李雨馨　索志林

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)地方城市的公共危機(jī)事件急速增長(zhǎng)。這考驗(yàn)著我國(guó)地方政府的治理體系和治理能力。本文以大慶市化工廠(chǎng)爆炸事件為例，對(duì)危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制進(jìn)行具體分析，總結(jié)規(guī)律性的危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制，從而提高政府危機(jī)管理的能力，更好地建設(shè)和諧社會(huì)。

關(guān)鍵詞：政府；危機(jī)管理；預(yù)警機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）09-0045-02

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，一些問(wèn)題也隨之而來(lái)，資源過(guò)度開(kāi)發(fā)引起的環(huán)境生態(tài)問(wèn)題、國(guó)家政策改革而引起的群體性突發(fā)事件等等，這些問(wèn)題通過(guò)各種形式交織在一起，使得當(dāng)今社會(huì)逐漸進(jìn)入了一個(gè)公共危機(jī)頻發(fā)的時(shí)代。

然而我國(guó)對(duì)于公共危機(jī)管理理論的研究比較晚，正式開(kāi)始研究公共危機(jī)管理的理論出現(xiàn)在我國(guó)發(fā)生“非典”后，在2007年8月我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。之后雖然出現(xiàn)了一些相關(guān)理論著作，但是研究的內(nèi)容還不是很全面。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)“防患于未然”，使公共危機(jī)發(fā)生的概率降到最低，是最好不過(guò)的。因此，建立健全的公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制是防范公共危機(jī)的前提及必要條件，同時(shí)也是提高政府對(duì)公共危機(jī)管理能力的重要手段。本文以大慶市化工廠(chǎng)爆炸事件為例分析我國(guó)地方政府危機(jī)預(yù)警機(jī)制存在的問(wèn)題，進(jìn)而完善我國(guó)地方政府的危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制，從而為我國(guó)各地方政府公共危機(jī)管理機(jī)制的建設(shè)提供借鑒。

一、事件回放、處置與反思

（一）事件回放

2011年4月13日22時(shí)，黑龍江省大慶市讓胡路區(qū)的富鑫化工廠(chǎng)在沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何相關(guān)部門(mén)的許可下生產(chǎn)偶氮二異丁腈，在生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生大爆炸并引發(fā)火災(zāi)，事故造成9人死亡。該事件發(fā)生后，大慶市委、市政府相關(guān)部門(mén)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，黑龍江省委常委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及大慶市有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)立即趕到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行指揮，安排搶險(xiǎn)工作，采取積極措施避免由于大爆炸引發(fā)的連環(huán)危害等。同時(shí)，大慶市公安、安監(jiān)、消防、環(huán)保等部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)也迅速趕到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行搶險(xiǎn)工作，大火于當(dāng)日22時(shí)40分被撲滅。

大慶市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長(zhǎng)于次日下午召開(kāi)了此次事故的情況通報(bào)會(huì)。大慶市讓胡路區(qū)富鑫化工廠(chǎng)是一家民營(yíng)企業(yè)，位于大慶市讓胡路區(qū)喇嘛甸鎮(zhèn)化工小區(qū)內(nèi)，占地面積1.1萬(wàn)平方米，有職工34人。富鑫化工廠(chǎng)是隸屬于讓胡路區(qū)的安全監(jiān)管企業(yè)，在2005年8月取得了黑龍江省安監(jiān)局頒發(fā)的安全生產(chǎn)許可證，該證件應(yīng)于三年后到期，但是該企業(yè)沒(méi)有向安監(jiān)局申請(qǐng)延長(zhǎng)安全生產(chǎn)許可證期限，卻在這期間依然從事生產(chǎn)偶氮二異丁腈，屬于非法營(yíng)運(yùn)及生產(chǎn)。因?yàn)榘踩a(chǎn)許可證到期一直沒(méi)有更換，該企業(yè)也一直不具有營(yíng)業(yè)執(zhí)照。然而，2008年以后讓胡路區(qū)相關(guān)部門(mén)曾去該企業(yè)進(jìn)行檢查，但該企業(yè)沒(méi)有生產(chǎn)跡象。直到事故發(fā)生后相關(guān)部門(mén)才得知，該企業(yè)晚上生產(chǎn)偶氮二異丁腈，以逃避檢查。

（二）事件處置

事故發(fā)生后，經(jīng)過(guò)環(huán)保部門(mén)的檢查，空氣質(zhì)量指標(biāo)在工業(yè)企業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)值之內(nèi)，對(duì)周邊居民的生活不會(huì)造成影響。同時(shí)，工廠(chǎng)也已關(guān)閉。

