王愛華

內(nèi)容摘要：法律制度是用以規(guī)范國家各方管理、調(diào)整各種社會關(guān)系的制度總和，完備的法律制度對于國家治理十分重要。筆者通過介紹丹麥瑞典兩國的檢察制度、檢警關(guān)系、打擊和預(yù)防貪污賄賂犯罪等問題，以期對我國相關(guān)制度的完善起到借鑒作用。

關(guān)鍵詞：檢察制度 打擊和預(yù)防貪污賄賂犯罪 啟示

一、檢察制度及檢警關(guān)系

丹麥檢察署與警察署同屬于行政機關(guān)，均隸屬于司法部。司法部長既是檢察署的最高領(lǐng)導(dǎo)，也是警察署的最高領(lǐng)導(dǎo)。司法部長擁有任命檢察官的權(quán)力，普通檢察官由司法部長直接任命，而總檢察長、地區(qū)檢察官、警察專員等高級檢察官，則由丹麥女王基于司法部長的建議任命，然后由司法部長副簽任命書。

丹麥的檢察機關(guān)與審判機關(guān)相對應(yīng)，分三級：總檢察署、地區(qū)檢察院、區(qū)級檢察院。總檢察署的職責(zé)首先是負責(zé)全國檢察工作，包括行政領(lǐng)導(dǎo)、培訓(xùn)、發(fā)布一般性指令和案例指導(dǎo)，給司法部長提供立法建議與國際合作。其次是對最高法院的案件出庭支持公訴。還要受理對地區(qū)檢察官決定提出異議的復(fù)議案件。例如對有關(guān)警察的投訴案件?？倷z察署下設(shè)嚴(yán)重經(jīng)濟犯罪檢察辦公室和國際犯罪檢察辦公室，與地區(qū)檢察院平級。

丹麥地區(qū)檢察院根據(jù)地域劃分為東部和西部兩個地區(qū)檢察院。地區(qū)檢察院的主要職責(zé)，首先是負責(zé)在高級法院的上訴、抗訴案件。其次是給警察專員辦理刑事案件給予一般性指導(dǎo)和個案指導(dǎo)，對警察偵查終結(jié)的重罪案件決定是否提起訴訟。最后是監(jiān)督地方檢察官和警察依法履職，調(diào)查并處理對警察行為的投訴，包括調(diào)查起訴警察在履行職務(wù)過程中實施的犯罪行為。

丹麥的基層檢察院采取檢警一體原則。丹麥共有12個警察局，每個警察局局長既是警察專員，也具有地區(qū)檢察官身份。一個基層警局一般有3名正式檢察官和若干助理檢察官。關(guān)于檢察權(quán)的分配，具體是：（1）對于輕微案件，如交通肇事、扒竊、小額毒品案件等不需要判處刑罰的，由受過專業(yè)培訓(xùn)的警察承擔(dān)起訴任務(wù)。（2）對于可能判處刑罰的案件，由檢察官決定是否起訴。（3）對于恐怖主義犯罪等特定案件，由總檢察署審查后，提交司法部，由司法部長以檢察官身份起訴。

在警察局，警察是偵查主體，有義務(wù)保證偵查工作的正當(dāng)性。檢察官與警方合作辦案，但不介入偵查活動，僅當(dāng)偵查終結(jié)后，檢察官才能看到案件，進行審查，決定是否起訴，如認為證據(jù)不足、不符合起訴條件的，可要求警察補充偵查后再移送起訴。

與丹麥相類似，瑞典的檢察機關(guān)和警察局雖都有各自的最高領(lǐng)導(dǎo)，但兩個機構(gòu)均附屬于司法部長。檢察官和警察在刑事案件的偵查、起訴過程中聯(lián)系緊密。在基層，檢察官和警察在一起工作，但檢察官不參與偵查，只是對一些重大復(fù)雜案件的偵查活動進行指揮，以保證偵查的相對獨立。對一些輕微犯罪案件，警察可以作出處理，如需要作為刑事案件追究，必須經(jīng)過檢察官審查同意，檢察官最重要的工作就是審查起訴。

二、瑞典打擊和預(yù)防貪污賄賂犯罪

瑞典作為北歐國家的典型，在權(quán)力機關(guān)的運行方面一直保持高度清廉。即使瑞典國王開私家車違反交規(guī)闖紅燈，交警也會當(dāng)即開出罰單，國王必須自覺執(zhí)行。瑞典反貪局由1名主要負責(zé)的檢察官和8名檢察官組成，并由3名審計人員提供協(xié)助。任職反貪局的檢察官均有豐富的查辦經(jīng)濟犯罪、組織犯罪、跨國犯罪的工作經(jīng)驗。此外，在警察系統(tǒng)里有20至30位警察專門負責(zé)為反貪局提供協(xié)助。

