嚴(yán)念慈

摘要：生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)文明建設(shè)是當(dāng)前我國(guó)貫徹科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。而環(huán)境執(zhí)法工作是生態(tài)文明建設(shè)中最為關(guān)鍵的一環(huán)，同時(shí)也是我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)中最重要的組成部分。但是，基層環(huán)保執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)行中卻被諸多因素所干擾而陷入困境，執(zhí)法效率不高。本文以漢川市為例，對(duì)基層環(huán)保情況及執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行研究，分析影響其執(zhí)法效力的有關(guān)因素，并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：基層環(huán)保；執(zhí)法困境；出路

一、問(wèn)題的提出

漢川市位于湖北省中部偏東，漢水下游，漢川市區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，地處江漢平原腹地，緊鄰武漢，境內(nèi)資源豐富、土地肥沃，素有“江漢明珠”和江漢平原“魚(yú)米之鄉(xiāng)”之美譽(yù)。隨著我國(guó)中部地區(qū)的崛起以及武漢城市圈的建立，漢川市的經(jīng)濟(jì)近年來(lái)處于高速的發(fā)展階段，政府不斷的招商引資，吸引了很多大企業(yè)來(lái)到當(dāng)?shù)亟◤S。不過(guò)近年來(lái)，漢川市政府改變了以往粗放式發(fā)展策略，有選擇性的引進(jìn)一些對(duì)環(huán)境污染較小的輕工業(yè)，例如食品加工業(yè)、紡織業(yè)、印染業(yè)等產(chǎn)業(yè)，漢川市產(chǎn)業(yè)園呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化趨勢(shì)。對(duì)于歷史遺留下來(lái)的一些重污染企業(yè)，特別是二十多家造紙廠，近幾年來(lái)，已全部被限令關(guān)停。

此外，作為江漢平原重要的農(nóng)業(yè)基地，漢川市的養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展也特別迅猛，由工業(yè)化和農(nóng)業(yè)化帶來(lái)的人口劇增和環(huán)境污染情況問(wèn)題浮現(xiàn)。環(huán)境的破壞給當(dāng)?shù)鼐用竦纳钜约案浇r(nóng)民的生產(chǎn)帶來(lái)了巨大的威脅。

搞好基層環(huán)境保護(hù)工作，不僅是新時(shí)代中國(guó)的社會(huì)建設(shè)要求，同時(shí)也是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。特別是當(dāng)史上最嚴(yán)的“新環(huán)保法”實(shí)施一周年后，基層環(huán)保執(zhí)法部門的執(zhí)法效力是否得到了有效提升？“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象是否還在基層存在？為此筆者及其調(diào)研小組通過(guò)深入漢川實(shí)地，深度訪談基層環(huán)保執(zhí)法部門及其當(dāng)?shù)仄胀ò傩?，收集到大量一手材料，并?duì)基層環(huán)保執(zhí)法存在的問(wèn)題及應(yīng)采取的對(duì)策進(jìn)行了探討。

二、漢川市環(huán)保執(zhí)法困境

（一）總體上企業(yè)環(huán)保意識(shí)和行為較過(guò)去明顯增強(qiáng)，但是力度不夠

1、企業(yè)的環(huán)保意識(shí)較以前已經(jīng)明顯的提高，部分企業(yè)已經(jīng)主動(dòng)承擔(dān)起環(huán)保的職責(zé)，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)的污染物進(jìn)行治理。部分企業(yè)已經(jīng)主動(dòng)承擔(dān)起環(huán)保的職責(zé)，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)的污染物進(jìn)行治理。目前漢川市有三個(gè)污水處理廠，分別是馬口污水處理廠、川東環(huán)能公司、以及城鎮(zhèn)居民生活污水處理廠。大部分企業(yè)已經(jīng)加入污水處理官網(wǎng)，由污水處理廠統(tǒng)一處理工廠排放的污水，并實(shí)行在線監(jiān)控。部分大型企業(yè)，例如達(dá)利園、銀鷺等企業(yè)自身安置了污水處理設(shè)備，自行處理工廠排放的污水。特別是號(hào)稱“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)保法》開(kāi)始實(shí)施后，“按日處罰”、“查封扣押”、“區(qū)域限批”、“黑名單制度”甚至“行政拘留”對(duì)部分企業(yè)是有一定威懾力的，過(guò)去環(huán)境執(zhí)法軟弱的狀態(tài)得到了一定程度的改善。如在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中，基層環(huán)保執(zhí)法人員態(tài)度可以更為強(qiáng)硬，說(shuō)話也更有力度

