【摘 要】2015年是全面深化改革的關鍵之年，也是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年。世界經濟仍將延續(xù)緩慢復蘇態(tài)勢，但也存在著不穩(wěn)定不確定因素；中心城區(qū)的經濟發(fā)展仍將保持穩(wěn)中有進、穩(wěn)中向好態(tài)勢，但也有不少突出問題迫切需要解決。本文運用漸進決策模型，研究在上海自貿區(qū)制度的基礎上，中心城區(qū)服務型海關的發(fā)展情況，分析了自貿區(qū)建立后中心城區(qū)服務型海關的功能定位，探索如何樹立創(chuàng)新發(fā)展思維，主動對接自貿區(qū)創(chuàng)新制度，提升中心城區(qū)服務型海關建設，實現(xiàn)海關和地方經濟社會的全面和諧發(fā)展。

【關鍵詞】上海自由貿易區(qū)；中心城區(qū)；服務型海關；海關監(jiān)管

一、中心城區(qū)海關創(chuàng)新服務模式的必要性

2015年以來，世界經濟仍處在國際金融危機后的深度調整期，增速可能略有回升，但總體復蘇疲弱態(tài)勢難有明顯改觀，上海經濟仍處于創(chuàng)新轉型關鍵期，中心各區(qū)功能定位日趨明確，產業(yè)和需求結構全面調整，區(qū)域經濟格局發(fā)生重大變化，區(qū)域間產業(yè)梯度轉移速度加快，核心經濟圈正在形成。

為順應地方外向型經濟發(fā)展，營造更加便捷、高效、安全的口岸環(huán)境，上世紀90年代初，上海海關在浦西中心城區(qū)設立了海關機構。經過近20年的不懈努力，目前中心城區(qū)海關已發(fā)展成一個崗位全、人員精的區(qū)域服務型海關，承擔著通關、加工貿易、企業(yè)管理、減免稅審批等多項職能。

新形勢下，作為全國經濟基礎最好、發(fā)展水平最高的核心地區(qū)的海關服務機構，中心城區(qū)海關面臨機遇與挑戰(zhàn)共存的發(fā)展局面。一方面經濟全球化發(fā)展，科技創(chuàng)新孕育新突破，產業(yè)結構面臨新變革，為其拓展海關業(yè)務、優(yōu)化海關監(jiān)管帶來了重大機遇；另一方面資源環(huán)境約束趨緊，商務成本攀升，高層次人才缺乏等問題，凸顯了發(fā)展面臨的瓶頸，使中心城區(qū)海關深刻體會到加快轉變服務經濟發(fā)展方式迫在眉睫。

二、運用漸進決策模型的理論基礎

1.漸進決策模型的概念

在漸進決策模型視角中，政策制定的實際過程并不完全是一個理性過程，而是對以往政策行為的不斷補充和修正的過程。公共政策是對過去政府活動的延伸，即政府在舊有基礎上把政策稍加修改，決策者通常是以西安喲的合法政策為主。因為一種和以往政策越不同的方案，其后果越難預測，政策可行度就越低。運用漸進決策模型研究中心城區(qū)海關建設，就是在自貿區(qū)創(chuàng)新制度的基礎上，對其進行延伸和推廣，進一步提升現(xiàn)有政策的效用。

2.自貿區(qū)創(chuàng)新制度與服務型海關的內在聯(lián)系

一方面，服務型海關是自貿區(qū)建設的應有之義。自貿區(qū)海關監(jiān)管的創(chuàng)新，不僅在整體上形成以服務為主的工作態(tài)度，也在細節(jié)中靈活把握服務監(jiān)管的方式，打造服務型海關，使通關更加便利，管理更加智能，功能更加豐富，環(huán)境更加優(yōu)化；另一方面，自貿區(qū)創(chuàng)新制度是服務型海關建設的催化劑。2014年，自貿區(qū)海關制定出臺23項海關監(jiān)管服務創(chuàng)新制度全部落地生效，其中通關便利化改革6項、保稅監(jiān)管改革3項、功能拓展改革4項。隨著自貿區(qū)建設的深化，海關服務把關的價值也在進一步顯現(xiàn)。