4月14日上午，大慶市召開(kāi)全市安全生產(chǎn)工作緊急會(huì)議。指出，事故雖然發(fā)生在非法經(jīng)營(yíng)的個(gè)體企業(yè)，但是，安全監(jiān)管工作還是存在問(wèn)題。從當(dāng)日起，要在大慶市開(kāi)展安全大排查，對(duì)存在安全隱患的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行排查、取締，消除安全隱患，避免類(lèi)似事故的再次發(fā)生。

同時(shí)，針對(duì)遇難者的善后處理工作，大慶市成立了善后處理小組，做好遇難者家屬的慰問(wèn)安撫工作，對(duì)事故死難者按照國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行賠償。

（三）反思

雖然大慶市政府在此次危機(jī)應(yīng)對(duì)中存在著不足，但及時(shí)對(duì)事故進(jìn)行了處理，避免了該事故的進(jìn)一步惡化。同時(shí)，從此次事故中也讓我們發(fā)現(xiàn)了政府在處理危機(jī)事件時(shí)存在的普遍問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

1.廣大人民群眾及部分政府部門(mén)的危機(jī)意識(shí)不足

在當(dāng)今這個(gè)“危機(jī)四伏”的社會(huì)，應(yīng)對(duì)危機(jī)最好的辦法就是在危機(jī)發(fā)生之前就阻止其發(fā)生。因此，這需要我們具有強(qiáng)烈的憂(yōu)患意識(shí)。同時(shí)，群眾危機(jī)意識(shí)的強(qiáng)弱直接決定了整個(gè)國(guó)家的抗危機(jī)能力。而群眾危機(jī)意識(shí)的強(qiáng)弱主要取決于政府對(duì)于危機(jī)防范意識(shí)的宣傳力度。就如大慶“4·13事件”中，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)此次事件只是做好了善后的工作，直到爆炸發(fā)生才發(fā)現(xiàn)該企業(yè)在安全生產(chǎn)許可證過(guò)期、沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的情況下三年來(lái)一直在非法運(yùn)營(yíng)，這就說(shuō)明承擔(dān)公共安全管理責(zé)任的政府相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有履行好自己的職責(zé)，沒(méi)有把危機(jī)的預(yù)防放到政府日常監(jiān)管工作范圍內(nèi)。

2.地方政府缺少單獨(dú)設(shè)立的危機(jī)預(yù)警管理部門(mén)

在我國(guó)，不論是地方政府還是中央政府，有關(guān)危機(jī)預(yù)警管理的部門(mén)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)設(shè)立，而是由各個(gè)行業(yè)的主管部門(mén)進(jìn)行管理。這樣的設(shè)置看似有利于各司其職，但是在面對(duì)現(xiàn)在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及由危機(jī)產(chǎn)生的衍生危機(jī)時(shí)，很難在危機(jī)爆發(fā)前快速地判定其性質(zhì)及所涉及的領(lǐng)域，而且對(duì)于各個(gè)行業(yè)的部門(mén)來(lái)說(shuō)并不能完全獨(dú)立地處理好危機(jī)，無(wú)論是緊急救援還是危機(jī)后的重建工作，都需要各個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合。因此，在此時(shí)，一個(gè)單獨(dú)設(shè)立的危機(jī)預(yù)警管理部門(mén)顯得尤為重要，它可以系統(tǒng)地利用社會(huì)資源來(lái)協(xié)助各行業(yè)處理危機(jī)。

3.地方政府缺乏健全的危機(jī)信息系統(tǒng)

目前，我國(guó)一些行業(yè)的主管部門(mén)，例如氣象局、地震局、農(nóng)業(yè)部等，都已經(jīng)建有自己的危機(jī)信息系統(tǒng)。但是，我國(guó)幅員遼闊，人口流動(dòng)性大，各個(gè)省市區(qū)由于施行條塊分割管理，使得一些基層的政府管理部門(mén)及普通民眾并不能詳細(xì)地了解一個(gè)城市或地區(qū)全部的潛在危機(jī)。同時(shí)，雖然一些行業(yè)主管部門(mén)有危機(jī)信息系統(tǒng)，卻沒(méi)有綜合性及整體性的基本數(shù)據(jù)庫(kù)的支持，各主管部門(mén)的數(shù)據(jù)不公開(kāi)，致使信息不對(duì)稱(chēng)，更加容易出現(xiàn)危機(jī)。

