曹紅輝 沈賓

摘要：黨的十八大以來，PPP模式作為一項公共供給改革措施，逐漸成為落實國家戰(zhàn)略的重要宏觀管理工具。作為介于政府與市場之間的重要金融形式，開發(fā)性金融與PPP模式具有天然地相適性，有望成為支持PPP模式發(fā)展與推廣的核心力量。文章在分析PPP模式特征、開發(fā)性金融支持PPP的機理以及對國外經(jīng)驗進行分析的基礎(chǔ)上，提出了圍繞PPP模式的金融創(chuàng)新機制，具體是通過組織增信落實國家戰(zhàn)略以支持PPP模式推廣，建設(shè)市場和健全制度以建立項目融資市場標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮全牌照優(yōu)勢以提供綜合服務(wù)，設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施基金以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP 模式；公共供給；開發(fā)性金融；金融支持與創(chuàng)新

自中共十八大提出“要讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用”以來，PPP（Public-Private-Partnership）模式受到各級政府部門的空前重視。PPP即公私合作制，是指公共部門為提供公共物品或公共服務(wù)，與私人部門以正式協(xié)議為基礎(chǔ)而建立起來的一種長期合作關(guān)系。長期以來，中國公共物品及服務(wù)主要由地方政府及政府背景的企業(yè)提供，與驚人的經(jīng)濟增速相較，公共供給領(lǐng)域政府財政負擔(dān)重、企業(yè)運作效率低、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量差、公眾滿意度低等問題卻不容小覷。當(dāng)前中國經(jīng)濟已步入“新常態(tài)”，地方政府依靠融資平臺推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展模式已難以為繼，PPP有望成為落實國家戰(zhàn)略的重要宏觀管理工具。

2015年，國家發(fā)改委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，對發(fā)揮開發(fā)性金融積極作用、推進PPP項目順利實施等工作提出具體要求。相比商業(yè)性金融機構(gòu)，開發(fā)性金融機構(gòu)（DFI，Development Finance Institutions）以國家信用作為支持，在中長期融資方面具有傳統(tǒng)優(yōu)勢；開發(fā)性金融機構(gòu)可利用金融市場上的優(yōu)勢地位，集中調(diào)配資源，組織各類金融機構(gòu)為PPP項目提供綜合金融服務(wù)。本文試圖在分析PPP模式特征、開發(fā)性金融支持PPP模式原理以及借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，細化開發(fā)性金融圍繞PPP項目開展金融服務(wù)創(chuàng)新的思路，以期對政策實踐具有參考。

一、PPP模式的定義與特征

目前，部分地方政府對PPP模式存在普遍的誤解，將PPP模式簡單等同于特許經(jīng)營或一種融資手段。本文定義PPP模式內(nèi)涵如下：從微觀上看，PPP模式是一種公共物品提供過程中兼顧公私部門利益的制度安排；從宏觀上看，PPP模式是一種重新塑造政府與市場邊界的戰(zhàn)略管理工具。PPP模式的特征決定了PPP投融資的實現(xiàn)形式將與常規(guī)的企業(yè)信貸存在較大差異，對為PPP提供金融服務(wù)的金融機構(gòu)提出了更高的要求。具體來說，PPP模式具有如下特征：

首先，公私部門聯(lián)合體對項目負責(zé)。PPP模式則以合同為基礎(chǔ)，政府通過引入私人資本參與合作，共同發(fā)起聯(lián)合體，即特別目的公司（Special Purpose Company，簡稱SPC），由SPC負責(zé)項目進行項目的融資、建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。避免了傳統(tǒng)招投標(biāo)模式的公共供給項目建設(shè)中的管理缺位或監(jiān)督失效。

其次，風(fēng)險轉(zhuǎn)移與項目融資。PPP合同中包含公私部門之間對于風(fēng)險分配的詳細規(guī)則。和常規(guī)政府外包式采購對比，PPP更大程度將風(fēng)險以及責(zé)任轉(zhuǎn)移至私人部門，一旦政府制定了公共供給的質(zhì)量以及定價標(biāo)準(zhǔn)并采取可信的監(jiān)管手段，雙方設(shè)立的SPC便對項目擁有具體運營與建設(shè)的實際控制權(quán)。SPC也即成為PPP的融資主體，項目融資的特點即在于一切融資行為基于項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)情況以及政府扶持措施的落實情況的而不是政府或者私人資本一方或者兩方的資信來安排融資，其融資的形式、交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計、融資的規(guī)模以及成本的多寡都與項目資產(chǎn)情況密切相關(guān)。

