石曉鈴

摘 要：績(jī)效考核是公務(wù)員管理的重要內(nèi)容，也是公務(wù)員制度的重要組成部分，在現(xiàn)代行政國(guó)家中發(fā)揮著越來越重要的作用。我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度的發(fā)展演進(jìn)已歷經(jīng)多年，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》是這方面的最新發(fā)展。制度的演進(jìn)取得了成效但也有不足，它的進(jìn)一步完善仍需要做多方面的工作，其中包括科學(xué)合理地制定考核標(biāo)準(zhǔn)，引入和加強(qiáng)末位淘汰制度等。

關(guān)鍵詞：績(jī)效考核；公務(wù)員；完善策略

中圖分類號(hào)：F241 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）03-0146-02

公務(wù)員考核制度是國(guó)家公務(wù)員制度的重要組成部分，作為政府人事管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，公務(wù)員考核關(guān)系政府的工作效能的提高和公務(wù)員素質(zhì)的優(yōu)化。近年來隨著政府績(jī)效管理理念的形成與加強(qiáng)，最大化公務(wù)員的行政績(jī)效成為公務(wù)員考核制度改進(jìn)的導(dǎo)向?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》是我國(guó)第一部干部人事管理的法律，是干部人事管理科學(xué)化、法制化的里程碑。本文以該部法律為參照，分析公務(wù)員績(jī)效考核制度演進(jìn)中的成效與不足，探討進(jìn)一步完善該制度的對(duì)策及其演進(jìn)趨勢(shì)。

一、公務(wù)員績(jī)效考核制度的內(nèi)涵及特征

公務(wù)員績(jī)效考核是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限，依據(jù)國(guó)家公務(wù)員管理的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對(duì)所屬公務(wù)員的工作成績(jī)、能力、態(tài)度等進(jìn)行的考察和評(píng)價(jià)的活動(dòng)。與企業(yè)等私人部門的員工績(jī)效考核相比，公務(wù)員績(jī)效考核具有如下幾個(gè)特征：一是考核的法定性。指對(duì)公務(wù)員的考核須以國(guó)家公務(wù)員管理的相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，由法定考核主體依法定程序進(jìn)行考核。二是考核標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。政府公共部門的宗旨是維護(hù)公共秩序，促進(jìn)公共福利，其績(jī)效往往承擔(dān)著政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)公正、道德教化等多重責(zé)任，也導(dǎo)致了公務(wù)員績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。三是考核過程的社會(huì)參與性。公共部門并非一個(gè)可以脫離公眾而存在的封閉系統(tǒng)，它與公眾有著天然的密切聯(lián)系，并時(shí)刻保持著與公眾之間的互動(dòng)。四是考核的公開性。雖然公務(wù)員績(jī)效考核僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理行為，但政府行為的公共性以及透明政府的理念推動(dòng)了考核向社會(huì)大眾的公開化。

二、公務(wù)員績(jī)效考核制度存在的不足

在一個(gè)團(tuán)體內(nèi)，由于成員能力、素質(zhì)、機(jī)會(huì)、激勵(lì)水平等方面存在差異，必然導(dǎo)致成員之間的工作績(jī)效存在差距。由此，公務(wù)員績(jī)效考核制度正是為最大化公務(wù)員的工作績(jī)效服務(wù)的。眾所周知，制度設(shè)計(jì)的合理性將對(duì)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。從多年來的實(shí)踐看，公務(wù)員考核制度設(shè)計(jì)中仍然存在著一些缺陷，已然對(duì)績(jī)效評(píng)估、員工激勵(lì)產(chǎn)生負(fù)面影響，阻礙了考核目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，故亟待克服。

1.考核標(biāo)準(zhǔn)過于粗糙。當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員人數(shù)超過700萬，對(duì)這樣龐大的隊(duì)伍進(jìn)行考核，“德、能、勤、績(jī)、廉”的考核標(biāo)準(zhǔn)只能是指導(dǎo)性的。面臨政府機(jī)關(guān)種類繁多的職位，層級(jí)復(fù)雜的職務(wù)，要實(shí)現(xiàn)公正科學(xué)的考核，就必須有進(jìn)一步細(xì)化與具體化的考核標(biāo)準(zhǔn)。然而，我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員考核制度的考核標(biāo)準(zhǔn)仍比較粗糙，不利于考核結(jié)果的客觀性以及考核過程的公正有效性。盡管一些地方政府和職能部門出臺(tái)了相關(guān)細(xì)則，但“由于工作性質(zhì)、工作特點(diǎn)差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者無所適從”。

2.考核激勵(lì)功能失效。一方面，考核結(jié)果往往表現(xiàn)出中庸。不少單位通常是“優(yōu)秀”滿額之后，其余均為“稱職”；更有甚者，一些的單位的“優(yōu)秀”者是用抓鬮產(chǎn)生的，這樣直接導(dǎo)致了獎(jiǎng)勤罰懶的考核機(jī)制失效。另一方面，人為因素左右考核。人際關(guān)系的好壞往往比工作的好壞更容易反映在績(jī)效考核結(jié)果當(dāng)中，另外，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所謂的“指示”，考核對(duì)象的相互妥協(xié)等都有可能改變應(yīng)有的考核結(jié)果。

