趙培云 鄭春輝

〔摘要〕盡管《高等學校信息公開辦法》已于2010年9月1日起施行，《高等學校信息公開事項清單》也于2014年7月25日公布，但公眾對高校信息公開滿意度仍不理想。文章在理性分析現有高校信息公開制度不足基礎上提出大數據時代數字高校信息公開制度改進設想，為數字時代高校科學高效信息公開及服務提供創(chuàng)新制度化思路。

〔關鍵詞〕高校信息公開；法律制度；大數據

盡管《高等學校信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》）自2010年9月就開始實施了，然而數字時代的高校是基于Web的數字高校，它本身又越來越體現出扁平化、多節(jié)點、雙多向、互動等特征。據“中國高教透明度指數報告（2014）”顯示：只有3478%高校按時答復了公眾信息公開申請，且絕大部分僅僅提供申請內容所在網頁鏈接[1]。這不得不讓我們反思高校信息公開制度的不足。

現有高校信息公開制度的不足

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）不足因為《檔案法》稱，沒有檔案館及其主管單位許可，其他單位與個人不得公布國家的檔案。而《辦法》第30條指出：交付檔案部門的高校信息根據檔案法規(guī)公開。這在一定程度上阻礙了大學信息公開制度的執(zhí)行。

2《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高教法》）不足作為統(tǒng)領高等教育的《高教法》沒有涉及高校信息公開內容。而且第38條還指出，高校對舉辦者提供的財產、財政資助享有自主管理與使用的權力，無形中對實施信息公開又形成了障礙[2]。

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的不足131與《中華人民共和國保密法》（以下簡稱《保密法》）沖突

一是經全國人大審定的《保密法》比國務院審定的《條例》級別高[3]。而《條例》第14條指出，對打算公開的信息須先經《保密法》審定[3]。根據《保密法》，國家秘密是指被國家保密機構當作秘密的內容。某種程度上將信息公開推到了剩余權利一邊[3]。二是將“有關規(guī)定”設計成公開的例外條款，使得政府借助出臺相關文件來規(guī)避信息公開成為可能[3]。

2公開與保密的標準范圍不清

《條例》規(guī)定公開內容不應危及安全與秘密的例外情況，但缺乏對所述例外具體的確定標準。加之《個人信息保護法》和《商業(yè)秘密保護法》到現在還沒有頒布，使得行政機關大量采用自定標準來確定例外情況。

3《條例》有些規(guī)定操作性不強

如第九條關于“主動公開”的四條標準過于原則；第十三條規(guī)定“根據自身……特殊需要申請公開”會導致不同的人有不同的理解；而根據第二十一條規(guī)定，政府可以憑“政府信息不存在”為借口向相對人拒絕公開信息。

4追究懲罰乏力

《條例》對公開主體的職責與義務施以重墨，如何對其追責卻避重就輕、輕描淡寫，又如何讓公眾相信它的實際效用？雖然第6條明確了政府應準確公開信息，但如何處理虛假內容公開只字未提[4]。

《辦法》只是一部部門規(guī)章，而不是硬性的法律

①定位偏低，相關制度沒能同法律有效銜接，法理約束力大打折扣。②制度的執(zhí)行具有很強的隨意性和伸縮性。學校領導干部掌控著公開內容、形式和程序等的主動權，教職工處于被動從屬地位。③僅規(guī)定教育部、廳對所屬學校有監(jiān)管職責，并未規(guī)定教育部以外部委對所屬學校的監(jiān)管職責[5]。使得隸屬于教育部（廳、局）的學校，根據自己的理解分別行事，步調不一致。隸屬于其余部委的學校缺乏統(tǒng)一監(jiān)管[5]。④對內設教學、教輔與行政機關及其借助學校公開其相關信息的具體規(guī)定缺失，使得高校內設部門信息公開缺乏統(tǒng)一規(guī)制。⑤僅對生成文件公開及時性作了規(guī)定（生成文件20天），缺乏客觀、完整、統(tǒng)一、可讀性限制，無形之中降低了公開實際效果[5]。⑥現行的公開與否的權利由領導小組最終決定的行為，缺乏法律意義上的權利義務對等性[6]。

