左靜

摘要：我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)。政府運(yùn)用行政權(quán)力單方定價(jià)，農(nóng)村土地價(jià)值被嚴(yán)重低估，農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障。新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然使征地補(bǔ)償金額有所提高，但并沒有突破政府定價(jià)的基本框架，與真正的市場(chǎng)價(jià)格還有相當(dāng)大的差距。建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的征地補(bǔ)償機(jī)制，需要在公平補(bǔ)償原則的基礎(chǔ)上確立合理的補(bǔ)償依據(jù)和科學(xué)的補(bǔ)償方法，補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償項(xiàng)目也應(yīng)明確界定。

關(guān)鍵詞：土地征收；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；市場(chǎng)價(jià)格

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。二元結(jié)構(gòu)在土地征收補(bǔ)償制度上，表現(xiàn)為政府沒有把征收土地當(dāng)作市場(chǎng)交易行為按照“公平市場(chǎng)價(jià)格”進(jìn)行補(bǔ)償，而是運(yùn)用行政權(quán)力單方定價(jià)。長(zhǎng)期以來，偏低的征地補(bǔ)償費(fèi)引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)烈不滿，導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇。改革的著力點(diǎn)應(yīng)是建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制，將征地補(bǔ)償納入城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)格局中，按照市場(chǎng)規(guī)則對(duì)農(nóng)民進(jìn)行公平合理的補(bǔ)償。

一、公平補(bǔ)償應(yīng)為土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t

土地征收補(bǔ)償是土地征收制度的重要組成部分，而土地征收補(bǔ)償原則是征收補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。我國現(xiàn)行的征地制度是在1953年確立的，當(dāng)時(shí)正值第一個(gè)五年計(jì)劃開始，國家的一切經(jīng)濟(jì)行為都圍繞工業(yè)化建設(shè)而展開，征地也不例外。就當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制而言土地不是商品，所以土地價(jià)值無從體現(xiàn)，國家以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化為建設(shè)宗旨，農(nóng)村土地資源成為國家城市建設(shè)的巨大后備資源。由于生產(chǎn)力水平和城鄉(xiāng)居民生活水平普遍低下，國家對(duì)農(nóng)民的土地補(bǔ)償也是低水平的，有時(shí)甚至是無償?shù)?。這種征地補(bǔ)償制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是合理的，也是適用的，政府通過低價(jià)購買土地實(shí)現(xiàn)資本積累，達(dá)到快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的目的。但是這種征地補(bǔ)償制度卻有很大的局限性，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制完全由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)并且工業(yè)化、城市化程度處于較高水平時(shí)，其不適應(yīng)性會(huì)越來越強(qiáng)，與新體制的碰撞也會(huì)愈加頻繁。

為了避免因征地而導(dǎo)致失地農(nóng)民生活貧困化，保持社會(huì)穩(wěn)定，2006年8月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》提出“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”，以此作為衡量征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。然而，這個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征收土地的農(nóng)民來說是有失公平的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，土地征收補(bǔ)償避而不談土地價(jià)值卻按照不降低農(nóng)民原有生活水平為準(zhǔn)則，顯然違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“等價(jià)交換”的基本規(guī)則。農(nóng)民原有生活水平不可充當(dāng)被征收土地的等價(jià)物，與被征收土地價(jià)值對(duì)等的只能是土地的市場(chǎng)價(jià)值。

即便以生活水平為衡量標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行征地補(bǔ)償也是偏低的，被征地農(nóng)民的生活水平面臨事實(shí)上的下降。從收入來說，土地被征前農(nóng)民每年都能取得土地收益，盡管收入不多卻也細(xì)水長(zhǎng)流；征地后除獲得一次性的貨幣補(bǔ)償外再無土地收益，即使從事二三產(chǎn)業(yè)收入也很不確定。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)2942戶的農(nóng)民調(diào)查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。其中，年人均純收入增加的有1265戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的43%；持平的有324 戶，約占11%；下降的有1353戶，約占46%。再看支出，土地被征前農(nóng)戶的家庭消費(fèi)支出相對(duì)較低，有些農(nóng)產(chǎn)品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農(nóng)戶面臨與城鎮(zhèn)居民相同的消費(fèi)環(huán)境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場(chǎng)購買，一些大項(xiàng)消費(fèi)如住房、子女入學(xué)、大病就醫(yī)等更增加了普通農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。另外，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但并沒有真正獲得城鎮(zhèn)居民身份，無法在就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域享受同城鎮(zhèn)居民同等的待遇，也無法長(zhǎng)期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住生活。由此可見，征地后農(nóng)民的生活水平總體是下降的。

