陳曄

摘要：“小金庫(kù)”問(wèn)題成因復(fù)雜，形式多樣，屢禁不絕，成為滋生腐敗的溫床。本文結(jié)合作者近年來(lái)治理“小金庫(kù)”的工作實(shí)踐，分析行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”的幾種表現(xiàn)形式，探討治理長(zhǎng)效機(jī)制的建立與健全。

關(guān)鍵詞：“小金庫(kù)”；行政事業(yè)單位；治理

“小金庫(kù)”是民間俗語(yǔ)，始于上世紀(jì)七十年代末財(cái)政部組織清理的“小錢(qián)柜”，而1986年開(kāi)展稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查時(shí)開(kāi)始俗稱(chēng)“小金庫(kù)”?！靶〗饚?kù)”是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)?！靶〗饚?kù)”問(wèn)題由來(lái)已久，成因復(fù)雜，屢禁不絕，成為滋生腐敗的溫床，嚴(yán)重干擾了國(guó)家的正常經(jīng)濟(jì)秩序。

一、“小金庫(kù)”的幾種表現(xiàn)形式

從近年來(lái)開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)整治工作實(shí)踐來(lái)看，“小金庫(kù)”表現(xiàn)形式既有原形態(tài)又有了新形式?！靶〗饚?kù)”主要表現(xiàn)形式如下：

（一）違規(guī)收費(fèi)、罰款、攤派設(shè)立“小金庫(kù)”

部分單位利用自身職權(quán)和管理對(duì)象信息不對(duì)稱(chēng)，巧立名目收取各種費(fèi)用。如使用收款收據(jù)、自制憑證收取活動(dòng)費(fèi)、集資費(fèi)、手續(xù)費(fèi)等各種名義的費(fèi)外收費(fèi)；將部分業(yè)務(wù)委托中介機(jī)構(gòu)，通過(guò)中介機(jī)構(gòu)變相對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行收費(fèi)；要求監(jiān)管對(duì)象加入指定的學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、研究會(huì)，收取會(huì)費(fèi)和活動(dòng)年費(fèi)。這些收費(fèi)大都采用現(xiàn)金形式，收入在收費(fèi)單位進(jìn)行核算，全部或部分用于發(fā)放職能部門(mén)部分人的補(bǔ)助、福利、旅游費(fèi)、招待費(fèi)等。

（二）用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫(kù)”

有些單位未嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理，以應(yīng)納入非稅收入管理的資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫(kù)”。如對(duì)一些尚未達(dá)到使用年限的資產(chǎn)，提前辦理報(bào)廢手續(xù)，通過(guò)賬外處置變現(xiàn)設(shè)立“小金庫(kù)”；與資產(chǎn)承租方串通，不收取或收取部分租金收入，以在承租方消費(fèi)或報(bào)銷(xiāo)費(fèi)用的方式獲得資產(chǎn)出租收益，收支不在單位賬面完整核算。

（三）以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢(xún)費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”

這類(lèi)“小金庫(kù)”形式較為隱蔽，不延伸檢查相關(guān)單位難以發(fā)現(xiàn)。一是虛構(gòu)會(huì)議、勞務(wù)、培訓(xùn)和咨詢(xún)業(yè)務(wù)，以虛假的經(jīng)濟(jì)合同、內(nèi)部文件、工作計(jì)劃為財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)憑證附件，開(kāi)具發(fā)票套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”；二是在單位真實(shí)發(fā)生的會(huì)議、勞務(wù)、培訓(xùn)和咨詢(xún)等活動(dòng)中，通過(guò)虛列人數(shù)、擴(kuò)大開(kāi)支范圍、提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)等手段，套取現(xiàn)金或存放在賓館、酒店、培訓(xùn)中心、咨詢(xún)公司等會(huì)務(wù)代理和承辦單位掛賬消費(fèi)。上述業(yè)務(wù)所開(kāi)具的發(fā)票往往是真發(fā)票，但其所反映的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)卻是不真的。

（四）上下級(jí)單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫(kù)”

這是行政事業(yè)單位設(shè)立“小金庫(kù)”最常采用的方式。行政事業(yè)單位憑借其與下屬學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、服務(wù)公司等的緊密聯(lián)系，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、評(píng)估經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)等名義，將部分財(cái)政資金以撥作支轉(zhuǎn)移到下級(jí)單位設(shè)立“小金庫(kù)”；或者在有經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)收入的下屬單位中列支上級(jí)單位的津補(bǔ)貼、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、購(gòu)物卡、購(gòu)物券等支出。上述收支雖然在下級(jí)單位賬內(nèi)核算，但資金的實(shí)際使用支配權(quán)仍控制在上級(jí)單位手中，是上級(jí)單位的“小金庫(kù)”。