2配套制度缺位

《辦法》僅對大學公開信息的原則、內容和途徑等基礎制度進行了規(guī)制，且大部分屬于宏觀范疇。而提供執(zhí)行保障的人力、經費等沒有相應規(guī)定出臺，使得學校在具體執(zhí)行信息公開義務時比較迷茫[7]。要么消極應付，要么校內多部門公開同一內容，更為甚者，使得公開內容在學校內部性與社會性間沒能有效銜接，使百姓被迫接受自己不情愿看到的結果[7]。

3自由裁量權大

《辦法》第十條第四款指出，法律（規(guī)）與大學明確表示不應公開的內容不公開[2]。內涵超越了《條例》規(guī)定的權限，給高校以很大的自由裁量權[2]。第五條第二款指出，如果某些內容根據實際情況需要須審批的要先通過審批。什么是“根據實際情況需要審批”？這里的判斷余地就相當大。第二十條指出：申請者因復制等方式支付的信息獲取成本費納入高校財務。平添了濫用權利的嫌疑。

4監(jiān)督規(guī)定不足

《辦法》沒有確立大學不編制和上報年度報告的法律責任規(guī)定，也缺失關于高校不履行對虛假信息或不完整信息的更正、澄清義務及由此造成不良后果的法律責任規(guī)定，很不利于《辦法》原本富有創(chuàng)新性的法律規(guī)范的具體落實。二十六條對違反《辦法》條款內容沒能嚴格執(zhí)行公開行為，僅規(guī)定了舉報這條惟一的救濟途徑，內部監(jiān)督的結果有效性和公信力一直遭人詬病。而《條例》第三十三條共確立了舉報、行政復議和行政訴訟等多種救濟渠道[2]。

5缺乏信息公開模式的規(guī)范性要求

盡管《辦法》規(guī)定了大學信息公開指南應該包括的內容，將前學年公開情況10月末前按歸屬不同分別報教育部（廳）。然而因為我們沒有類似英國大學的PS（Publication Scheme，信息公開指南）模式和年度報告內容的規(guī)范性要求，使得我們發(fā)布的指南千差萬別，《辦法》規(guī)定的內涵或者缺位或者避重就輕，難以達到真正的“指南”效果。高校的財務信息和以智力資本等無形資產信息為核心的非財務信息公開不能滿足管理部門和利益相關者的需要。

2大數據時代高校信息公開制度改進設想

1健全相關法律法規(guī)