縱觀世界各地，幾乎所有的憲政國家都堅(jiān)持公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本是以土地市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)，按照被征收土地的正常市場(chǎng)價(jià)格計(jì)價(jià)賠償。如美國法律確立土地征收以公平補(bǔ)償為原則，“未經(jīng)公正補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用?！奔幽么髮?duì)土地征用的補(bǔ)償是建立在被征土地的市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。英國也明確規(guī)定土地征用補(bǔ)償以愿意買者與愿意賣者之市價(jià)為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，補(bǔ)償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則。鑒于此，我國應(yīng)完善憲法的征地補(bǔ)償條款，或設(shè)立《土地征收法》，依法確立土地征收補(bǔ)償原則為“公平補(bǔ)償”，明確補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方法，不管用地性質(zhì)是否為公益性用地都應(yīng)按公平市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償。

二、建設(shè)用地收益應(yīng)為征地補(bǔ)償?shù)臏y(cè)算依據(jù)

按照現(xiàn)代土地估價(jià)理論，土地價(jià)格的測(cè)算要反映地價(jià)的形成規(guī)律，要遵循基本的估價(jià)原則。土地估價(jià)的重要原則之一是預(yù)期收益原則。預(yù)期收益原則要求土地估價(jià)應(yīng)以待估宗地未來的預(yù)期收益為測(cè)算依據(jù)。如果土地沒有改變用途的預(yù)期，過去的土地收益可以為未來收益提供參考依據(jù)，但當(dāng)土地面臨改變用途時(shí)，購買者要根據(jù)土地的未來收益支付地價(jià)，其價(jià)值測(cè)算的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是新用途的土地收益。估價(jià)理論中還有一項(xiàng)重要原則即最高最佳利用原則，該原則要求估價(jià)結(jié)果應(yīng)是在估價(jià)對(duì)象最高最佳利用狀況下的價(jià)值。遵循該原則評(píng)估房地產(chǎn)價(jià)值時(shí)要根據(jù)估價(jià)對(duì)象的情況選擇城市規(guī)劃允許的最大收益用途的利用方式。如果將這一原則用于土地征收的地價(jià)評(píng)估，則應(yīng)按照建設(shè)用地的收益計(jì)算征地補(bǔ)償價(jià)格，因?yàn)槲覈恋卣魇者^程是土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變和土地用途轉(zhuǎn)變同時(shí)發(fā)生的，土地權(quán)屬的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”伴隨著土地用途的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。對(duì)被征收土地而言，最高最佳的利用狀況是建設(shè)用地而不是農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地是城市規(guī)劃允許的最大收益用途，也是使土地價(jià)值到達(dá)最大化的利用方式。

不論是預(yù)期原則還是最高最佳利用原則都將征地補(bǔ)償?shù)臏y(cè)算依據(jù)指向建設(shè)用地，而我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償卻是按照征地前的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)村土地的原用途多指農(nóng)業(yè)用途?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”。由于農(nóng)業(yè)的比較效益低，農(nóng)業(yè)用途的土地收益與商業(yè)、工業(yè)及房地產(chǎn)開發(fā)等用途的土地收益相比要低得多，因此，按照農(nóng)用地產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償是屬于低價(jià)補(bǔ)償?，F(xiàn)實(shí)中，用地單位的土地成本中很大一部分作為出讓金上交給地方政府，而支付給失地農(nóng)民的補(bǔ)償金卻很少。政府一手從農(nóng)民那里廉價(jià)得到土地，另一手又高價(jià)賣給開發(fā)商，征地價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格相差巨大。國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民最終拿到的征地補(bǔ)償款只占到整個(gè)土地增值收益的5%-10%。用地單位獲得農(nóng)村土地的過程成了地方政府侵占農(nóng)民利益而獲取土地增值收益的過程。征地前后巨大的地價(jià)反差使被征地農(nóng)民的不公平感更加強(qiáng)烈，社會(huì)矛盾也有可能愈加尖銳。

三、新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)價(jià)格還有相當(dāng)大的差距

2005年國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》后，征地補(bǔ)償按照新標(biāo)準(zhǔn)即統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算補(bǔ)償費(fèi)。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是在一定區(qū)域范圍內(nèi)（以市、縣行政區(qū)域?yàn)橹鳎?，綜合考慮被征收農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級(jí)、農(nóng)民對(duì)土地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價(jià)格為主要依據(jù)測(cè)算的綜合收益值。征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分征地區(qū)片，并采用農(nóng)地價(jià)格因素修正、征地案例比較和年產(chǎn)值倍數(shù)等方法測(cè)算的區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使支付給被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用有所提高并減少了地方政府的隨意性，但其自身的缺陷同樣不容忽視。