因此，基于自貿區(qū)創(chuàng)新制度和現(xiàn)有的關地合作制度，可以探索運用漸進決策模型，疊加服務理念，將自貿區(qū)創(chuàng)新制度在區(qū)外的中心城區(qū)復制推廣，完善中心城區(qū)服務型海關建設。

三、中心城區(qū)海關建設面臨的挑戰(zhàn)

1.中心各區(qū)發(fā)展定位各異且日趨明確

上海“十二五”規(guī)劃建議中明確指出，將“突出區(qū)域主導功能，加強分類指導，形成發(fā)展導向明確、要素配置均衡、空間集約集聚的發(fā)展格局”。近年來，中心城區(qū)各區(qū)定位日趨清晰。黃浦區(qū)充分發(fā)揮外灘作為上海國際金融中心核心區(qū)的戰(zhàn)略定位優(yōu)勢，突出外灘金融集聚帶“一帶”與南京路、豫園、世博會園區(qū)等“三區(qū)”的聯(lián)動發(fā)展，堅持以“一帶”帶動“三區(qū)”，以“三區(qū)”聯(lián)動“一帶”；徐家匯正醞釀“二次創(chuàng)業(yè)”，結合該區(qū)人文優(yōu)勢，將計劃形成“一圈三街多點”的環(huán)徐家匯商圈商業(yè)新格局；長寧區(qū)則更注重能夠孕育出新業(yè)態(tài)的培育型、潛力型企業(yè)，以創(chuàng)新企業(yè)為核心，集聚各種產業(yè)圍繞其發(fā)展為一個龐大的全新服務業(yè)態(tài)；楊浦區(qū)堅持大學校區(qū)、科技園區(qū)、公共社區(qū)“三區(qū)融合、聯(lián)動發(fā)展”的核心理念，支持環(huán)同濟知識經濟圈；虹口區(qū)則依托貨運企業(yè)集中的行業(yè)優(yōu)勢提出“航運虹口”的概念。

2.重點行業(yè)的發(fā)展需求不斷升級

當前整體經濟環(huán)境復雜多變，影響各地區(qū)經濟平穩(wěn)運行的不利因素仍然較多，不同類別的行業(yè)發(fā)展面臨著諸多不同類型、不同難度的困難和挑戰(zhàn)。

一是保稅倉庫企業(yè)面臨業(yè)務拓展瓶頸。高端藝術品、化妝品、皮革制品等保稅倉庫業(yè)務新領域亟待探索和研究，從歸類、審價、通關、查驗等層面探討創(chuàng)新性通關監(jiān)管流程，成為助力中心城區(qū)文化基地功能拓展的重要內容。

二是科技創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展崛起。從事高新技術產品研發(fā)、生產和服務的科技創(chuàng)新企業(yè)，在促進經濟轉型發(fā)展、支撐微小產業(yè)可持續(xù)發(fā)展、擴大社會就業(yè)等方面發(fā)揮著重要作用。我國科技創(chuàng)新企業(yè)仍然面臨創(chuàng)新能力有待加強、創(chuàng)業(yè)環(huán)境有待優(yōu)化、服務體系有待完善、融資渠道有待拓寬等問題，需要進一步優(yōu)化海關通關監(jiān)管，加強知識產權保護。

四、漸進決策模式下推進中心城區(qū)服務型海關建設的基本路徑

在原有的關地合作、自貿區(qū)改革的基礎上，對決策進行修改和完善，使關地合作定位更明確，使部分需求明顯的自貿區(qū)制度創(chuàng)新推廣至區(qū)外的中心城區(qū)。