3.考核缺乏專業(yè)性。一是缺乏專業(yè)性的考核者?！秶?guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》中明確規(guī)定考核主體由部門負(fù)責(zé)人、本部門人事等有關(guān)單位負(fù)責(zé)人和公務(wù)員代表三方組成，這雖然保證了考核的全面性和公平性，但卻無法保證考核者的專業(yè)性，也就難以保證考核結(jié)果的科學(xué)性；二是缺乏專業(yè)性的考核手段。在信息化時(shí)代，政府辦公日益電子化，計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)處理技術(shù)、辦公自動(dòng)化等極大地改變了公務(wù)員的工作形式和工作內(nèi)容。在本應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)的年代，我國(guó)現(xiàn)行的績(jī)效考核還普遍采用傳統(tǒng)的定性考核方法，嚴(yán)重影響了考核的效率和質(zhì)量。

4.考核結(jié)果利用率低?！豆珓?wù)員法》明確規(guī)定，考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級(jí)別、工資以及公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)?？梢?，對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的合理利用是績(jī)效考核的一大功能。然而，實(shí)際操作中，考核結(jié)果部分與工資待遇、獎(jiǎng)勵(lì)、職位晉升脫節(jié)的現(xiàn)象依然普遍。此外，由于考核者與被考核者之間的信息不對(duì)稱，加上溝通反饋機(jī)制的欠缺往往導(dǎo)致考核結(jié)果利用的低效率。例如，考核小組通常只把年終的考核結(jié)果通知被考核者，而各項(xiàng)得分被考核者無從知曉，也就無法從績(jī)效考核的結(jié)果中發(fā)現(xiàn)自己的缺點(diǎn)并加以改進(jìn)或進(jìn)行培訓(xùn)。

5.考核方法流于形式。行政機(jī)關(guān)是一個(gè)以管理和服務(wù)為主要內(nèi)容的部門，它所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品和服務(wù)多是一些非有形的產(chǎn)出，不像企業(yè)的產(chǎn)品那樣進(jìn)入市場(chǎng)交易體系后可以形成一個(gè)反映其生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本的貨幣價(jià)格，這就給政府績(jī)效的量化帶來了困難。而且，由于缺乏定量的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和定量分析人員，我國(guó)目前的政府績(jī)效考核仍然以定性考評(píng)為主，對(duì)公務(wù)員的評(píng)價(jià)，往往是憑經(jīng)驗(yàn)、憑印象、憑感情或跟著感覺走，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析測(cè)評(píng)，造成了考核難以避免隨意性和片面性。

三、完善我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度的策略

制度建設(shè)必須嚴(yán)格以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)為依據(jù)。我國(guó)的公務(wù)員考核制度必須體現(xiàn)“公平、公正、公開”原則，而以上的不足正是體現(xiàn)了該制度在實(shí)際操作中的對(duì)“公平、公正、公開”的落實(shí)不到位。為此，筆者認(rèn)為必須在以下一些方面完善公務(wù)員的績(jī)效考核制度。

1.科學(xué)合理地制定考核標(biāo)準(zhǔn)。確?？?jī)效考核的公正客觀性，科學(xué)合理地制定考核標(biāo)準(zhǔn)是前提。為此，針對(duì)國(guó)家公務(wù)員不同的職務(wù)和職位，我國(guó)有必要進(jìn)一步制定更為科學(xué)細(xì)化的公務(wù)員職位說明書和考核標(biāo)準(zhǔn)。（1）對(duì)考核對(duì)象分類分級(jí)。橫向上根據(jù)工作性質(zhì)分為若干類，縱向上根據(jù)職務(wù)分為若干級(jí)，考核過程按照管理權(quán)限分級(jí)進(jìn)行。（2）對(duì)考核內(nèi)容進(jìn)行分解。通過逐項(xiàng)要素的細(xì)化，制定出考核等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)量化標(biāo)準(zhǔn)。（3）合理確定各考核要素的權(quán)重。在體現(xiàn)工作實(shí)績(jī)的核心地位的同時(shí)，還必須合理分配其他考核要素的權(quán)重。平時(shí)考核與年終考核相結(jié)合也必須考慮兩者的合理比例。（4）合理借鑒他國(guó)的量化考核標(biāo)準(zhǔn)。西方國(guó)家已形成了一些行之有效的量化指標(biāo)，且已形成了一套標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)模型，如英國(guó)在公務(wù)員年終考核指標(biāo)報(bào)告中明確列出了評(píng)價(jià)文官工作表現(xiàn)的十個(gè)考核項(xiàng)目。這種考核的標(biāo)準(zhǔn)化做法，可以減少考核人員的主觀隨意性，具有借鑒意義。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)引入公眾評(píng)估?？己酥黧w包括部門負(fù)責(zé)人、本部門人事等有關(guān)單位負(fù)責(zé)人和公務(wù)員代表三方面，考核主體的能力和素質(zhì)將直接影響公務(wù)員的考核。故必須對(duì)考核主體進(jìn)行必要的培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容不僅要包括績(jī)效考核的一些專業(yè)性知識(shí)和考核的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序，而且還必須加強(qiáng)思想道德方面的教育，幫助考核主體形成科學(xué)公正的考核觀。