瑞典反貪局每年辦理的貪腐案件并不多，平均每年80至100件，主要是行賄、受賄犯罪?！百V賂”包括獎勵、現(xiàn)金、有價證券、利益承諾、物資、服務(wù)、旅游、參股、折扣、食品住宿等。對受賄者來說，“賄賂”不需要有很多的價值，但要有足夠的吸引力。貪污賄賂案件的線索主要源自新聞、網(wǎng)絡(luò)等媒體。因為瑞典的媒體和民眾監(jiān)督意識較強、熱情較高，對破壞政府形象、破壞公平競爭秩序的行為，會隨時曝光。此外，瑞典法律規(guī)定無論私企、公職單位及人員都不可貪污腐敗，給公職人員或單位行賄，會加重處罰，最高可判處6年監(jiān)禁。

在查辦貪污賄賂案件時，瑞典反貪部門依靠銀行，查詢流水賬目，從不正常的零散現(xiàn)金流入手進行。瑞典銀行規(guī)定，客戶取1萬克朗以上現(xiàn)金，要說明用途，并且銀行會通知警察局經(jīng)濟偵查處；客戶轉(zhuǎn)款到境外或從境外入賬，銀行也要通知警察局。因此，在瑞典，貪污賄賂案件的行賄人只能做假帳套取現(xiàn)金。即使反貪局找不到行賄犯罪的確切證據(jù)，也會以違反會計法對其起訴。此外，瑞典特別重視反腐的國際合作，與國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、世界銀行等機構(gòu)長期保持密切聯(lián)系，特別是對世界銀行資金參與的項目，一旦出現(xiàn)異常，世界銀行就會通知瑞典銀行和瑞典檢察院的反貪局。

三、瑞典議會監(jiān)察專員機構(gòu)

根據(jù)憲法，1809年瑞典設(shè)立議會監(jiān)察專員，作為專門的監(jiān)督機構(gòu)。議會監(jiān)察專員由議會授予監(jiān)督權(quán)，并接受議會監(jiān)督，與任何政黨無關(guān)聯(lián)和利害關(guān)系，以保持監(jiān)督政黨的中立公正性。目前，瑞典有4名經(jīng)議會任命的監(jiān)察專員，每人負責(zé)一部分領(lǐng)域的監(jiān)督職責(zé)，并由10名左右曾經(jīng)擔(dān)任過法官、律師的助手協(xié)助工作。

具體而言，議會監(jiān)察專員的主要監(jiān)督職責(zé)是代表人民監(jiān)督政府、司法及公共服務(wù)機構(gòu)履職行為的合法性，以確保公權(quán)力的運行遵守憲法和法律，保障公民的基本權(quán)利不受侵犯。因其獨立于政府、司法及其他社會機構(gòu)，所以具有獨立的立場，調(diào)查不受限制，包括國家秘密。議會監(jiān)察專員收到的各類投訴在逐年增加，現(xiàn)在已經(jīng)達到每年7000余件。通過獨立調(diào)查，議會監(jiān)察專員向有關(guān)部門提出批評糾正的意見建議，責(zé)令有關(guān)部門改正，或者向議會提出立法或修改立法的意見。對于發(fā)現(xiàn)有重大違法行為的公職人員，議會監(jiān)察專員可以以法律授權(quán)的檢察官臨時身份予以起訴，追究其法律責(zé)任。此類情形約占全部投訴的30%。投訴內(nèi)容如果不涉及國家機密，那么整個監(jiān)察活動必須向社會媒體公開，而不僅僅是最后的調(diào)查結(jié)果。議會監(jiān)察專員機構(gòu)通過媒體宣傳自己的工作、接受媒體的監(jiān)督，同時借助媒體力量更加有效的敦促政府或有關(guān)部門主動糾錯。在投訴調(diào)查處理完畢后，議會監(jiān)察專員還要聽取被投訴人的意見并結(jié)案。

此外，議會監(jiān)察專員每年還要向議會提交年度報告，匯報本年度政府、司法、其他社會機構(gòu)、企業(yè)的法律實施情況及公民投訴的主要領(lǐng)域、主要問題及整改情況。如今，它對社會進行全方位的監(jiān)督及投訴處理機制，已逐步成為政府等公共機構(gòu)與普通民眾之間溝通的橋梁，在解決申訴投訴、化解社會矛盾中發(fā)揮著積極作用。

