锻恋毓芾矸ā返让鞔_表述：行使農(nóng)用土地所有權(quán)的是集體經(jīng)濟組織。在實際的土地權(quán)利主體確定中，“集體經(jīng)濟組織”有時以村民委員會的形式出現(xiàn)，有時候以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體的形式存在，對于法律上缺乏明確的界定。

小結(jié)：耕地保護既是對于農(nóng)民利益的保護，更是對于國家糧食安全的保證。將耕地流轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用的整個過程需要更加完善的法律法規(guī)的確立以及深度的貫徹實施。打破土地征收的封閉性，才是使城市化進程中的耕地保護健康有序的推進。