二、建立健全“小金庫(kù)”治理長(zhǎng)效機(jī)制

“小金庫(kù)”治理任重道遠(yuǎn)，既要治標(biāo)，更要治本；既要開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治，更要注重日常監(jiān)管。要綜合運(yùn)用制度、教育、預(yù)防、改革、懲處等手段，構(gòu)建懲防并舉的“小金庫(kù)”治理長(zhǎng)效機(jī)制，使“小金庫(kù)”無(wú)處遁形。

（一）完善相應(yīng)法規(guī)，扎緊治理“小金庫(kù)”的制度牢籠

2009年“小金庫(kù)”專(zhuān)項(xiàng)治理開(kāi)始前，“小金庫(kù)”問(wèn)題主要對(duì)照《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中的有關(guān)條款，進(jìn)行財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)處理和行政處罰，大多數(shù)案件僅在違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的層面上予以了處理。2009年《設(shè)立“小金庫(kù)”和使用“小金庫(kù)”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問(wèn)題的解釋》（中紀(jì)發(fā)[2009]20號(hào)）、2010年《設(shè)立“小金庫(kù)”和使用“小金庫(kù)”款項(xiàng)違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》等兩個(gè)文件對(duì)“小金庫(kù)”的定義和責(zé)任人的紀(jì)律處分進(jìn)行了明確，但“小金庫(kù)”問(wèn)題的最終解決，亟待在法治和制度層面上出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)的法規(guī)，對(duì)“小金庫(kù)”的內(nèi)涵、外延、執(zhí)法主體、處罰依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行系統(tǒng)而具體的規(guī)定，以解決基層執(zhí)法人員認(rèn)定難、處罰難的困境，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，提升法律的威懾力和執(zhí)行力。

（二）加強(qiáng)非稅收入管理，從源頭防治“小金庫(kù)”

首先，要嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，將政府非稅收入依法納入綜合財(cái)政預(yù)算。除法定專(zhuān)項(xiàng)用途的政府非稅收入實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用以外，實(shí)行收支脫鉤管理，不與執(zhí)收單位支出掛鉤，執(zhí)收單位不得坐支非稅收入，減少亂收、多收、截留、挪用等違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生。其次，切實(shí)加強(qiáng)收繳管理信息系統(tǒng)建設(shè)，落實(shí)好各項(xiàng)非稅收入征管制度。政府非稅收入由法律、法規(guī)、規(guī)章以及設(shè)立項(xiàng)目的有關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定的執(zhí)收單位執(zhí)收，未作規(guī)定的，不得委托執(zhí)收。要真正建立起“執(zhí)收單位開(kāi)票、商業(yè)銀行代收、財(cái)政部門(mén)監(jiān)管”的非稅收入征管體制，阻止“小金庫(kù)”的滋生和蔓延。再次，強(qiáng)化收費(fèi)票據(jù)管理，從源頭切斷“小金庫(kù)”。

（三）清理下屬單位，鏟除“小金庫(kù)”滋生土壤

行政事業(yè)單位下屬學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、勞動(dòng)服務(wù)公司等單位，雖然也經(jīng)過(guò)民政、工商等部門(mén)批準(zhǔn)成立，也有自己的章程和業(yè)務(wù)范圍，但其主要業(yè)務(wù)依附于創(chuàng)立這類(lèi)單位的行政事業(yè)單位，法人由創(chuàng)辦單位有關(guān)人員兼任，與上級(jí)行政事業(yè)單位不能劃清人、財(cái)、物及職能界限，成為上級(jí)單位“小金庫(kù)”的蓄水池。因此，要對(duì)這類(lèi)下屬單位進(jìn)行徹底清理，理順其與業(yè)務(wù)主管部門(mén)在職能、人事、財(cái)務(wù)等方面的關(guān)系，分門(mén)別類(lèi)，查找原因，該撤銷(xiāo)的撤銷(xiāo)、該合并的合并、該脫鉤的脫鉤、該獨(dú)立的獨(dú)立。

（四）加大日常監(jiān)督，構(gòu)建“小金庫(kù)”治理保障機(jī)制

加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，落實(shí)責(zé)任追究制度，是防治“小金庫(kù)”的重要保障。要充分發(fā)揮財(cái)政專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)關(guān)的主力軍作用，推進(jìn)監(jiān)督檢查的常態(tài)化，結(jié)合每年開(kāi)展的會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查、專(zhuān)項(xiàng)資金檢查、非稅收入和財(cái)政票據(jù)檢查、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等日常檢查，重點(diǎn)關(guān)注“小金庫(kù)”的多發(fā)易發(fā)環(huán)節(jié)，加大對(duì)“小金庫(kù)”的查處力度。

參考文獻(xiàn)：

[1]許維海.行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”治理長(zhǎng)效機(jī)制建立研究[J].財(cái)政監(jiān)督，2014（09）.

[2]方輝.淺談如何防治“小金庫(kù)”[J].財(cái)政監(jiān)督，2014（22）.

（作者單位：海鹽縣財(cái)政局）