2、部分企業(yè)仍存在僥幸心理。雖然新環(huán)保法被稱為“長(zhǎng)著牙齒的法律”，尤其是其對(duì)環(huán)保部門的充分授權(quán)和嚴(yán)苛的失職問(wèn)責(zé)制度對(duì)某些違反企業(yè)有著一定的威懾力和震撼力，但是只要企業(yè)的環(huán)保的“守法成本”高于“違法成本”，就會(huì)導(dǎo)致部分只顧生產(chǎn)利益的企業(yè)缺乏對(duì)污染物的治理，導(dǎo)致污染物的直接排放。

3、即使引進(jìn)了污水處理工廠，但企業(yè)生產(chǎn)污水處理后產(chǎn)生的污泥同樣會(huì)導(dǎo)致二次污染。基層環(huán)保部門對(duì)此顯得舉手無(wú)措。需要政府、企業(yè)和社會(huì)各方的努力，引進(jìn)更先進(jìn)有效的污染治理技術(shù)，從政策的層面解決區(qū)域環(huán)境污染問(wèn)題。

4、小作坊式的企業(yè)環(huán)保意識(shí)偏低，污染相對(duì)于大中型企業(yè)而言更為隱蔽。使得環(huán)保監(jiān)察和執(zhí)法工作的難度更為增加。環(huán)保部門常常接群眾舉報(bào)，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法時(shí)卻出現(xiàn)“人去樓空”的現(xiàn)象。

（二）基層環(huán)保執(zhí)法工作效率低下

1、執(zhí)法力量呈“倒金字塔”型，基層環(huán)保執(zhí)法缺乏相應(yīng)手段

我國(guó)環(huán)保執(zhí)法力量從中央到省一級(jí)執(zhí)法力量雄厚，擁有高新技術(shù)、現(xiàn)代化裝備和充裕的資金，環(huán)保執(zhí)法人員的專業(yè)化程度也相當(dāng)高，但是基層環(huán)保執(zhí)法能力有限、條件欠缺，執(zhí)法力量呈現(xiàn)“倒金字塔型”。具體體現(xiàn)在：

（1）基層執(zhí)法人員專業(yè)化程度低。類似漢川這類的市縣級(jí)環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)班子成員中，軍轉(zhuǎn)干的非專業(yè)干部占據(jù)相當(dāng)程度的比例，容易出現(xiàn)非專業(yè)官員官僚化的不良現(xiàn)象。環(huán)保執(zhí)法部門對(duì)工作人員專業(yè)化程度的需求相當(dāng)高，但是市縣，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的執(zhí)法力量特別薄弱。很多人不具有專業(yè)素質(zhì)，絕大多數(shù)也都是軍轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的，沒(méi)有受過(guò)正規(guī)的訓(xùn)練，自身對(duì)環(huán)保執(zhí)法的意識(shí)不夠強(qiáng)烈，也缺乏一定的專業(yè)技能。此外，基層環(huán)保執(zhí)法人員的數(shù)量配備也無(wú)法完全滿足實(shí)際需要。例如漢川市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)大隊(duì)有編制的執(zhí)法人員只有4-5人，卻要負(fù)責(zé)全市上千家企業(yè)。這些基層環(huán)保執(zhí)法人員每天都要出勤，奔波于各企業(yè)之間。一旦有緊急需要處理的突發(fā)事件，出去監(jiān)督執(zhí)法的人員都是疲于奔命。尤其是實(shí)施突擊檢查時(shí)更顯人手不足。

（2）基層環(huán)保執(zhí)法資金短缺、執(zhí)法人員工資較低。調(diào)查中，某位基層環(huán)保執(zhí)法工作者強(qiáng)調(diào)由于缺乏公共財(cái)政的投入，目前污染治理的投入非常缺乏、環(huán)保工作經(jīng)費(fèi)普遍沒(méi)有保障。特別是作為基層環(huán)保工作人員，收入水平相對(duì)于政府其他行政事業(yè)單位而言總體是比較偏低的。由于取消了過(guò)去由環(huán)保部門征收的“排污費(fèi)”，統(tǒng)一由政府財(cái)政撥款支付執(zhí)法人員工資。是否有可能出現(xiàn)涉污企業(yè)行賄執(zhí)法人員以躲避處罰就不得而知了。

（3）裝備配備落后、檢測(cè)取證困難。由于我國(guó)公布的第一批執(zhí)法部門中沒(méi)有環(huán)保監(jiān)察部門，尤其是環(huán)保部門現(xiàn)在被國(guó)家有關(guān)部委列為非行政執(zhí)法部門，這些都會(huì)給環(huán)保部門在執(zhí)法用車、裝備配備方面造成諸多困難。例如整個(gè)漢川市環(huán)保局總共就十幾臺(tái)環(huán)境監(jiān)察車，這些車要負(fù)責(zé)全市包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部環(huán)境監(jiān)察和執(zhí)法工作，完全是捉襟見(jiàn)肘。此外，基層環(huán)保執(zhí)法還面臨著檢測(cè)技術(shù)不夠先進(jìn)、取證難的問(wèn)題，不能及時(shí)對(duì)污染物進(jìn)行實(shí)地檢測(cè)，需要借助實(shí)驗(yàn)化驗(yàn)的手段，使得執(zhí)法工作的現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展也面臨一定困難。