一是將政府各級檔案室也設定成檔案開放主體，并參照《條例》出臺檔案內容隨時主動開放與依申請開放的規(guī)定。強化只要法律沒有規(guī)定檔案內容就應公開的理念，出臺公開例外的相關規(guī)定及特殊時間不應公開的界定標準。重新規(guī)定國家秘密界限，適時將數字時代的安保制度納入法律內容。重新梳理非保密內容，確立具體設密標準，精準開發(fā)信息內容。修改《高教法》，增添有關高校信息公開的條款。二是制定《政府信息公開法》。即對應公開的內容、籠統(tǒng)及其他事項表述做更詳細的列舉，或規(guī)定清單之外的內容一律公開。例外內容、內部及過程性信息的鑒定、公開及監(jiān)管應程序化及制度化。對于過程結束后的過程性信息和過程性信息中的事實信息應當公開；事實部分和意見部分集于一體的應區(qū)別公開。同時應公開自由裁量操作標準、程序及形成結果。增設爭議文件進行秘密審查條款，以克服訴訟環(huán)節(jié)不當披露發(fā)生[3]。確立電子文檔法律地位，對電子、紙質信息法律效力一視同仁[3]。確立應公開而不公開或不準確公開政府信息行為的法律責任，并與行政監(jiān)察法和公務員法掛鉤。構建公共獲取制度，使得公眾平等的申請公開權、公共獲取的追責與救濟等規(guī)定內容效果得以完整實現。三是制定《高校信息公開法》。對高校信息公開范圍步驟及方法、收費標準、責任人（部門）及其職責范圍，違規(guī)操作所采取的各種懲戒手段等應做出明確規(guī)范。其中的信息公開救濟，除舉報外，還應規(guī)定申訴、行政復議及行政訴訟多條途徑。并在借鑒國外先進法規(guī)的基礎上，從高校信息公開立法本位與服務理念出發(fā)，消除其與《保密法》、《檔案法》等有關條款內容分歧，準確表達公開的廣泛內涵及服務精神，強化高校信息公開的法理約束力。四是聘請法學專家、律師、人大代表及政協(xié)委員為復議委員會成員，授予他們行政復議權。同時，應明確不應受理的案件類型之外的案件一律受理的規(guī)定，以削減復議的裁量權，并使聽證審查方式真正成為法定的行政復議審查方式。五是構建行政程序及信息公開訴訟制度。即在地方行政程序立法基礎上適時出臺規(guī)范全國各類政府行政行為的法律法規(guī)[8]。成立信息公開審查委員會，出臺兼具科學性與操作性且遵從民意的仲裁制度與聽證制度。并依據民主行政要求，公民因申請公開而被拒的有權對該行為進行訴訟[3]。同時根據美國《信息自由法》規(guī)定，法院有權為其余的免予公開內容實施核查，符合本法兩條要求內容者例外。因此，如何借鑒美國的思路值得思考。

2健全監(jiān)管組織

一是確立教育部（廳）的辦公廳（室）為高校信息公開監(jiān)管專門機構，并依據出臺的公開內容標準及要求對所屬高校進行考評[3，9]各學校也應成立黨委領導，集紀檢、黨務、工會、行政等相關機構于一體的“學校信息公開監(jiān)管委員會”及其辦事機構——黨政辦公室[5]。二是建立科學務實的黨內選舉、監(jiān)督管理規(guī)定，使不同主體的約束力得到充分發(fā)揮[8]。三是根據高校發(fā)布的年度報告及智力資本報告等，建立統(tǒng)一的高校信息數據庫，并及時更新、完善，以保證公開信息的時效性和準確性。四是構筑高校各自存儲信息內容，全國一致對外的高校信息公開網絡服務平臺[9]，實現網絡統(tǒng)一審批及一站式服務。其中，目錄系統(tǒng)由目錄管理系統(tǒng)（目錄元數據、信息分類、原數據標引等）、目錄服務系統(tǒng)（目錄分類導航檢索下載、相關信息導引、信息內容展現等）構成。旨在借助網站按目錄公布有關內容。依申請公開旨在借助現代化的網絡完成申請、處理、回復及監(jiān)控等項目統(tǒng)一的線上解決目標[3]。意見箱包括投訴、意見處理等，通過系統(tǒng)及時綜合公眾意見，為主管部門決策提供幫助。同時借助實時在線或專門電子郵件等方式對公眾在查閱高校信息過程中產生的問題進行解惑釋疑。五是紀檢監(jiān)察機關要定期實施信息公開行為的匯總與發(fā)布，以督促所在部門和學校縮短信息公開流程，提升信息公開效能。