二、完善地方政府公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建議

（一）加強(qiáng)地方政府的危機(jī)意識(shí)，做好培訓(xùn)工作

當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，地方政府是第一個(gè)接收到該危機(jī)信息的部門(mén)，同時(shí)也是實(shí)施救援的首個(gè)行為主體。所以，提高地方政府的公共危機(jī)意識(shí)勢(shì)在必行?！敖?zhuān)門(mén)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，模擬危機(jī)情勢(shì)，政府要加大與科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的合作，重視建立社會(huì)的預(yù)警管理體系。”[1]因此，應(yīng)聯(lián)合社會(huì)上及行業(yè)內(nèi)的主管部門(mén)對(duì)各省、市及基層政府相關(guān)工作人員針對(duì)不同工作領(lǐng)域可能發(fā)生的突發(fā)狀況進(jìn)行培訓(xùn)，進(jìn)而加強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)能有一定的反應(yīng)控制能力。政府及相關(guān)部門(mén)要專(zhuān)門(mén)設(shè)置一個(gè)危機(jī)管控小組，對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行科學(xué)的數(shù)據(jù)分析。同時(shí)，組織危機(jī)模擬練習(xí)也是提高地方政府危機(jī)意識(shí)的手段之一。然而對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)，政府需要利用電視媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體等資源，對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件的基本內(nèi)容、防范措施，以及發(fā)生時(shí)要采取的急救措施進(jìn)行宣傳。要引導(dǎo)群眾樹(shù)立正確的輿論觀(guān)，面對(duì)復(fù)雜的信息時(shí)，不能相信“小道消息”，要做出合理的科學(xué)的判斷。

（二）地方政府須設(shè)立單獨(dú)的危機(jī)預(yù)警管理部門(mén)

當(dāng)今社會(huì)，危機(jī)事件層出不窮，建立單獨(dú)常設(shè)的危機(jī)預(yù)警管理部門(mén)是危機(jī)預(yù)警機(jī)制的核心組成部分。危機(jī)預(yù)警管理部門(mén)的主要職能是對(duì)各種可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)測(cè)、分析，制定危機(jī)處理的步驟，協(xié)調(diào)各個(gè)行業(yè)相關(guān)主管部門(mén)一起應(yīng)對(duì)危機(jī)，及指揮危機(jī)的善后處理等。“我們必須明白他們的任務(wù)是怎樣確定的，他們有什么樣的激勵(lì)，以及他們面對(duì)怎樣的約束”[2]。因此，縣級(jí)以上的地方政府均須常設(shè)單獨(dú)的危機(jī)預(yù)警管理部門(mén)，中央政府要適當(dāng)“放權(quán)”，以立法的形式賦予地方政府危機(jī)預(yù)警管理部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)主管部門(mén)的權(quán)利。從而當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，能夠保證政府可以從容地處理危機(jī)事件，避免由于機(jī)制原因錯(cuò)過(guò)處置危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。

（三）建立健全的危機(jī)信息系統(tǒng)

危機(jī)的信息收集是進(jìn)行公共危機(jī)預(yù)警的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。公共危機(jī)預(yù)警的順利進(jìn)行離不開(kāi)一個(gè)完善的危機(jī)信息系統(tǒng)。一個(gè)完善的危機(jī)信息系統(tǒng)首先要“運(yùn)用社會(huì)實(shí)證方法，通過(guò)選取近年來(lái)當(dāng)?shù)刂卮蠛投喟l(fā)的突發(fā)公共事件，以及各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，對(duì)突發(fā)公共事件的產(chǎn)生機(jī)理進(jìn)行研究，找出引起或者可能引起突發(fā)公共事件的每一種因素，對(duì)凡是可能引起突發(fā)公共事件的因素所在的每一個(gè)環(huán)節(jié)均明確常態(tài)下政府監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、消除、化解這些誘發(fā)因素的權(quán)責(zé)”[3]。其次，公共危機(jī)預(yù)警信息系統(tǒng)同樣需要一個(gè)暢通的信息傳播渠道。當(dāng)收到正確的危機(jī)信息時(shí)，也會(huì)因?yàn)樵谛畔鬟f中的延誤導(dǎo)致信息失真。所以，我國(guó)各地方政府要徹底貫徹《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中關(guān)于信息收集、加工、分析及上報(bào)的工作。最后，還要做好危機(jī)預(yù)警信息的發(fā)布公開(kāi)工作，這樣可以準(zhǔn)確地告知公眾，使公眾了解可能發(fā)生的危機(jī)。

三、結(jié)語(yǔ)

這個(gè)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的時(shí)代，同時(shí)也是個(gè)矛盾多發(fā)的時(shí)期，我國(guó)乃至世界各國(guó)都存在著很多不穩(wěn)定的因素，這就需要中央政府特別是地方政府加強(qiáng)危機(jī)管理，尤其是要建立一套完善的、科學(xué)的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，從而預(yù)防危機(jī)事件的發(fā)生。同時(shí)我們也要借鑒國(guó)外先進(jìn)的公共危機(jī)管理理論，制定符合我國(guó)國(guó)情的危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]姜敏香，王學(xué)軍.我國(guó)政府危機(jī)管理體系存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].理論學(xué)刊，2006（2）：9.

[2]詹姆斯·Q.威爾遜.官僚機(jī)構(gòu)：政府機(jī)構(gòu)的作為及其原因[M].北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2006.

[3]王曉軍.政府危機(jī)管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系探析[J].社會(huì)科學(xué)，2008（5）：106-112.