2、執(zhí)法人員缺乏現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)。對(duì)于各類環(huán)境違法行為，法律規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政主管部門只有行政處罰權(quán)，而無(wú)現(xiàn)場(chǎng)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，屬于委托執(zhí)法。面對(duì)違法行為，執(zhí)法人員除下達(dá)整改通知書(shū)責(zé)令改正外，再無(wú)其他措施保證違法行為不再繼續(xù)發(fā)生。而且環(huán)境保護(hù)行政主管部門做出行政處罰決定3個(gè)月后才能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這一系列瑣碎的程序下來(lái)，需要很多時(shí)間和精力，無(wú)疑造成了執(zhí)法效率低。而且環(huán)境違法企業(yè)多數(shù)屬中小型企業(yè)，在做出行政罰3個(gè)月后早已人去樓空，致使很多違法者逃過(guò)了法律的懲處。

3、環(huán)境權(quán)責(zé)不明確、執(zhí)法呈現(xiàn)“多龍治水”局面。新環(huán)保法雖然對(duì)政府環(huán)境責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，將環(huán)境責(zé)任主體規(guī)定為地方各級(jí)人民政府、環(huán)保主管部門和其他環(huán)保監(jiān)管部門，但是在實(shí)際中，由于缺乏統(tǒng)一的環(huán)境綜合協(xié)調(diào)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)，政府各部門的協(xié)調(diào)合作也有待加強(qiáng)，這些都會(huì)導(dǎo)致環(huán)境責(zé)任的落實(shí)面臨障礙，產(chǎn)生踢皮球的現(xiàn)象。比如交通運(yùn)輸車產(chǎn)生了噪音，這個(gè)到底是由環(huán)保部門來(lái)負(fù)責(zé)還是交通運(yùn)輸部門來(lái)負(fù)責(zé)呢？職責(zé)不清的時(shí)候，由于違法交叉的情況很難處理，一般會(huì)導(dǎo)致舉報(bào)居民也不清楚到底應(yīng)該交給誰(shuí)來(lái)處理。這樣也會(huì)造成執(zhí)法效率低的情況。

4、執(zhí)法尺度以難拿捏、執(zhí)法落實(shí)難。首先環(huán)境保護(hù)立法一般是框架性的，相對(duì)比較抽象，缺乏操作層面的相關(guān)指導(dǎo)和相應(yīng)的處罰規(guī)定。例如新環(huán)保法賦予環(huán)保部門按日計(jì)罰的監(jiān)管手段。但是多位基層環(huán)保工作人員表示，目前新環(huán)保法沒(méi)有細(xì)化處罰條例，自由裁量權(quán)較大。例如新環(huán)保法規(guī)定最高罰100萬(wàn)元，但從0到100萬(wàn)元范圍很大，到底罰多少缺乏細(xì)則。如何處罰才能既讓執(zhí)法對(duì)象心服口服，又能起到有效的震懾作用是目前基層環(huán)保執(zhí)法面臨的又一難題。此外，目前環(huán)境保護(hù)的一些法規(guī)與其他法律和規(guī)章有一定的沖突。例如土地法要求臨時(shí)用地不允許有臨時(shí)圍墻，但是環(huán)保要求必須修建圍墻，控制污染區(qū)域。這些都會(huì)讓基層環(huán)保執(zhí)法工作處于兩難的境地。

（四）基層百姓對(duì)環(huán)保執(zhí)法工作評(píng)價(jià)偏低

1、由于環(huán)保執(zhí)法的宣傳不夠到位，環(huán)保執(zhí)法人員雖然在近些年做了許多努力，污水處理的情況有所好轉(zhuǎn)。但是老百姓對(duì)政府的刻板印象和以及河流污染并未徹底改變的現(xiàn)狀，百姓們對(duì)環(huán)保執(zhí)法仍然存在很多不滿。他們認(rèn)為政府沒(méi)有什么作為，只會(huì)一味的貪污，以犧牲老百姓的生存環(huán)境作為代價(jià)。