再次，合作（合同）的長期性以及不完全性。PPP項目期限一般根據(jù)項目關(guān)鍵設(shè)施的壽命以及投資回報期來進行確定，特別是對于道路建設(shè)、污水處理以及供水、供電等行業(yè)的PPP項目來說，一般的項目期限可高達20-30年。由于項目合作關(guān)系的長期性及經(jīng)濟與政治環(huán)境的不確定性，PPP合同具有天然的不完全性。雙方在合作之初，便需要考量各自的信用情況以及履約能力，作為主動風(fēng)險承擔(dān)方的私人部門在決策過程中需要注意項目全周期的成本與維護費用、提供服務(wù)的成本以及市場變化產(chǎn)生的風(fēng)險，以此作為基礎(chǔ)來制定項目的實施策略。

最后，風(fēng)險控制的復(fù)雜性。PPP項目是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于涉及較多主體，其風(fēng)險控制相對復(fù)雜。其涉及多個方面，包括（1）政策風(fēng)險，即項目實施過程中政策或者審批情況的變化影響項目的盈利能力；（2）信用風(fēng)險，PPP項目多方參與，周期較長，各個合作方均存在能否履行合同約定的信用風(fēng)險；（3）匯率以及通貨膨脹風(fēng)險，在外國（本國）市場開展PPP項目時需要考慮項目實際收益問題；（4）開發(fā)風(fēng)險，在PPP項目之初，參與方需要應(yīng)對不能中標(biāo)情況下的各類費用損失，如可行性研究費用，項目調(diào)研費用，咨詢機構(gòu)費用，投標(biāo)費用等等；（5）完工與運營風(fēng)險，在項目建設(shè)和運營過程中，需要考慮項目如期完工以及完工后面臨的市場情況變化、技術(shù)變化、運營管理問題等等；（6）法律風(fēng)險，包括合同糾紛、項目運作過程中各項權(quán)屬存在爭議等等。此外，還需要考慮政府官員腐敗、環(huán)保問題、殘值風(fēng)險、融資困難等情況，實踐中，項目失敗主要發(fā)生在項目的建設(shè)后期或運營前期。

二、開發(fā)性金融對PPP模式的支持機理

1. 開發(fā)性金融的定義及主要應(yīng)用

為解決發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)中的市場失靈難題，部分國家嘗試以在制度領(lǐng)域進行創(chuàng)新，構(gòu)建一種角色介于市場與政府之間，以市場化手段實現(xiàn)政府目標(biāo)的金融制度，開發(fā)性金融逐漸被探索發(fā)掘，形成獨立的金融形式。

開發(fā)性金融的概念形成自20世紀(jì)90年代，Schreiner與Yaron（2001）認為開發(fā)性金融專指政府為提升社會福利，以政府為主體發(fā)起設(shè)立的或者資源主要來自于政府的金融體系，其向制度落后的經(jīng)濟體或者一般金融機構(gòu)無法覆蓋的行業(yè)或主體提供金融服務(wù)；陳元（2010）將開發(fā)性金融定義為國家或國家聯(lián)合體通過建立具有國家信用的金融機構(gòu)，為特定需求者提供中長期融資，同時以建設(shè)市場和健全制度的方式，推動市場主體的發(fā)展和自身業(yè)務(wù)的發(fā)展，從而實現(xiàn)政府目標(biāo)的一種金融形式。開發(fā)性金融與一般性金融皆追求利潤，但開發(fā)性金融不以贏利為唯一目標(biāo)，其依靠制度建議、信用建設(shè)來營造和完善市場；開發(fā)性金融是政策性金融發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物（張朝方和武海峰，2007），因其以市場業(yè)績?yōu)橹尾娬{(diào)市場效率，作為一種獨立的金融行為區(qū)別于政策性金融（李志輝和王永偉，2008）。