3出臺統(tǒng)一的高校信息分類規(guī)范并提供一站式分類查閱一是以《中國圖書館圖書分類法》為藍本，集聚學者們的智慧，編制一部《高等學校信息分類法》[9]。在辦公、教學、科研、人事、財務、后勤等大類目下，依據公示、制度、流程、共享等特征分若干小類[10]。二是建立超鏈接，使得目錄號碼與信息內容一一對應，其題目、內涵、建立單位及時間等條目內容齊備，通過點擊題目、號碼均能閱讀內容[9]。或借助搜索引擎關鍵詞模糊搜索閱讀內容。三是完善高校網站建設標準：①設計高校統(tǒng)一的文件呈遞系統(tǒng)，提高文件接收、檢查及公開時效；②構筑高校網站統(tǒng)一入口 、搜索引擎和服務導航系統(tǒng)；③進一步強化管理者監(jiān)管、業(yè)務部門及其人員的分工協(xié)調與配合統(tǒng)一規(guī)則，實現前后臺處理無縫對接；④改善監(jiān)督板塊不合理的布局，細化欄目內容，規(guī)定處理時限，加強績效評估，避免出現死鏈接情況；⑤本著“誰主管誰負責、誰審核誰負責、誰發(fā)布誰負責”的原則，從信息生成、審核、發(fā)布、責任維護、監(jiān)督考核五方面來制定網站信息發(fā)布規(guī)范，使高校跟公眾之間的互動實現標準統(tǒng)一。四是提供一站式分類查閱。把同老師們利益有關的全部文件、規(guī)定、通知、公告等資料集中于教師數據庫下，經實名注冊后，按題名、關鍵詞、主題詞、分類號、生成單位、生成時間等多渠道一次性查閱應知曉的全部內容及鏈接。同學及校外人員也應照此多渠道一次性查閱同學及校外人員應知曉的數據庫全部內容及鏈接。

4健全高校信息公開相關管理機制

一是確立校內系、部、處公開主體、范圍、方式、步驟及側重內容[11]，并通過規(guī)范和統(tǒng)一的協(xié)調機制理順學校各部門關系，明確職責和責任，從而防止互相推諉現象。同當事人產生法律糾紛時，學校將委派相關人士代表校方主體出面[11]。二是對打算公開的內容須經過《保密法》及其實施辦法審定。含有某些涉密內容的應去掉涉密內容后公開。因此，要在分析判定內容涉秘與否基礎上分別編制內容目錄，并制定不能公開內容隨時備案制度。當然，自身判定不清內容應不應公開的，要經過保密或主管部門評估后判定。三是有關高校的熱點事件的負面報道及影響損毀高校形象或聲譽的負面言論應及時通過權威正面報道澄清。四是應構筑信息產品知識產權保護制度，使得信息產品持有者在知情并獲得合理補償情況下積極提供自主知識產權信息產品，為廣大師生及社會各界提供更好的服務[9]。五是構筑包括所以師生在內的數據賬戶，在尊重師生知情權基礎上，通過對其從入職（學）考試、學習、晉升、獲獎、就業(yè)等全部環(huán)節(jié)大數據精準分析，憑借得出的規(guī)律性結論，來進一步對學校管理和服務的各環(huán)節(jié)進行變革[12]。

5出臺統(tǒng)一的高校信息公開指南模式及教育質量監(jiān)測報告制度英國大學的PS模式針對信息類別、獲得途徑及花銷三大內容。信息類別包含：①我們是誰和我們做什么；②我們花費什么和我們如何花費它；③我們的優(yōu)先權是什么和我們是如何做的；④我們如何做決定；⑤我們的政策和程序；⑥目錄和登記表；⑦我們提供的服務；⑧其它信息。獲得途徑包含：打印、網站及現場閱讀。所需花銷是借助明細表來顯示具體項目和花銷根據[13]。有一定的國際適用性。因此我們應借鑒英國PS，在信息公開50項清單基礎上，盡早推出我國大學信息公開指南模式。以規(guī)范信息公開指南的內容編排體系，縮小各大學的自由裁量空間，使公眾以較合理的成本、快速方便地獲取所需信息。同時，由于我國教育質量監(jiān)測報告發(fā)布機制尚未建立，因而也沒能定期或不定期向社會公布監(jiān)測結果，接受公眾監(jiān)督。而奧地利《大學法》規(guī)定，包含高校發(fā)展規(guī)劃、智力資本投入及產出情況與社會影響等在內的監(jiān)測報告應于當年4月底前上報教育部，同時向社會公布[14]。使得高校從2007年開始全面實施了質量監(jiān)測報告制度。這對于我們具有重要的借鑒價值。因此，我們應在推行靜態(tài)信息公開制度的同時，還應制定反映學校未來發(fā)展?jié)摿Φ臒o形資產和動態(tài)開發(fā)等方面的信息公開監(jiān)測制度。開發(fā)適合我國大學實際的大學智力資本指標體系和報告模式，在統(tǒng)一規(guī)劃基礎上，構筑針對特定大學有關無形資產及動態(tài)開發(fā)等內容的監(jiān)測指標體系及報告模式。創(chuàng)新監(jiān)測標準和工具，在實踐中檢驗和修正，并將高校信息披露制度與問責制結合起來實施。同時，還應創(chuàng)造條件努力融入世界相關行業(yè)監(jiān)測機構及其發(fā)起的相關研討課題，力爭早日實現監(jiān)測工具、平臺及其資源的國際接軌[15]。

