崔博宇

【摘 要】本文從政府投資項目的國內外基本研究現狀入手，論述我國進行政府投資項目資金管理的理論依據，把基于經濟人假設的公共選擇理論與財政約束軟化引入政府投資項目監(jiān)管中，并進一步分析基于公共產權的非排他性委托代理理論，明確我國進行政府投資項目資金管理應遵循的基本原則。提出構建政府投資項目資金監(jiān)管體系，包括構建政府投資項目資金監(jiān)管三層責任體系、構建政府投資項目資金全過程監(jiān)管體系以及完善政府投資項目資金監(jiān)管的相關輔助機制。

【關鍵詞】政府投資；公共選擇；資金監(jiān)管；委托代理

一、引言

國外通常把政府投資項目作為政府采購的一部分，自然對政府投資項目的研究主要是零散地分布在政府采購范圍、政府采購程序、政府采購控制等方面，這也促進了西方政府采購理論的不斷發(fā)展。孫明旺（2010）在對市場經濟理論進行系統(tǒng)闡述的基礎上，提出建立以外部監(jiān)督為主的監(jiān)管體系，包括設立專業(yè)性外部監(jiān)督機構，建立健全媒體和公眾等社會監(jiān)督機制，完善政府投資監(jiān)管機制，建立投資責任追究制度等。

從當前對政府投資項目資金監(jiān)理的研究總體情況來看，已有的理論研究主要有以下幾個方面的不足：第一，研究缺乏足夠的廣度和深度。大多數的研究都是針對政府投資項目管理模式、體制等，作為極其重要的資金監(jiān)管方面，很少有獨立深入研究的；或是針對某一具體行業(yè)如交通設施建設、水利設施建設的資金監(jiān)管問題，卻很少從政府投資這一角度入手。第二，沒有建立一個普遍適應的政策體系。當前需要設計一個具有普遍適應性的政策體系，全面監(jiān)控政府投資項目資金運行各個環(huán)節(jié)，才能從根本上杜絕貪污腐敗、資金浪費的現象，保障資金的使用效率。第三，由于相關數據和資料的獲取較為困難，就政府投資項目資金監(jiān)管狀況的分析來說，實證研究較少。

二、公共選擇理論與財政約束軟化

國外經濟學者布倫南和布坎南等人將“經濟人”假設引入選民偏好特征、政治家行為特點、公共決策過程以及社會制度的形成等問題，形成了公共選擇理論。這一理論對政府管理理念尤其是預算理念的變化產生了重要影響。該理論認為，由于政府自身的缺陷，使得個人理性并不必然導致集體決策的理性。構建完善的政府投資項目資金監(jiān)管體系，通過對政府投資項目資金進行全過程、全方位的監(jiān)管，并及時進行信息反饋，建立完善的問責機制，追究相關部門和官員的責任，能有效地解決政府官員在財政基本建設過程中的這種個人理性與政府部門公共責任的不一致性問題，從而實現公共產品的有效供給。

三、財政基本建設支出中的“委托—代理”關系

每個社會成員則通過納稅來為其消費的公共產品進行付費，這樣就產生了政府與納稅的社會成員之間的“委托—代理”關系，即政府作為一個國家或社會的代理機構，承擔公共受托責任。又由于政府各個職能部門的各司其職，且政府職能部門自身并不從事產品生產，使得政府和納稅人之間的“委托—代理”關系表現為多重的“委托—代理”關系，而不再是私人經濟中那種簡單的單一“委托—代理”關系。

公共產權的委托代理難以避免信息不對稱問題的存在，尤其是在以上這種長長的“委托—代理”鏈條中，委托人和代理人之間不可避免地存在著利益不完全一致和權力不匹配的情況。以中央與地方之間的“委托—代理”關系為例，地方政府無疑要比中央政府更了解本轄區(qū)內存在的問題，需要進行哪些基建投資，要投入多少財政資金。正是由于地方政府掌握著更翔實地信息，加上政府官員本身存在動力問題和官僚主義，結果導致了地方政府在申請中央專項基建資金過程中的道德風險問題。建立完善的政府投資項目資金監(jiān)管體系，對政府投資項目資金的籌集、撥付、使用進行全過程的有效監(jiān)管，能更有效的解決社會成員與政府，以及政府各個職能部門之間的代理問題，使代理人的效用函數盡可能的與委托人的效用函數一致，從而將信息不對稱的損失與危害降低或限制在最低程度，確保財政資金使用的合法合規(guī)性，實現財政支出效果的最大化。

四、對策與建議

綜上所述，由于我國正處于經濟體制的轉型時期，現實國情的復雜性，加上我國文化的特殊性，導致政府官員普遍責任理念缺失。我國對于政府投資項目資金的管理一直存在著多頭管理，主要是通過政府各職能部門依據各自的職責分工，通過協(xié)調和制衡來共同實現對政府投資項目資金的管理。目前，我國的政府投資項目資金監(jiān)管工作還處于“自發(fā)性”階段，只零散的見于財政部門、審計部門以及各行政職能部門，監(jiān)管工作缺乏相關法律法規(guī)的保證，使工作的開展都帶有很大的隨意性。同時，政府投資項目資金管理只能的交叉、重疊，必然造成目前政府投資項目資金管理上部門爭管，政出多門，出現問題則回避矛盾，責任糾纏不清，管理雜亂無序的局面。

要充分發(fā)揮財政資金在政府投資建設領域的使用效果，讓資金的使用去向、使用效率、使用的公平與公正性更加透明，就必須加強對政府投資項目資金的監(jiān)管，就必須解決好當前我國政府投資項目資金監(jiān)管中存在的眾多問題。我國應立足于國情，借鑒國際經驗，推進政府投資項目資金監(jiān)管工作的廣泛和深入開展。首先，必須建立專門資金監(jiān)管機構、行業(yè)行政主管部門以及項目單位為責任主體的政府投資項目資金監(jiān)管三層責任體系。其次，在整體的責任體系作用下，對資金的撥付、使用、償還三個環(huán)節(jié)進行具體的措施設計，包括建立地方政府融資平臺的約束機制、項目資金實行專戶專管專用統(tǒng)一撥付、建立政府投資項目資金使用風險防范機制以及構建政府投資項目資金使用效果評價體系等，實現政府投資項目資金的全過程監(jiān)管控制。最后，還要加快相關輔助機制的完善與改革，如加快政府投資項目資金監(jiān)管的法制化與制度建設，加強財政監(jiān)督的力度，鼓勵公眾參與，建立健全社會監(jiān)督機制等。

參考文獻：

[1]貴州省財政監(jiān)督課題組：《構建財政資金監(jiān)督評價體系研究》，《財政監(jiān)督》2009年第10期。