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        保定市推進政府購買公共服務的思路及舉措研究

        2016-05-14 12:38:47曹海青
        知音勵志·社科版 2016年7期
        關(guān)鍵詞:保定市發(fā)展歷程

        摘 要

        近幾年來,保定市政府購買公共服務工作在取得一定成績的同時,也存在購買內(nèi)容比較狹窄、承接主體數(shù)量不足、購買機制尚不完善、監(jiān)督評估尚需加強等問題。保定市推進政府購買公共服務應堅持“因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、重點培育、漸進發(fā)展”的思路。具體來說,可以從拓展購買服務內(nèi)容、大力培育承接主體、完善細化購買機制、全面改進監(jiān)督管理等方面加以完善。

        【關(guān)鍵詞】購買公共服務;發(fā)展歷程;完善舉措;保定市

        政府購買公共服務是政府向社會力量購買公共服務的簡稱。它是指通過發(fā)揮市場機制作用,把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量承擔,并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用的公共服務供給方式。黨的十八大強調(diào),要加強和創(chuàng)新社會管理,改進政府提供公共服務方式。新一屆國務院明確要求在公共服務領(lǐng)域更多利用社會力量,加大政府購買服務力度。2013年9月26日,國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)。河北省人民政府辦公廳于2014年1月28日發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務的實施意見》(冀政辦〔2014〕3號)。為貫徹落實這兩項意見,保定市人民政府辦公廳于2014年6月7日印發(fā)了《關(guān)于推進政府向社會力量購買服務的意見》(保市政辦〔2014〕21號)。保定市在推進政府購買公共服務過程中取得了哪些成就,面臨哪些主要問題,下一步應當如何發(fā)展?本文即圍繞這些問題進行了分析闡述,以期對推動保定市政府購買公共服務事業(yè)的發(fā)展有所助益。

        1 保定市政府購買公共服務制度與實踐的發(fā)展歷程

        保定市政府購買公共服務發(fā)端于保定市民政局購買居家養(yǎng)老服務,此后拓展至法律服務、社區(qū)管理、人員培訓等領(lǐng)域。在這個過程中,保定市政府及有關(guān)部門出臺了相關(guān)規(guī)范性文件,使保定市政府購買公共服務工作逐步走向規(guī)范化。

        1.1 購買居家養(yǎng)老服務:開保定政府購買公共服務之先河

        保定市民政局在2006年成立社區(qū)服務中心,最初計劃辦成事業(yè)單位,但幾年下來未獲批準。在這種情況下,民政局把這家中心交給社會組織運作,承接政府為老服務、便民服務的行政職能。2010年,朗天科技發(fā)展有限公司接管了這一中心,和中國移動保定分公司合作共建民辦非企業(yè)單位“保定市社區(qū)服務中心”,利用科技和通訊公司的優(yōu)勢建起“12349”服務平臺。政府通過贈送話機、話費補貼以及提供公益崗位的方式,購買社區(qū)服務中心提供的服務。在“12349”服務平臺建設初期,即2010年和2011年,保定市財政為入網(wǎng)的60歲以上老人投入話機、話費補貼110萬元。從2012年1月開始,市財政對市區(qū)65歲以上的入網(wǎng)老人進行話費補貼,每戶每月補貼5元。同時,政府增設公益崗位對市社區(qū)服務中心進行人力補給。這一“政府主導、社會組織主辦、企業(yè)支撐、市場化運作”的運營機制使各方受益。

        1.2 購買法律服務:保定政府購買公共服務之發(fā)展

        涿州市和蓮池區(qū)(原南市區(qū))走出了保定市政府購買公共法律服務的第一步。涿州近幾年每年拿出近30萬元的經(jīng)費用于法律顧問工作。2013年以來,財政為接訪律師撥付3.2萬元,為政府和百姓之間搭起了溝通的橋梁;為了落實律師擔任村(居)法律顧問工作,蓮池區(qū)(原保定市南市區(qū))將20萬元法律顧問工作經(jīng)費納入財政預算,在全區(qū)61個行政村試行法律顧問制度,為各村配備了法律顧問,2015年1月初統(tǒng)一簽訂了法律顧問協(xié)議。

        1.3 建章立制:保定政府購買公共服務走向規(guī)范化

        在購買居家養(yǎng)老服務、法律服務的基礎(chǔ)上,保定政府購買公共服務逐步拓展到社區(qū)管理、社會救助、人員培訓、棚改服務等多個領(lǐng)域。為增強政府購買公共服務工作的規(guī)范性,保定市先后出臺了《關(guān)于推進政府向社會力量購買服務的意見》、《保定市政府購買服務范圍審核辦法》、《保定市購買居家養(yǎng)老服務暫行辦法》、《保定市政府購買棚改服務管理辦法(試行)》等規(guī)范性文件。這些文件為保定市政府購買公共服務工作的穩(wěn)步推進提供了制度保障。

