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摘要：目前我國的政府公共危機管理存在危機管理主體單一、社會力量參與不足、危機意識薄弱、危機防范和處理能力不足、條塊分割、法律體系不健全等問題。在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中，可以通過實現(xiàn)治理主體多元化、提高行政效率、協(xié)調(diào)各機構(gòu)組織、促進法治化與制度化等多方面來提升我國政府的公共危機管理能力。

關(guān)鍵詞：國家治理現(xiàn)代化；危機管理；能力建設(shè)

一、我國政府應(yīng)對公共危機管理的現(xiàn)狀

（一）危機管理主體單一，社會力量參與不夠

現(xiàn)代政府管理模式強調(diào)管理主體多元化、方式民主、過程協(xié)作，但目前我國處于 “強政府，弱社會”的狀態(tài)，政府習慣于包攬一切事務(wù)。當公共危機爆發(fā)時，政府部門總覽全局，全面安排相關(guān)事項，非政府組織社區(qū)公民等完全處于被安排的狀態(tài)，兩者缺乏溝通交流與有效合作。多年來，受“官本位”思想的影響，政府在應(yīng)對公共危機時處于絕對強勢的地位，其他的非政府組織只能處于支配的地位，聽從政府的安排。于是公民習慣于充當被施救者或是旁觀者的角色，缺乏責任心和主人翁精神，造成一個弱小的公民社會，無形中也削弱政府處理危機的能力。同時我國的公民社會還處于搖籃時期，各類民間組織發(fā)展緩慢，自治能力不強，難以達到真正的善治。

（二）公共危機意識薄弱，危機防范和處理能力不足

現(xiàn)階段我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心，評價政府政績主要通過經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定的表現(xiàn)，致使政府片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的同時忽視了經(jīng)濟背后的潛在危機。當重大危機事件發(fā)生時，政府的第一反應(yīng)就是封鎖消息和淡化處理。2003年的SARS事件就是最好的例證，政府為了避免引起恐慌和維護社會穩(wěn)定，而控制危機信息，隱瞞危機實情，導致危機進一步惡化。當時廣東省政府為了避免引起民眾恐慌并沒有向全國尤其是臨近香港地區(qū)通報疫情訊息，錯失了危機的最佳應(yīng)對時間。這無疑是對公共利益的漠視，沒有將公民的生命財產(chǎn)安全放在第一位。其次，政府缺乏強烈的危機意識，事前預(yù)防工作不足。2008年的南方冰災(zāi)，天氣預(yù)報發(fā)布的信息不準確，沒有起到預(yù)警作用。當預(yù)測到可能會發(fā)生冰災(zāi)時，沒有將冰災(zāi)可能造成的嚴重后果傳達給民眾，錯失做好充分應(yīng)對措施的機會。

（三）公共危機管理制度的缺失與政府組織的分散

公共危機雖然具有突發(fā)性，但是通過科學的方法技能，對危機來臨前的各種征兆進行預(yù)測，盡早應(yīng)對。目前我國的預(yù)防預(yù)警機制尚處于起步階段，例如在地震災(zāi)害預(yù)測方面雖然已有地震預(yù)測儀、將RFID嵌入建筑物等災(zāi)害預(yù)測方式，但卻仍未能滿足災(zāi)前準確及時預(yù)警，減少損失的現(xiàn)實需求。另外，我國物資保障制度缺失。截至2013年，我國已建立18個中央救災(zāi)貯備庫，基本上覆蓋了全國的多災(zāi)地區(qū)。但實際情況是部分地區(qū)的救援物資儲備庫存在種類不多，數(shù)量少的問題。

我國現(xiàn)行的行政管理體系職能劃分不清晰，各部門間銜接配合不足。面對公共危機事件時，往往由中央政府對各部門進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和分配工作?；鶎诱谔幚砦C事件時，往往需要層層上報情況，等待上級領(lǐng)導來決策處理，行政效率低下。另外，政府公共危機的橫向管理分散，各個部門所管轄領(lǐng)域不同，管理體系割裂，沒有一個綜合的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮中心和危機管理體系。綜合性危機爆發(fā)時，各種應(yīng)急管理資源難以有效地協(xié)調(diào)，往往錯過最佳救援時間。

（四）政府公共危機管理法制建設(shè)不完善

在現(xiàn)代法治社會，人民通過憲法授權(quán)政府管理社會公共事務(wù)，依法行政。目前政府公共危機管理法制建設(shè)的問題首先是缺乏綜合性的緊急狀態(tài)法。我國政府公共危機管理的立法比較分散，大多是單行法，僅適用于一種緊急狀態(tài)。當公共危機產(chǎn)生的原因較復雜時，政府就需要綜合性的應(yīng)急狀態(tài)法。其次，公共危機管理法律規(guī)范內(nèi)容存在缺失。針對某一特定危機領(lǐng)域存在立法空白的問題，可能會出現(xiàn)在緊急狀態(tài)下無法可依的問題，如《戒嚴法》只是適合于國內(nèi)發(fā)生的極度動亂、暴動或騷亂的群體性事件，而不適合一些小規(guī)模的民眾性群體事件。