1.以服務各區(qū)功能定位為導向，助推地方發(fā)展

加強關地配合，形成促進經濟發(fā)展合力。黃浦區(qū)、靜安區(qū)政府簽署合作備忘錄，暢通溝通聯(lián)系渠道，促進信息交流和資源共享，建立常態(tài)化溝通機制。主動為長寧區(qū)虹橋貿易便利化“一站式”服務品牌窗口和上海虹橋航空服務業(yè)創(chuàng)新試驗區(qū)提供業(yè)務指導，為黃浦區(qū)核心城區(qū)建設、徐匯區(qū)“濱江文化創(chuàng)意園”等地方重點項目建設提供政策指導和通關便利。走訪各區(qū)相關部門，宣傳海關法律法規(guī)與政策，及時掌握地方政府需求。聯(lián)合長寧區(qū)商務委在轄區(qū)10個街道（鎮(zhèn)）成立海關事務聯(lián)絡員隊伍，將海關服務觸角延伸到基層；對接地方重點項目建設，支持區(qū)商務委等部門做好前期調研。

2.積極推動自貿區(qū)創(chuàng)新制度復制推廣

結合轄區(qū)內企業(yè)實際情況，“工單式核銷”、“批次進出、集中申報”、“倉儲企業(yè)聯(lián)網監(jiān)管”、“保稅展示交易”4項制度的復制推廣，營造便利貿易環(huán)境。

一是創(chuàng)新保稅倉庫監(jiān)管模式。推動保稅倉庫功能拓展，針對企業(yè)以保稅倉庫為核心、實現(xiàn)多點保稅展示銷售功能的需求，探索創(chuàng)新高端藝術品、化妝品、皮革制品等商品的保稅監(jiān)管模式，推進上海國際貿易中心承載區(qū)建設，服務“西岸文化走廊”、徐匯濱江工業(yè)園區(qū)等重點項目建設，支持浦西高端藝術品市場發(fā)展。將長寧區(qū)公共型保稅倉庫管理業(yè)務移至虹橋貿易便利化“一站式”服務中心，進一步整合管理資源、便利企業(yè)辦事。嚴密保稅倉庫監(jiān)管，加強對保稅倉庫核查、盤庫、巡庫等工作，確保電子賬冊數(shù)據(jù)核注準確及時，以引入中介機構開展保稅協(xié)查為契機，清理保稅貨物及其進、出、存臺帳，杜絕保稅與非保稅貨物混放情事。

二是積極支持中心城區(qū)小微科創(chuàng)企業(yè)發(fā)展。與黃浦、長寧、靜安等區(qū)相關部門及行業(yè)協(xié)會聯(lián)合“送政策上門”，為企業(yè)關務管理崗位定人定職提供指導，緩解小微企業(yè)人力資源不足的問題。同時，設立“綠色”通關專窗，為科創(chuàng)企業(yè)開展海關注冊、通關、減免稅等業(yè)務提供支持舉措，加強知識產權保護，根據(jù)中心城區(qū)節(jié)能環(huán)保、高端裝備、生物醫(yī)藥等總部企業(yè)集聚的特點，加大日常通關查驗、企業(yè)巡查過程中的監(jiān)管力度，重點宣傳海關知識產權保護政策和應用方式。

三是推動關檢合作“三個一”。先行先試啟動中心城區(qū)海關與檢驗檢疫合署辦公模式，結合保稅倉庫特點，設立“關檢聯(lián)合查驗點”，推動海關集中申報和檢驗檢疫現(xiàn)場查驗舉措落地，提升通關效能，聯(lián)合浦江檢驗檢疫局，建立企業(yè)信用信息共享機制和雙向應急處置機制，利用服務中心關檢聯(lián)合辦公優(yōu)勢，密切海關、檢驗檢疫、倉庫、貨主四方聯(lián)系，優(yōu)化口岸整體通關環(huán)境。

五、結論

綜上所述，在經濟全球化加速，中心各區(qū)發(fā)展定位日益明晰的趨勢下，中心城區(qū)海關可基于自貿區(qū)改革和現(xiàn)有的關地合作制度，運用漸進決策模型，疊加服務理念，將自貿區(qū)創(chuàng)新制度在區(qū)外的中心城區(qū)復制推廣，進一步完善服務型海關建設。

參考文獻：

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[2]周毅瑾，《上海“兩個中心”建設視野下的 海關服務體系構建研究》 華東政法大學 2010年4月.

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[4]李琦，《服務型政府視角下南寧海關職能建設研究》 廣西大學011年5月.

作者簡介：

樊婷（1989—），女，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2014級MPA研究生雙證2班。