        2 保定市政府購買公共服務制度與實踐存在的主要問題

        近幾年來,保定市政府購買公共服務工作在取得一定成績的同時,也存在一些不容忽視的問題。

        2.1 購買內(nèi)容比較狹窄

        相對于北京、上海、深圳、南京等國內(nèi)較早開展政府購買公共服務的城市來說,保定市購買公共服務的內(nèi)容還比較狹窄,目前僅限于養(yǎng)老服務、社區(qū)管理、法律服務、技能培訓等少數(shù)領(lǐng)域。這種情況的出現(xiàn)一方面是因為保定市政府購買公共服務工作起步較晚,缺乏相應經(jīng)驗,尚處于探索階段;另一方面是因為保定市的財政能力有限。保定市經(jīng)濟實力僅處于河北省中游水平,但人口數(shù)量卻居于河北省首位,經(jīng)濟負擔較重。2016年,保定市一級財政僅安排專項經(jīng)費3000萬元用于推廣運用PPP模式和拓展政府購買服務。這3000萬元也僅是部分用于政府購買公共服務。

        2.2 承接主體數(shù)量不足

        政府購買公共服務的特點在于打破傳統(tǒng)公共服務的單一供給模式,引入競爭機制,借助社會組織力量提供公共服務。換言之,要發(fā)揮政府購買公共服務的優(yōu)勢須形成公共服務供給領(lǐng)域的競爭局面。如果缺乏競爭,政府購買公共服務提高資金使用效益、改進公共服務質(zhì)量的功能則難以顯現(xiàn)。充足的競爭離不開足夠數(shù)量的相關(guān)社會組織。然而,保定市政府購買公共服務卻存在著承接主體數(shù)量不足的問題。僅就社工組織來說,據(jù)筆者調(diào)查了解,保定全市僅有社工組織12個,其中11個在保定市區(qū),另外一個在容城。這些組織中發(fā)展較為成熟的僅有兩三家,其他組織則是近兩三年才成立,缺乏承接項目經(jīng)驗。正是因為承接主體數(shù)量不足,在蓮池區(qū)民政局今年1月組織的一次購買社工服務項目過程中不得不采用了單一來源采購方式。承接主體數(shù)量不足已經(jīng)成為阻礙保定市政府購買公共服務深入發(fā)展的突出問題,急需加以解決。

        2.3 購買機制尚不完善

        保定市政府辦公廳于2014年印發(fā)的《關(guān)于推進政府向社會力量購買服務的意見》為保定市政府購買公共服務工作的開展設定了基本框架,提供了宏觀指引。然而,目前保定市并沒有關(guān)于政府購買公共服務的操作性較強的規(guī)范性文件。在購買項目選定、購買計劃制定、采購實施等環(huán)節(jié),除較早開展購買公共服務實踐的蓮池區(qū)民政局等少數(shù)部門外,其他政府部門因缺乏經(jīng)驗,又缺乏具體規(guī)范指引,往往處于摸索之中,而這將影響政府購買公共服務工作的效率。從總體上來說,保定市政府購買公共服務領(lǐng)域尚未形成分工明確、協(xié)調(diào)配合的購買機制。

        2.4 監(jiān)督評估尚需加強

        政府購買公共服務的目的是以盡可能少的經(jīng)費獲得更高質(zhì)量的公共服務。這一目標可被分解為質(zhì)量目標與經(jīng)費目標。 為此,政府對承接主體的監(jiān)督評估應分為績效和財務兩個方面。目前,保定市某些部門建立了較為完善的監(jiān)督評估機制。比如,保定市民政局通過四種方式對提供居家養(yǎng)老服務的社會組織進行監(jiān)督:服務組織提交報告材料、查詢購買居家養(yǎng)老服務系統(tǒng)平臺記錄 、社區(qū)工作人員走訪、民政局工作人員抽查。在評估階段,引入第三方組織進行評估。然而,更多的購買主體則并未建立起較為完善的監(jiān)督評估機制。目前的監(jiān)督側(cè)重于績效監(jiān)督,對財務監(jiān)督有所忽略;多數(shù)購買主體并未制定評估標準,這將會增加評估的主觀性、隨意性。

        3 完善保定市政府購買公共服務制度與實踐的思路與舉措

        針對保定市政府購買公共服務工作存在的上述問題,保定市應堅持“因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、重點培育、漸進發(fā)展”的思路。具體來說,可以從以下四個方面入手完善保定市政府購買公共服務的制度與實踐。

        3.1 拓展購買服務內(nèi)容

        推行政府購買公共服務有利于提高資金使用效益,增加公共服務供給,提升公共服務水平。目前,保定市政府購買公共服務的范圍還比較狹窄,抑制了該制度功能的充分發(fā)揮。雖然保定市財政能力有限,但這不應當成為保定市發(fā)展政府購買公共服務的阻礙。在這種情況下,拓展購買服務內(nèi)容,反而可以利用有限的財政資金提供更多的公共服務。在這個過程中,需要注意兩個問題:一是購買服務內(nèi)容拓展的方向應以公眾的實際需求為基礎(chǔ)。二是對于政府的固有職能,如治安管理、監(jiān)獄管理、強制戒毒等領(lǐng)域,不宜納入購買范圍。