1. 征地區(qū)片綜合地價(jià)的“綜合性”使真實(shí)的土地價(jià)值被掩蓋。我國現(xiàn)行土地管理法規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行生活安置以及再就業(yè)費(fèi)用的補(bǔ)償，地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)民投入損失的補(bǔ)償。由于這幾項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用的性質(zhì)不同，因此分別補(bǔ)償是正確的。但征地區(qū)片綜合地價(jià)卻取消了分項(xiàng)補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ瑢⑼恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)捆綁在一起進(jìn)行綜合補(bǔ)償，這種做法混淆了土地的自身價(jià)值與附屬價(jià)值的界限，使真實(shí)的土地價(jià)值被掩蓋。而在征地補(bǔ)償費(fèi)中，對(duì)土地所有權(quán)價(jià)值損失的補(bǔ)償是征地補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容，因?yàn)橐磺袚p失皆因土地所有權(quán)的喪失而引起。從理論上來說，地租、地價(jià)是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式，如果征地補(bǔ)償虛化或掩蓋了土地所有權(quán)的成分，那么這種補(bǔ)償不能稱其為地價(jià)。從這個(gè)意義上說，征地區(qū)片綜合地價(jià)不是真正的地價(jià)。

2. “標(biāo)準(zhǔn)化”的征地補(bǔ)償難以體現(xiàn)土地質(zhì)量及土地價(jià)值的差異性。由于土地具有自身的特性，如位置的固定性、質(zhì)量的差異性等，使得每一宗土地都是獨(dú)一無二的，沒有兩宗土地在實(shí)體上完全相同，這也是土地價(jià)值需要評(píng)估的理由之一。因此，絕對(duì)的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是不存在的，所謂的標(biāo)準(zhǔn)只能作為評(píng)估的參考或基準(zhǔn)數(shù)據(jù)。如我國城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程中的基準(zhǔn)地價(jià)就是作為宗地評(píng)估的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)而存在的，評(píng)估時(shí)要根據(jù)宗地具體情況對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行估價(jià)期日、容積率、土地使用年期等方面的修正和調(diào)整，這樣測(cè)算出的結(jié)果才是待估地塊的價(jià)值。但我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償“標(biāo)準(zhǔn)”不是作為評(píng)估參考或基準(zhǔn)數(shù)據(jù)而是直接拿來測(cè)算價(jià)格的，沒有中間的修正與調(diào)整過程，屬于“剛性標(biāo)準(zhǔn)”。這種做法雖然實(shí)現(xiàn)了“同地同價(jià)”的目標(biāo)，但卻產(chǎn)生了“異地同價(jià)”的問題，同區(qū)域內(nèi)土地的地類不同、用途不同、征地目的不同卻適用相同的標(biāo)準(zhǔn)，這樣會(huì)產(chǎn)生新的不公平。

可見，新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然使征地補(bǔ)償金額有所提高，但它并沒有突破政府定價(jià)的框架，與真正的市場(chǎng)價(jià)格還有相當(dāng)大的差距。

在征地補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)上，國外的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。大多數(shù)國家和地區(qū)對(duì)土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)都有詳盡的規(guī)定。如英國法律規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋兀òńㄖ铮┑难a(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為公開市場(chǎng)土地價(jià)格；殘余地的分割或損害補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為市場(chǎng)的貶值價(jià)格；租賃權(quán)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為契約未到期的價(jià)值及因征用而引起的損害；遷移費(fèi)、經(jīng)營損失等干擾的補(bǔ)償；其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償（如律師或?qū)＜业拇碣M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用等）。如果征購的土地是租賃中的土地，則不僅向所有者補(bǔ)償，還應(yīng)賠償承租者的損失，并充分考慮到租賃終止的各種情況，分別予以補(bǔ)償。

我國應(yīng)在現(xiàn)行法律規(guī)定補(bǔ)償項(xiàng)目的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善和細(xì)化。從大的類別來說，可按照土地權(quán)益補(bǔ)償、土地附著物補(bǔ)償和就業(yè)安置補(bǔ)償進(jìn)行劃分。土地權(quán)益補(bǔ)償應(yīng)包括土地所有權(quán)補(bǔ)償和土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償。前者是對(duì)農(nóng)村集體的補(bǔ)償，后者是對(duì)農(nóng)民個(gè)體的補(bǔ)償。對(duì)我國現(xiàn)實(shí)農(nóng)村來說，土地權(quán)益補(bǔ)償首先要明確產(chǎn)權(quán)，包括集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和土地承包經(jīng)營權(quán)的主體身份的確定。另外，考慮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因素，應(yīng)增加土地租賃權(quán)補(bǔ)償、干擾補(bǔ)償以及經(jīng)營損失補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容，切實(shí)保障土地承包者和租賃者的合法權(quán)益。

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（作者單位：遼寧行政學(xué)院）