此外，公務(wù)員的考核還必須體現(xiàn)一定的開放性。從考核主體的構(gòu)成來看，公務(wù)員考核實(shí)際上形成了封閉式的考核模式，這種模式有悖于公務(wù)員考核的公開公正原則，實(shí)施的效果不甚理想?？梢砸M(jìn)社會(huì)公眾參與公務(wù)員的績(jī)效評(píng)估，作為政府的管理和服務(wù)對(duì)象，社會(huì)公眾將對(duì)公務(wù)員的行政效能做出較為客觀的評(píng)價(jià)。這可以通過社會(huì)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等方法，定期了解社會(huì)公眾對(duì)政府工作的滿意程度，然后將其轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的工作績(jī)效。

3.完善公示制度，實(shí)行公開考核。只有公開化才能實(shí)現(xiàn)民主的考核，要做到公開考核關(guān)鍵要在制度上完善公示制度、告知制度。通過將考核的過程和結(jié)果及時(shí)對(duì)內(nèi)對(duì)外公示，保證整個(gè)考核過程在各方面的監(jiān)督之下進(jìn)行。包括考核主體人選，考核的程序安排，考核的明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，考核結(jié)果等都應(yīng)該向考核對(duì)象和社會(huì)做出詳細(xì)的公布。通過這種公開考核形式，不僅可以增加考核的透明度，確?？己四繕?biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還可以促進(jìn)考核主體與被考核者之間的信息互動(dòng)，為被考核者改進(jìn)工作提供指導(dǎo)。

4.采用現(xiàn)代考核手段?？茖W(xué)的績(jī)效考核需要依賴于現(xiàn)代化的考核手段。一是電子化的考核手段。公務(wù)員考核任務(wù)的繁重、復(fù)雜使得計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的應(yīng)用變得必要且迫切，例如通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的民意測(cè)驗(yàn)將大大簡(jiǎn)化工作量。另外，建立一個(gè)完善的信息系統(tǒng)，進(jìn)行及時(shí)的信息收集、分析，也將使得公務(wù)員的績(jī)效考核工作更為簡(jiǎn)單精確。二是借鑒企業(yè)的考核手段?？?jī)效考核是源自經(jīng)濟(jì)單位的一個(gè)詞匯，現(xiàn)代企業(yè)已經(jīng)積累了許多行之有效的考核方法，例如關(guān)鍵事件法、圖尺度評(píng)價(jià)法、交替排序法等等。因此，仔細(xì)了解企業(yè)的考核方法，選擇并改進(jìn)這些考核方法使之適用與政府公務(wù)員的績(jī)效考核，將使得公務(wù)員的績(jī)效考核制度更為科學(xué)完善。三是借鑒他國(guó)的考核手段。國(guó)外的公務(wù)員考核制度要比我國(guó)早幾十年，他國(guó)的考核手段對(duì)我國(guó)也具體實(shí)際意義。例如，美國(guó)采用人員比較法，即預(yù)先設(shè)定幾項(xiàng)因素，各項(xiàng)因素分為不同的等級(jí)尺度來對(duì)考核者做出判斷，還有一些國(guó)家采用因素臆斷法、浦洛士考績(jī)法等。

5.引入末位淘汰制，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)。末位淘汰制度是通過對(duì)考核結(jié)果的利用，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過優(yōu)勝劣汰原理，讓公務(wù)員時(shí)刻感受到生存壓力，將促使公務(wù)員更專心于本職工作，這樣不僅可激活機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)，而且還可以有效優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍。目前，不少單位對(duì)此進(jìn)行了有益的嘗試與探索。例如，對(duì)年度考核被確定為基本稱職和不稱職等次的公務(wù)員員，實(shí)行離崗培訓(xùn)，連續(xù)兩年不稱職將被辭退等。值得注意的是，末位淘汰制的實(shí)施必須以考核結(jié)果的客觀公正性為前提，同時(shí)必須明確實(shí)施末位淘汰制目的不是淘汰，而是為了更好地實(shí)現(xiàn)科學(xué)的績(jī)效考核，使公務(wù)員的積極性與創(chuàng)造性能得到充分發(fā)揮，進(jìn)而提高機(jī)關(guān)的工作效率。因此，必須把末位淘汰制和嚴(yán)格科學(xué)的考核聯(lián)系起來，做到法制化和規(guī)范化。

[責(zé)任編輯 吳 迪]