        3.2 大力培育承接主體

        政府購買公共服務以政府有關(guān)部門作為購買主體,以有關(guān)社會組織作為承接主體。如前文所述,保定市政府購買公共服務面臨承接主體數(shù)量不足的問題。針對這一問題,可考慮從以下幾個方面培育承接主體:一是民政部門設立專項發(fā)展基金。對于新設立且主要服務于社會福利、公益慈善等領(lǐng)域的社會組織給予專項資金支持。該專項發(fā)展基金既可從財政預算中予以安排,也可以從彩票公益金中提取。二是建立“以獎代補”機制。對承接項目績效評價結(jié)果較好,受益群眾滿意程度高的社會組織,可以采取“以獎代補”的方式給予資金支持。三是貫徹落實有關(guān)稅收優(yōu)惠政策。對于符合條件的社會組織,按國家有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定落實相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

        3.3 完善細化購買機制

        為促進購買機制的優(yōu)化、完善,保定市應盡快出臺《保定市政府購買公共服務管理辦法》。該辦法應以財政部、民政部和國家工商管理總局聯(lián)合印發(fā)的《政府購買服務管理辦法(暫行)》為基礎(chǔ),結(jié)合保定市的實際情況,加以細化規(guī)定。僅就購買環(huán)節(jié)來說,該辦法應注重構(gòu)建四項機制:一是服務定價機制,即購買主體應當通過科學的定價機制掌握相關(guān)服務項目的合理價格,而不能盲目適用“價低者得”的做法。政府“要形成長效的公共服務價格形成機制,必須引入社會各方的參與,應當讓相關(guān)領(lǐng)域的專家、會計師事務所、行業(yè)中介機構(gòu)、市場調(diào)查機構(gòu)都參與到外包價格的制定過程中來?!?二是公眾需求搜集機制。在購買項目選定環(huán)節(jié),購買主體應當開展民意調(diào)查,把握民眾最真實的服務需求,而不應不經(jīng)調(diào)查僅憑主觀經(jīng)驗和判斷選擇購買項目。三是購買計劃公開機制。購買主體在完成購買服務計劃編制后,應通過指定網(wǎng)站或媒體將購買計劃公布,方便承接主體作相應準備,也便于公眾進行監(jiān)督。四是競爭采購機制。對于不屬于政府采購范圍的公共服務項目,除單筆金額較小的以外,均應通過公開競爭方式實施, 以在一定程度上限制政府在此類項目采購方式上的裁量權(quán),提高資金使用效率。對于納入政府采購范圍的公共服務項目,主要應采取公開招標的方式進行采購。為了防止購買主體刻意規(guī)避公開招標方式,可同時規(guī)定易于列出詳細質(zhì)量要求或標準的服務項目, 應當采用公開招標方式。

        3.4 全面改進監(jiān)督管理

        針對保定市政府購買公共服務監(jiān)督評估的實際情況,可從以下三個方面入手加以改進:一是事前制定評估標準。保定市政府各部門可根據(jù)相關(guān)領(lǐng)域國家層面的評估標準及保定實際情況制定評估標準。評估標準的內(nèi)容通常應涵蓋服務素質(zhì)標準、服務質(zhì)量標準、服務成果評價標準等。其中,服務質(zhì)量標準可參考我國相關(guān)領(lǐng)域的公共服務國家標準制定。 二是事中多渠道監(jiān)督。在購買服務合同履行過程中,購買主體可采取以下手段對承接主體進行監(jiān)督:要求承接主體提交季度報告;定期檢查;不定期抽查;監(jiān)測投訴狀況;消費者滿意度調(diào)查等。其中,承接主體提交的季度報告除應包括提供服務的數(shù)量和質(zhì)量情況外,也應包括資金使用情況說明。三是事后進行三方評估。合同履行完畢后,由購買主體、服務對象及第三方機構(gòu)對服務數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等情況進行綜合考核評估。評估結(jié)果應作為獎懲、續(xù)約的重要依據(jù)。對評估不合格的承接主體,設定1-5年的施禁期,被施禁的承接主體不準在施禁期內(nèi)參與投標或獲得投標裁決。

        參考文獻

        [1]李繼學,張進安.一個好機制買來好服務——河北省保定市政府購買居家養(yǎng)老服務紀實[N].中國財經(jīng)報,2014-3-29日(第001版).

        [2]郝欣麗等.以保定為例探討政府購買公共法律服務機制[N].河北法制報,2015-6-25.

        [3]賈旭東.基于扎根理論的中國城市基層政府購買公共服務研究[D].蘭州:蘭州大學(2010屆博士論文),2010:161.

        [4]曹海青,蘇麗亞.公共服務購買與政府監(jiān)督職責落實[J].人民論壇,2016(02).

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