二、國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

國家治理具體體現(xiàn)在以下五個方面。第一，國家治理的主體不是單一的，而是多元的，除了政府，還包含其他的非政府組織、非盈利組織、企業(yè)組織、社區(qū)、公民個人等。第二，國家治理具有強制性，但更趨于協(xié)商性。第三，治理的手段除了依賴于法律，還包括各種非強制性的協(xié)議。第四，治理的方式可以是自上而下的命令傳達，但更多的是平行的溝通。第五，治理的范圍不單是政府權(quán)力涉及的領(lǐng)域，應(yīng)該是以公共領(lǐng)域為界限的范圍。國家治理的理想目標是善治，即使公共利益最大化的社會過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎的關(guān)系。

國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)的安排?，F(xiàn)代化的國家治理體系具有5個主要特征：權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化、民主、法治、效率與協(xié)調(diào)。現(xiàn)代化的國家治理體系需要跟上時代發(fā)展的腳步，通過改革創(chuàng)新現(xiàn)行的機制，完善法律法規(guī)，促使各項制度逐漸科學化，實現(xiàn)國家治理規(guī)范化、程序化、法制化。

三、國家治理現(xiàn)代化視野下的政府公共危機管理能力建設(shè)

（一）變單一的管理主體為多元的治理主體，鼓勵社會力量的參與

國家應(yīng)把非政府組織、社區(qū)、非營利組織、媒體組織等社會力量納入治理的行列中，形成統(tǒng)一領(lǐng)導、多元參與、分工協(xié)作的公共危機管理體系。政府應(yīng)鼓勵社會力量的參與，給予多元主體改革與創(chuàng)新的能力，同時規(guī)范多元主體的行動邊界。首先，政府應(yīng)提高非政府組織（NGO）的社會影響力，將NGO參與公共危機管理納入到法制化建設(shè)中來，讓其在行動時有法可依。NGO可以利用其資源在社會的不同領(lǐng)域、不同階層，宣傳公共危機，增強公眾的危機防范意識。其次，政府的觀點、立場往往是通過媒體傳達，媒體對公共危機事件，受害者、政府的行為以及社會的行為應(yīng)進行及時、客觀的全方位報道，引導社會輿論，維護社會穩(wěn)定。

（二）改善公共危機管理機制和架構(gòu)公共危機協(xié)調(diào)組織機制

建立和完善全國統(tǒng)一的預(yù)警系統(tǒng)是完善我國政府公共危機體制極為重要的內(nèi)容。對于各種危害，特別是海嘯、地震等的預(yù)報和預(yù)警目前還是個難題。例如應(yīng)對地震，應(yīng)重視專家隊伍的力量，以國家地震局為核心，協(xié)調(diào)國土資源局、國家測繪局、民政部、中科院、教育部等部門，整合這些部門在抗震救災(zāi)中的優(yōu)勢資源，充分發(fā)揮分散在不同部門的專家力量。物質(zhì)保障制度的完善對改善公共危機管理也極為重要，應(yīng)盡快落實公共財政應(yīng)急機制建設(shè)，物質(zhì)調(diào)配網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和應(yīng)急物資保障機制建設(shè)。另外，政府還應(yīng)對現(xiàn)有的應(yīng)急管理機構(gòu)體系進行改革。具體是建立危機管理常態(tài)化協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門的危機管理工作。中央統(tǒng)一安排公共危機處理的相關(guān)事宜，避免各職能部門的權(quán)力交叉與沖突，地方設(shè)立隸屬于中央常態(tài)協(xié)調(diào)機構(gòu)的執(zhí)行機構(gòu)。其次是建立有效的輿論溝通和利益訴求機制，構(gòu)建區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化的危機信息管理系統(tǒng)，依托國家電子政務(wù)平臺實現(xiàn)信息的雙向傳遞，有利于公眾對政府公共危機管理的監(jiān)督。

（三）完善公共危機管理法制化建設(shè)

首先，目前關(guān)于公共危機應(yīng)急管理的法律法規(guī)的制定較分散且不健全，急需完善有關(guān)公共危機管理的相關(guān)法律法規(guī)。政府應(yīng)制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，作為我國危機管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架，把各種危機管理都納入到統(tǒng)一的程序和制度中來，而不是分散管理。另外，在建立緊急狀態(tài)法的基礎(chǔ)上，可以對一些不合時宜，不符合形勢需要的法律法規(guī)進行修改；將一些在具體實踐中發(fā)揮有效作用的應(yīng)急措施或規(guī)范性文件上升為法律法規(guī)，提高其效力；對于一些在立法上還存在空白的突發(fā)事件領(lǐng)域，盡快建立相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)范。其次是規(guī)范政府在危機狀態(tài)下的行使權(quán)。通過危機狀態(tài)法和其他相關(guān)的法律來明確政府緊急權(quán)力的范圍和邊界、明確政府的職責、確定政府行使緊急權(quán)力的條件，程序和目的，防止其濫用權(quán)力。在緊急狀態(tài)法中，還需明確在緊急狀態(tài)時期，公民的私權(quán)利受到侵犯時獲取救濟的途徑，使公民的合法權(quán)益受到保障。

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（作者單位：中共廣東省委黨校研究生部，廣東 廣州 510053）