開發(fā)性金融與城鎮(zhèn)（市）化以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的研究一直以來都是關(guān)注的焦點，陳元（2010）強調(diào)了城市化過程中的資金約束以及開發(fā)性金融對緩解這種約束的獨特功能；宋艷麗和王冠群（2013）認為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，提高經(jīng)濟質(zhì)量、提高各領(lǐng)域自主創(chuàng)新能力問題要求開發(fā)性金融資源具有更高配置效率，開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量具有重大意義。目前開發(fā)性金融在PPP模式領(lǐng)域應(yīng)用的研究相對較少，財政部科研所課題組（2005）曾提出以PPP模式與開發(fā)性金融結(jié)合作為準(zhǔn)公共品投資的解決方案，但未對其加以細化。

2. 開發(fā)性金融對PPP模式的支持機理

如前文所述，目前我國的開發(fā)性金融定位已經(jīng)逐漸明晰，其支持范圍已經(jīng)包括了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟增長、新興產(chǎn)業(yè)支持與產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)村金融、碳金融等領(lǐng)域?？偨Y(jié)開發(fā)性金融的發(fā)展歷程，其特征主要包括幾個方面：

第一，以國家信用為基礎(chǔ)，以市場業(yè)績?yōu)橹С帧＿@是開發(fā)性金融的首要特征，使得開發(fā)性金融機構(gòu)既區(qū)別于商業(yè)性金融機構(gòu)，又在政策性金融機構(gòu)基礎(chǔ)上進行了深化發(fā)展。開發(fā)性金融機構(gòu)享有準(zhǔn)國家級別的信用并以此為基礎(chǔ)發(fā)行金融債券，其強調(diào)市場業(yè)績目的并非是盈利，而是為了保障開發(fā)性金融機構(gòu)支持市場建設(shè)的延續(xù)性，避免純粹以補貼形式開展的政策性金融引發(fā)的道德風(fēng)險。

第二，建設(shè)制度與建設(shè)市場。這是開發(fā)性金融區(qū)別于傳統(tǒng)商業(yè)性金融的主要特征。商業(yè)性金融機構(gòu)一般遵循即有的市場制度與規(guī)則開展業(yè)務(wù)，而開發(fā)性金融則是運用國家信用，發(fā)揮其在國家戰(zhàn)略方向領(lǐng)域的信息優(yōu)勢，主動建設(shè)市場，在缺少市場的情況下通過融資手段建設(shè)市場，在存在市場的情況下則進一步完善市場。只要是符合國家戰(zhàn)略發(fā)展方向、前景光明卻因為制度建設(shè)不健全而令商業(yè)性金融機構(gòu)望而卻步的行業(yè)，都是開發(fā)性金融發(fā)揮其優(yōu)勢的領(lǐng)域。開發(fā)性金融機構(gòu)以融資作為杠桿，建立市場主體，然后孵化、培育、加強、完善企業(yè)法人，最終借由國家、地方政府、開發(fā)性金融機構(gòu)幾方信用形成合力，產(chǎn)生市場主體。

第三，協(xié)調(diào)與組織政府增信。開發(fā)性金融將國家信用與開發(fā)性金融機構(gòu)信用相融合，雙方通過共同建設(shè)信用體系和制度體系來防范風(fēng)險。開發(fā)性金融機構(gòu)協(xié)調(diào)雙方主動構(gòu)建風(fēng)險分擔(dān)機制，優(yōu)化信用資源配置，有效控制信用風(fēng)險。

第四，在國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，發(fā)揮開發(fā)性金融孵化的優(yōu)勢。開發(fā)性金融功能的核心即“政府選擇項目入口——開發(fā)性金融孵化——實現(xiàn)市場出口”的融資機制，在國家重要的戰(zhàn)略方向上，運用開發(fā)性金融融資推動項目建設(shè)和融資體制建設(shè)，完善法人、治理結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金流和信用四大方面建設(shè)，最終實現(xiàn)市場出口，令其參與融資的項目在未來可以市場化的形式來償還融資。

開發(fā)性金融通過發(fā)揮自身優(yōu)勢，能在PPP模式發(fā)展尚存在缺陷的情況下率先進入該領(lǐng)域，建設(shè)并推動市場和制度發(fā)展，最終引導(dǎo)商業(yè)性金融積極參與PPP模式的相關(guān)金融服務(wù)。