總之，瑞典議會監(jiān)察專員制度運行200多年仍具有生命力，且為越來越多的國家、組織借鑒效仿，很重要的原因在于其對社會各界及民眾的投訴、申訴等，都給予接待，并根據(jù)所反映問題性質(zhì)展開調(diào)查，予以反饋，公開調(diào)查過程及結(jié)果，使一些問題、矛盾及時得以解決。既保護了投訴者的知情權(quán)，又化解了不安定因素。

四、瑞典的人權(quán)保護制度

丹麥瑞典都很重視人權(quán)保護，尤其重視與國際人權(quán)保護標(biāo)準(zhǔn)的接軌。作為歐盟成員國，兩國在人權(quán)保護問題上，《歐洲人權(quán)公約》是其主要法律依據(jù)，可直接適用，并優(yōu)于國內(nèi)法。

國家權(quán)力機關(guān)執(zhí)法中，程序合法意識很強，充分尊重公民權(quán)利。例如一旦報案后警察介入，案件調(diào)查結(jié)束，無論結(jié)果如何，警察一定要反饋給當(dāng)事人。議會監(jiān)察專員受理投訴后，其處理結(jié)果也要予以反饋。其次，限制人身自由的羈押手段很少使用。瑞典刑事犯罪涉案人員的羈押率只有1%，非常低。如果需要繼續(xù)羈押，檢察官第2周必須當(dāng)面向法官說明理由，是否繼續(xù)羈押，由法官決定。檢察官不提供理由或理由不充分，被羈押人將會得以自動釋放。此外，對未成年人實施特殊的保護。在辦理涉及未成年人的案件時，充分體現(xiàn)兒童利益最大化原則，對受虐兒童、涉毒及精神病家庭的兒童，采取專門有效的措施予以隔離保護；對被害的未成年人采取特殊的家庭式詢問方式，并予以錄音錄像，以錄音錄像代替出庭作證，避免對其二次傷害。對青少年犯罪，除重罪和團伙犯罪，不予羈押，且規(guī)定在6周內(nèi)要審結(jié)案件。法院在量刑上也呈現(xiàn)出輕緩化的趨勢，多以提供社會服務(wù)作為處罰方式。

加強與社會人權(quán)機構(gòu)和非政府組織合作，積極開展對公職部門人員的人權(quán)知識普及教育及培訓(xùn)，也是瑞典人權(quán)保護的一大特色。瑞典在2002年制定了全國人權(quán)計劃，主要目標(biāo)是縮小瑞典國內(nèi)立法、行政執(zhí)法理念與國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的差距、逐步提高公民的人權(quán)覺悟和意識，加強各機構(gòu)、各組織之間在人權(quán)教育方面的合作。為了落實這個全國性人權(quán)計劃，瑞典司法部采取了與地方政府部門會談、培訓(xùn)機構(gòu)人員、培訓(xùn)政府公務(wù)員、網(wǎng)絡(luò)宣傳、翻譯國際文件等方法。通過全國性的教育培訓(xùn)，讓社會各界深入了解國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

五、啟示

筆者認為，我國可以在以下方面學(xué)習(xí)借鑒丹麥瑞典兩國的先進做法。

首先，堅持檢察官客觀義務(wù)。丹麥瑞典的檢察官雖然可以指揮警察調(diào)查取證，但不能強迫或干涉警察執(zhí)法，以保障警察執(zhí)法的獨立性。指揮主要體現(xiàn)在促使警察的調(diào)查取證及偵查活動更加有效，更加全面了解案件真相，而非著力于監(jiān)督警察的違法行為。所以要求警察不僅要收集有罪證據(jù)，也要收集無罪或罪輕證據(jù)，確保有罪的人受到追究、無罪的人受到保護。檢察官收到警察移送的案件后進行全面審查，指控有罪證據(jù)不能達到定罪程度或勝訴希望不大的，有權(quán)退回警察局繼續(xù)偵查。案件一旦被提起公訴，只要不是檢察官故意違背事實和法律而導(dǎo)致不該訴的訴了，被判無罪，檢察官不承擔(dān)任何責(zé)任。此外，下級院向上級院每6個月報告工作、議會監(jiān)察專員監(jiān)督等社會各方監(jiān)督，都是有效保障檢察官客觀履職的有效方法。由于沉默權(quán)制度、律師值班制度、抗辯制度、議會監(jiān)察專員等制度系統(tǒng)完善，兩國警察刑訊逼供的情況極少。