6建立監(jiān)督高校信息公開運行的長效機制

一是為提升高校章程法理約束力，章程要經本地同級人大審議后頒布執(zhí)行。以健全完善教學管理、人才培養(yǎng)、學科建設、學生管理等方面的制度，確立學校（院）與教師學生的職責、權益及義務，并實現校內外監(jiān)督并舉，尤其不能忽略教職工和學生群體的話語權[16]。實行黨委領導下的校長負責制，并借助校長辦公會與黨委常委會會商決策規(guī)定，避免重大決策“一言談”[17]。并逐步實現決策由行政向教職工和學生群體主導過渡。使含校長在內的行政系列與專業(yè)技術系列真正分離，決策彼此獨立。行政系列職業(yè)化，通過履行職務稱職與否而不再對其進行學術成果考核，但應根據相應專業(yè)技術部門看法來進行考核。專業(yè)技術系列由相應系列專業(yè)技術人員民主選舉產生且不受行政約束的各級學術委員會考核。二是設立非領導職務高級職稱者超過2/3專業(yè)技術系列學術委員會，其中的掌舵人須為相應專業(yè)技術系列非領導職務正高級職稱，并實行輪執(zhí)制，制定相應章程。以規(guī)范學科發(fā)展、學術評價與晉升等行為[17]。三是創(chuàng)新管理體制，使大學的管理、評價與實際運營真正分離，讓有資質的第三方評估機構對包括信息公開指標在內的高校教學水平進行評估，以引導高校從關注政府行政評價逐漸轉到向公眾公開信息，贏得好的社會評價。四是將信息公開工作設定為大學經費資助與業(yè)績考核的核心指標[2]。①聚集專家智慧，在研究高校規(guī)模、學科、績效、信息公開等指標權重基礎上，出臺基本支出預算公式，但項目支出預算應突出競爭性。②應把高校聽證、答辯及公示期內反饋設定為預算形成的法定環(huán)節(jié)。③在教育部（廳）網站根據預算公布對下屬高校年度撥款明細，以方便人們監(jiān)督財政撥款的分配使用等情況。④為了克服大學內部審計的乏力，審計處僅接受校長單一領導。同時，應建立健全教育部（廳）的審計司（處）對所屬大學年度審計公示問責制度。對校長及組織人事、科研、基建、招生等腐敗多發(fā)職能處室領導實施隔年審計并與考核、晉升、任免直接掛鉤制度。五是完善高校信息公開工作追責機制。應依據《辦法》，在完善信息公開實施細則、目錄及指南等制度基礎上，盡快建立健全由師生和公眾評價的信息公開服務考評指標體系。通過給項目難易程度、服務態(tài)度、服務時效、服務水平及公眾滿意度等指標賦以不同分值，并同年終考核直接掛鉤。構筑集科學性操作性于一體的追責機制，以克服玩忽懈怠及推諉形成的公開不及時、不準確、不客觀、不統(tǒng)一、不完整及不便民[18]。并根據違規(guī)行為的嚴重及損害程度，分別給以其單位負責人與行為人行政及刑事處罰。同時，出臺《高校問責辦法》，規(guī)范評估組織合格性審查、認證與百姓對制度出臺及執(zhí)行等各環(huán)節(jié)全面、透徹的有效介入細則等。六是推行紀檢監(jiān)察異體監(jiān)督監(jiān)管，設立由上級統(tǒng)一管理、直接領導并不受派駐地管轄的高校信息公開監(jiān)管機構，避免內設機構可能存在的監(jiān)督疲軟問題。