第一，開發(fā)性金融發(fā)揮其組織增信的優(yōu)勢，可有效降低政府與私人資本的交易成本。PPP模式開展過程中，政府與私人部門的相互信任與長期合作是一切工作的基礎(chǔ)，然而在國內(nèi)PPP發(fā)展的歷史中，已經(jīng)出現(xiàn)了多起因政府未能履行約定而造成項目失敗或者私人部門遭受損失的例子，如政府不履行合同要求進行付費，政府在PPP項目運作期間增加同類基礎(chǔ)設(shè)施施工等；也有私人部門通過一些手段將項目收益轉(zhuǎn)移進行自身企業(yè)的情況。政府與私人部門相互的違約傾向、信任缺失以及溝通成本高昂將為項目的失敗埋下隱患。開發(fā)性金融機構(gòu)的角色介于政府與市場之間，通過對組織增信以及協(xié)調(diào)政府與私人資本之間的關(guān)系等手段，可有效降低市場中的交易與溝通成本，促進政府與私人部門的長期合作，使得彼此信任得已落實。

第二，開發(fā)性金融可發(fā)揮其建設(shè)制度和建設(shè)市場的功能，在PPP市場尚未成熟的階段率先參與PPP相關(guān)領(lǐng)域，參與市場與制度建設(shè)，整合各方資源，根據(jù)PPP的項目特點開展相應(yīng)的投融資工作，并以融資作為杠桿，通過與政府進行協(xié)調(diào)，對PPP項目相關(guān)法人主體進行孵化、培育、加強、完善。

第三，開發(fā)性金融參與PPP項目相比傳統(tǒng)商業(yè)性金融機構(gòu)效率更高。開發(fā)性金融機構(gòu)區(qū)別商業(yè)性金融機構(gòu)，不單純追求股東利益，以盈利作為唯一目標(biāo)，而是從落實國家戰(zhàn)略性思維以及宏觀的角度，為經(jīng)濟社會的長久發(fā)展提供支持。由于制度缺失、信用缺失導(dǎo)致商業(yè)性金融難以涉足的領(lǐng)域，如支持PPP項目融資方面，開發(fā)性金融將有效發(fā)揮其高效特征。

第四，開發(fā)性金融可彌補PPP項目融資中，商業(yè)性金融機構(gòu)資產(chǎn)負債不匹配的缺陷。PPP項目融資受制于其較長的建設(shè)周期（3～5年）以及更長的利益回收周期（20～30年），常規(guī)的商業(yè)性金融機構(gòu)受制于資產(chǎn)負債匹配因素，提供如此中長期的貸款存在困難。而開發(fā)性金融機構(gòu)以國家信用為基礎(chǔ)，發(fā)行中長期的債券，可有效解決PPP項目融資存在資產(chǎn)負債不匹配的難題。

第五，開發(fā)性金融機構(gòu)具有更強的協(xié)調(diào)與組織金融機構(gòu)的能力。由于PPP項目是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其對金融服務(wù)的需求也不僅僅限于貸款，項目的主體可能衍生出運營與投資咨詢、投資銀行、項目保險等多層次需求，以國家開發(fā)銀行為代表的我國開發(fā)性金融機構(gòu)本身具備金融領(lǐng)域“全牌照”的資質(zhì)，同時開發(fā)性金融機構(gòu)具有較強的組織與協(xié)調(diào)金融機構(gòu)的能力，可集合各類金融機構(gòu)的優(yōu)勢，為PPP項目提供多樣化的金融服務(wù)。

三、開發(fā)性金融支持PPP模式推廣的國際經(jīng)驗

21世紀(jì)初以來，以國家開發(fā)銀行為代表的我國開發(fā)性金融機構(gòu)便開始參與境內(nèi)外各類PPP項目融資，多采取開發(fā)貸款以及銀團貸款的形式。相較而言，海外開發(fā)性金融機構(gòu)參與形式更為多樣化。為實現(xiàn)開發(fā)性金融應(yīng)具有的健全制度、建設(shè)市場等職能，海外開發(fā)性金融機構(gòu)除了開發(fā)貸款以外，還積極發(fā)展項目咨詢顧問、政策指引、投資銀行等多方面業(yè)務(wù)。