2、基層百姓對(duì)環(huán)境污染的認(rèn)識(shí)不足。調(diào)查中，幾乎所有當(dāng)?shù)鼐用穸疾涣私庠谖覈?guó)農(nóng)村面源污染已經(jīng)超過(guò)了企業(yè)造成的點(diǎn)源污染。面源污染主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是化肥、農(nóng)藥和地膜污染；二是畜禽排泄物污染；三是農(nóng)村生活垃圾污染。面源污染由于形式上具有分散性、不確定性、污染源多樣性等特點(diǎn)，其治理本身也是一個(gè)難題。例如現(xiàn)階段漢川市的生活廢水污染遠(yuǎn)超工業(yè)廢水的污染，居民的生活污水和畜牧業(yè)污水其實(shí)對(duì)環(huán)境也產(chǎn)生了很大的傷害，但基層百姓并沒(méi)有覺(jué)察到。由于基層環(huán)保部門對(duì)農(nóng)村面源污染的執(zhí)法情況基本處于失靈的狀態(tài)。加之基層百姓缺乏相應(yīng)的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保知識(shí)。于是就會(huì)將環(huán)境污染之過(guò)完全推卸到企業(yè)和政府環(huán)保執(zhí)法部門身上。

三、相應(yīng)對(duì)策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，加大執(zhí)法行政強(qiáng)制權(quán)

進(jìn)一步完善相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，加大對(duì)違法行為的處罰力度，提高環(huán)境違法處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高法律成本。賦予基層環(huán)保部門一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如查封、凍結(jié)、扣押、沒(méi)收、責(zé)令停產(chǎn)等必要的環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)制措施。制定法律來(lái)解決有法不依、違法不究、違法成本低、守法成本高的問(wèn)題，特別應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)保部門查處違法排污行為時(shí)，拒不改正和執(zhí)行的，繼續(xù)排放有毒有害物質(zhì)此類無(wú)視法律法規(guī)的行為的企業(yè)或個(gè)人處罰方面的立法。如賦予基層執(zhí)法人員可現(xiàn)場(chǎng)查封設(shè)備、責(zé)令立即停產(chǎn)等必要的環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)制措施，阻止環(huán)境與群眾身心健康繼續(xù)受到侵害。

同時(shí)加強(qiáng)地方立法。市、地區(qū)人大應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制訂出切實(shí)可行、操作性強(qiáng)的地方性法律、法規(guī)和細(xì)則。行政處罰不僅要懲處違法者的第一次，還要預(yù)防第二次，杜絕第三次，為徹底消滅違法行為的繼續(xù)提供法律支持。

（二）加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制和環(huán)保執(zhí)法部門內(nèi)部建設(shè)

環(huán)境保護(hù)事業(yè)單靠環(huán)保一個(gè)部門的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須進(jìn)一步健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、人大監(jiān)督、環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門分工協(xié)作，污染者治理，群眾參與”的環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制。在各級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下在各級(jí)人大的監(jiān)督支持下，發(fā)揮環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管的職能加強(qiáng)與監(jiān)察、司法等部門聯(lián)合行動(dòng)，推動(dòng)各行各業(yè)按照環(huán)保法的要求，齊抓共管，才能使“踢皮球”的現(xiàn)象慢慢消失，使環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)政策和工作措施落到實(shí)處。

同時(shí)，當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)環(huán)保部門，應(yīng)當(dāng)對(duì)其下屬的環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法工作情況進(jìn)行有效監(jiān)督。此外，國(guó)家財(cái)政部門還應(yīng)該加大環(huán)保執(zhí)法的財(cái)政預(yù)算，加大對(duì)環(huán)保執(zhí)法人員的資金投入，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和工作積極性。

（三）加大宣傳力度，發(fā)揮媒體的作用，提高社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)和參與程度

政府應(yīng)該把各項(xiàng)工作責(zé)任向社會(huì)公開(kāi)承諾，廣泛接受人民群眾的監(jiān)督。及時(shí)澄清誤解，完善環(huán)境信訪制度。設(shè)置環(huán)境信訪專員與突發(fā)事件發(fā)言人，以方便群眾投訴、反映情況，也可以就突發(fā)事件及時(shí)向社會(huì)公布信息，以免不良恐慌的發(fā)生，提高政府的公信力。加強(qiáng)政府在環(huán)保作為方面的宣傳，改變社會(huì)公眾對(duì)政府的負(fù)面刻板印象。特別是作為基層的環(huán)境保護(hù)部門更應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念。如聯(lián)合報(bào)紙、雜志、電視、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒體，通過(guò)利用“六·五”世界環(huán)境日等一切可利用的機(jī)會(huì)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)法的大力宣傳工作，讓環(huán)保的觀念深入人心。

社會(huì)公眾是環(huán)境保護(hù)的生力軍，國(guó)家要建立起各種相關(guān)的加強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度，創(chuàng)造和擴(kuò)大公眾參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)會(huì)，確保公眾參與的有效性，使公眾廣泛參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái)。