7完善高校財務信息公開監(jiān)督機制

一是出臺《大學財務公開規(guī)定》，對公開事項、步驟及范圍等進行逐一列舉。二是細化《關于做好高校財務公開通知》條款要求內容與細則，增強可操作性。三是健全省級大學經費監(jiān)管組織，構筑經費使用效果考評指標體系，實現同所撥經費、業(yè)績考核等項目的直接對接。四是建立健全集科學性、操作性于一體的審查、復核、最終審核制度，使得基建、各類基金及日常運作等資金流向實現全方位實時監(jiān)控。五是在教育部（廳、局）網站信息公開欄目按年發(fā)布所屬各級（類）大學經費利用績效考評明細及結果，倒逼大學充分提高經費利用效益[19]。六是根據《高等學校會計制度》規(guī)定，引入權責發(fā)生制，科學設置機構及崗位權責，推動高校會計制度改革。使得符合資質的社會專業(yè)審計單位能對學校每年的資金往來明細進行專門審計基礎上按年對教職員工及社會公眾公示。其中的重點大學由國家審計署主導審計。七是不斷完善全國人大（面向教育部及其他部委所屬重點大學）、地方人大（面向省教育廳市教育局所屬一般大學）關于大學非法利用經費的專項追責制度，使得經費的來龍去脈越來越透明和合理[19]。

8健全監(jiān)督高校信息公開的保障機制

一是應建立借助學者智慧為公開活動實施評價、教學中評價及教學后評價相結合的相關制度。二是應強化社團“反映訴求”職能，最大限度替各階層公眾“發(fā)聲”[8]。三是應加快輿論監(jiān)督方面的立法，使新聞媒體能及時充分表達高校工作中存在的問題以督促其有效改進，增強輿論監(jiān)督的權威性和實效性。四是為強化追責主體對公開信息失職行為的責任追究，應在明晰責任主體權責基礎上，發(fā)動網民借助網絡平臺對各責任主體檢舉，采用倒查機制有效查處。五是像美國公益性非政府組織自2003年以來持續(xù)發(fā)布的“奈特開放政府系列調查報告”一樣，以民間報告形式來監(jiān)督信息公開工作的績效[14]。六是強化學生委員會自治性，使其能以獨立身份有效監(jiān)督學校（院）信息公開行為。健全并嚴格執(zhí)行校（院）教代會、學代會與校（院）務聽證制度及決議，確立非領導職務代表不低于2/3的底線，以確實提高民主參政議政能力。七是招生委員會應吸收一定數量家長和考生代表參加，工程招標應吸收一定數量教授委員會代表參加，以強化群眾監(jiān)督效力。八是有關校內外關注的熱點問題決策，要首先通過公示、聽證，聽取絕大多數人建議基礎上不斷修改，然后再行定奪，確實提高公眾參與度[20]。

3結語

強化制度對基于Web數字高校信息公開行為的約束，實現公開服務的高效、方便、快捷，提升民主管理和監(jiān)督效能，是《條例》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的明確要求，更是大數據時代師生及社會公眾全面迅速了解高?，F狀及發(fā)展的強烈訴求。所以，針對Web高校信息公開制度的不足提出改進設想，具有重要的現實意義。

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