以下以國際金融公司參與印度尼西亞中爪哇省獨立發(fā)電項目為例介紹開發(fā)性金融機構(gòu)參與PPP項目融資的國際經(jīng)驗。

1. 項目背景與概況

1997年亞洲金融危機后，印度尼西亞在經(jīng)濟復(fù)蘇過程中出現(xiàn)了工業(yè)和住宅的電力需求的大量增加的情況。為解決此問題，印尼政府于當(dāng)年在印尼基礎(chǔ)設(shè)施峰會中，鼓勵使用基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式，并發(fā)起中爪哇省獨立發(fā)電項目（Central Java IPP），擬新建2，000兆瓦的燃煤電廠，該發(fā)電項目使用BOOT（建立-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）的方式開展（具體如表1 所示）。項目期限為30年，到期后項目公司約定無條件將項目所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給印度尼西亞政府。

2. 項目的公共與私人部門情況

項目的發(fā)起人為印尼國有能源公司（以下簡稱“PLN公司”），是國內(nèi)主要的輸電和配電的企業(yè)，以投資建設(shè)運營電網(wǎng)為核心業(yè)務(wù)，其在20世紀(jì)90年代末的亞洲金融危機中受到重創(chuàng)，無力獨立向發(fā)電生產(chǎn)商支付費用，因此印尼政府組織發(fā)起了PPP項目。

PPP項目公司由印尼本土和海外私人部門共同發(fā)起設(shè)立，具體為日本電源開發(fā)公司（J-POWER）、伊藤忠商事株式會社（Itochu Corporation）與印度尼西亞阿達羅電力（Indonesias Adaro Power），其主營業(yè)務(wù)為將建設(shè)運營中爪哇獨立發(fā)電項目。

3. 項目的融資結(jié)構(gòu)以及開發(fā)性金融機構(gòu)的角色

該項目的融資來源為35億美元的外國直接投資（FDI），包括以項目公司名義發(fā)行的債券和股票，并且通過印尼基礎(chǔ)設(shè)施擔(dān)保基金（IIGF）為項目的回購提供擔(dān)保支持。印尼基礎(chǔ)設(shè)施擔(dān)?；穑↖IGF）由印尼政府全資控股，由世界銀行援助設(shè)立，該機構(gòu)為政府以及其利益相關(guān)體履行PPP項目中政府對私人部門融資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)履行的合同義務(wù)提供擔(dān)保，同時也收取一定比例擔(dān)保費用。

國際金融公司（International Finance Corporation，IFC）擔(dān)任了本項目的財務(wù)咨詢機構(gòu)。國際金融公司是世界銀行下屬的開發(fā)性金融機構(gòu)，其在本項目中向PLN公司提供了詳細的財務(wù)咨詢服務(wù)，包括（1）通過進行詳盡的技術(shù)，法律，環(huán)境和財務(wù)盡職調(diào)查，確定交易的關(guān)鍵問題；（2）支持并協(xié)調(diào)政府制定電力行業(yè)的風(fēng)險管理及保障框架；（3）向潛在投資者提供營銷計劃以及路演；（4）制定電力購買協(xié)議（PPA）以及相關(guān)協(xié)議框架；（5）解決技術(shù)問題，包括系統(tǒng)規(guī)劃，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等；（6）與各個利益相關(guān)者制定PPP相關(guān)立法；（7）協(xié)調(diào)整個封閉招標(biāo)過程。

4. 案例評述

首先，新興市場國家推廣PPP融資模式的一大難點就是政府是否具有履行合同義務(wù)的信譽，其將直接決定私人資本參與PPP項目與否。世界銀行（國際金融公司）通過與當(dāng)?shù)卣餐O(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施擔(dān)?；鸬男问?，強化了政府承諾的可信度，落實了政府擔(dān)保的可行性，使得處于信息不對稱角色的私人資本甚至是國際私人資本，更易于參與到PPP項目中去。這個案例中，世界銀行充分發(fā)揮了開發(fā)性金融的組織增信的功能。