其次，加強人權(quán)司法保障，堅持證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，完善羈押審查制度。檢察官辦案時，以中立者的身份和視角全面審查證據(jù)，以證據(jù)充分與否決定是否定罪起訴。在堅持客觀公正時，體現(xiàn)的是對犯罪嫌疑人人權(quán)的保護。超低羈押率反映了兩國以非羈押為常態(tài)、以羈押為例外的執(zhí)法理念。我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》增加了逮捕后羈押必要性審查制度，在尊重和保障人權(quán)方面也取得了實質(zhì)性的進步。

再次，多方溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮社會組織的積極作用。北歐的反歧視協(xié)會、社會福利機構(gòu)、幼教中心等諸多民間組織對一些案件中涉及到的人權(quán)保護、未成年人保護等問題，都主動參與、協(xié)助調(diào)查、提供幫助，并輻射到相關(guān)部門。這樣既可以減輕司法機關(guān)的辦案壓力，也有利于未成年人的幫教矯治，同時對維護社會的和諧穩(wěn)定也具有積極意義。此外，也需要進一步加強教育宣傳，形成人權(quán)保護共識。丹麥瑞典的人權(quán)教育在社會公眾中十分普及，覆蓋面廣。一些高校、研究所、民間組織都致力于傳播、研究和培訓(xùn)人權(quán)文化，并滲透到法學(xué)教育中。

此外，強化源頭治理貪污腐敗。丹麥瑞典在懲治貪污腐敗的同時，更加注重從源頭上預(yù)防貪污腐敗的發(fā)生。首先在制度設(shè)計上，注重建立“不能犯”的防范貪腐機制。例如建立銀行個人誠信系統(tǒng)，支付結(jié)算采取轉(zhuǎn)賬形式，支取大額現(xiàn)金說明理由并報備等。公開是貪腐最大的敵人，政務(wù)公開、執(zhí)法公開，主動接受社會各界及媒體的監(jiān)督，在陽光下工作執(zhí)法，始終是預(yù)防貪污腐敗的良方。其次通過嚴(yán)厲打擊貪污腐敗犯罪，形成“不敢犯”的高壓態(tài)勢。一旦發(fā)現(xiàn)貪腐案件，嚴(yán)厲查處不遮掩。此外，重點加大打擊行賄犯罪，對行賄人同樣嚴(yán)懲。高福利的生活保障，也使兩國的公職人員、私企業(yè)主“不愿犯”。生活安逸富足，無需冒著失去自由、失去尊嚴(yán)、失去信用的風(fēng)險犯罪。

最后，重視對檢察官能力的培養(yǎng)。檢察官始終是通過層層選拔而來的社會精英。例如丹麥人口564萬，只有700名檢察官，而瑞典人口955萬，只有900名檢察官。在丹麥，檢察官的選拔非常嚴(yán)格。必須具備法律碩士以上文憑，經(jīng)過5年全日制大學(xué)學(xué)習(xí)畢業(yè)后，先向政府申請做檢察官，批準(zhǔn)后做3年助理檢察官，然后被派至各警察局任職工作。其間要進行3年的基礎(chǔ)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括了解組織結(jié)構(gòu)、工作目標(biāo)意義、執(zhí)法理念培養(yǎng)、獨立工作技巧傳授、語言表達和如何與媒體溝通等，以獲得專業(yè)的工作能力。經(jīng)過考試、考核合格后，才能成為一名正式檢察官。隨后就是常態(tài)化的培訓(xùn)輪崗。在瑞典，檢察官有較大的權(quán)力和獨立性，上級無權(quán)干涉下級是否決定對一件案件予以立案、起訴。相同級別的檢察官之間也不能相互干涉彼此決定。一些重大案件，檢察官領(lǐng)導(dǎo)指揮警察工作，并決定是否拘留、逮捕。因此，對檢察官的素質(zhì)要求較高，對檢察官能力的培訓(xùn)也是長期的。這種培訓(xùn)包括授課、研討、下派、上掛、輪崗鍛煉等，檢察官任職的前10年必須在不同級別的檢察院工作，包括最高檢察署。這已成為系統(tǒng)的培養(yǎng)制度，由瑞典司法部統(tǒng)一組織。

隨著我國司法體制改革的深入推進，司法責(zé)任制的逐步落實，對執(zhí)法者的能力素質(zhì)提出了更高要求，為更好的執(zhí)法辦案，我國的檢察官也需要全方位的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提升法律專業(yè)素養(yǎng)和履行法律監(jiān)督權(quán)的能力。