其次，國際金融公司作為開發(fā)性金融機構(gòu)，雖然未直接對項目提供開發(fā)貸款業(yè)務(wù)或者證券承銷服務(wù)，但是卻從專業(yè)性角度出發(fā)，發(fā)揮了開發(fā)性金融機構(gòu)的建設(shè)制度、建設(shè)市場功能，為PPP模式經(jīng)驗較為貧乏的當(dāng)?shù)卣峁┝嗽敱M的財務(wù)咨詢服務(wù)，貫穿于整個PPP項目的起步階段的流程，解決了當(dāng)?shù)卣赑PP模式方面起步較晚，技術(shù)落后，規(guī)制不成熟等問題。

四、開發(fā)性金融機構(gòu)PPP金融創(chuàng)新機制研究

傳統(tǒng)以開發(fā)貸款為核心的融資手段，在PPP模式使得項目管理、利益分配以及融資需求日益復(fù)雜化的今天，已略顯單薄，金融創(chuàng)新能力將成為開發(fā)性金融機構(gòu)是否能在PPP模式全國推廣的今天實現(xiàn)其愿景的關(guān)鍵問題，落實“政府選擇項目入口——開發(fā)性金融孵化——實現(xiàn)市場出口”的開發(fā)性金融基本原理，并借鑒海外開發(fā)性金融機構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專業(yè)機構(gòu)等發(fā)展經(jīng)驗，開發(fā)性金融機構(gòu)參與PPP項目的金融服務(wù)創(chuàng)新機制大致可以從以下幾方面加以落實：

1. 通過組織增信落實國家戰(zhàn)略，為PPP模式鋪平道路

目前私人資本對PPP模式推廣最大的疑慮是地方政府的信譽問題，尤其是考慮到項目期限長而政府存在換屆等情況，對地方政府未來是否能在PPP項目領(lǐng)域保持政策的延續(xù)性存在疑問，這正是發(fā)揮開發(fā)性金融機構(gòu)專長的機會。

在PPP項目運作之初，開發(fā)性金融機構(gòu)一般以融資作為杠桿，將政府組織增信與開發(fā)性金融機構(gòu)的融資手段進行有機結(jié)合。這里組織增信的內(nèi)涵區(qū)別于傳統(tǒng)意義的地方政府以擔(dān)保或者財政承諾而做出的增信行為，而是包含了政府對PPP項目按照合同進行履約以及圍繞PPP項目相關(guān)政策的延續(xù)性承諾等等。后續(xù)，開發(fā)性金融機構(gòu)無論是作為財務(wù)顧問形式介入PPP項目，還是以基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的形式作為PPP的私人部門參與人，開發(fā)性金融機構(gòu)都能為政府與私人部門的合作起到橋梁作用，充分發(fā)揮開發(fā)性金融機構(gòu)在組織增信、政府協(xié)調(diào)以及專業(yè)技術(shù)方面的能力，通過相關(guān)立法、協(xié)議文本規(guī)范、風(fēng)險控制、技術(shù)支持等多個手段，消除公共與私人部門的信息不對稱，解決私人部門與政府之間的疑慮。

2. 建設(shè)市場和健全制度，助力項目融資，建立市場標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前PPP項目融資產(chǎn)生了如下變化：融資主體由地方政府背景企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項目公司；項目的還款來源由土地出讓金收入、財政回購款變?yōu)榱薖PP項目經(jīng)營性收入；尤其是是追索權(quán)由向地方政府的無限追索變?yōu)榱藢椖抗净蛘咂鋼?dān)保人的有限追索。那么開發(fā)性金融機構(gòu)對PPP模式的關(guān)注點需要由原先的對主體甄別為主，轉(zhuǎn)變?yōu)閷PP項目以及其項目公司的實際判斷，項目的盈利能力、國別風(fēng)險、市場風(fēng)險、補貼機制、風(fēng)控措施、擔(dān)保措施等等都需要進行綜合考慮。開發(fā)性金融機構(gòu)相比一般金融機構(gòu)，著眼于中長期的融資服務(wù)，更具備開展實質(zhì)項目融資的能力，可根據(jù)項目實際情況，為PPP項目設(shè)計完善項目融資模式，包括但不限于單個項目融資、銀團貸款、出口信貸融資等等。

在自身參與項目融資基礎(chǔ)上，開發(fā)性金融機構(gòu)還可以充分應(yīng)用其先發(fā)優(yōu)勢以及長期以來在基礎(chǔ)實施建設(shè)和公共供給領(lǐng)域所積累項目經(jīng)驗，在審慎研究的基礎(chǔ)上，率先參與項目融資，并建立項目融資相應(yīng)的市場標(biāo)準(zhǔn)，包括但不限于項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、合同標(biāo)準(zhǔn)文本制定、風(fēng)控意見指導(dǎo)等等，以發(fā)揮其建設(shè)市場、健全制度的重要功能，減輕商業(yè)性金融機構(gòu)在項目融資領(lǐng)域的信息不對稱等頑疾。最終使得PPP模式依賴的項目融資成為完全的商業(yè)行為，使PPP項目可以通過市場化手段解決融資問題。

3. 發(fā)展全牌照優(yōu)勢，提供綜合服務(wù)

PPP模式不是一種單純?nèi)谫Y模式，而是一種全新公共供給管理模式，是一種意在重新厘清政府與市場邊界的制度安排。PPP模式這一鮮明的特征也要求開發(fā)性金融機構(gòu)在推動PPP項目時不能僅以債權(quán)融資的思路去開展金融業(yè)務(wù)。開發(fā)性金融機構(gòu)更應(yīng)將自身定位為金融服務(wù)的組織者抑或是總財務(wù)顧問，發(fā)揮其全牌照優(yōu)勢以及組織能力，根據(jù)PPP項目開展的需求與進度為其提供不同的金融服務(wù)。

在PPP項目開展的不同階段，開發(fā)性金融機構(gòu)可充分調(diào)動自身業(yè)務(wù)牌照資源，為項目提供項目貸款、銀團貸款、夾層融資、融資租賃、商業(yè)保險、證券承銷、資產(chǎn)證券化等多種服務(wù)；考慮到PPP模式在中國的推廣只是在初級階段，開發(fā)性金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)PPP項目所涉行業(yè)的特點，培育各行業(yè)相關(guān)的專業(yè)團隊，甚至協(xié)助地方政府做好規(guī)則制定、框架搭建、招標(biāo)安排等多方面工作，真正實現(xiàn)開發(fā)性金融所強調(diào)的“通過建設(shè)市場和健全制度，最終推動市場主體的發(fā)展和自身業(yè)務(wù)的發(fā)展”這一愿景；針對跨境項目，則應(yīng)利用開發(fā)性金融機構(gòu)長期深耕海外市場的優(yōu)勢，為參與企業(yè)提供足夠支持，如協(xié)調(diào)東道國政府、東道國金融機構(gòu)的關(guān)系，消除資信不對稱，提供跨境金融服務(wù)等等。

4. 發(fā)起基礎(chǔ)設(shè)施基金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

同時，開發(fā)性金融機構(gòu)本身具有引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策的職能，相比債權(quán)資金形式的項目支持，股權(quán)投資形式的參與更能實現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的目標(biāo)。學(xué)習(xí)麥格理（Macquarie）集團的經(jīng)驗，開發(fā)性金融機構(gòu)充分發(fā)揮其政府信用優(yōu)勢，籌措市場資金發(fā)起基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，進一步將金融服務(wù)思路擴展至股權(quán)投資和資產(chǎn)管理范圍。該基金的運作思路包括幾個方面：首先是PPP產(chǎn)業(yè)基金，即以基金形式注入成為PPP的項目公司股權(quán)，共同參與PPP項目的運作與協(xié)調(diào)；其次是并購基金，即為市場上活躍的PPP私人部門企業(yè)，開展PPP項目以外的橫向及縱向并購提供資金來源；再者可以直接與地方政府進行對接，以參與者的形式對地方政府需要進行市場化改造的相關(guān)資產(chǎn)進行盤活，甚至也可作為PPP項目政府端的發(fā)起人。在此基礎(chǔ)上，建立可持續(xù)的項目篩選機制與評審機制，在風(fēng)險控制的前提下引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展方向，必要時也可以與政策性金融貸款等常規(guī)手段相結(jié)合，提升整體運作效率。

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（作者單位：曹紅輝，國家開發(fā)銀行研究院；沈賓，中央財經(jīng)大學(xué)大學(xué)統(tǒng)計與數(shù)學(xué)學(xué)院）