王萌萌　張文恒

摘要；綠色政府是當代生態(tài)環(huán)境問題日漸昭示，人們環(huán)境意識不斷增強的情況下，為自覺適應環(huán)境變化而進行創(chuàng)新與發(fā)展的新范式。從職能轉變視角切入，在構建綠色政府中的問題主要是職能定位模糊、職能設置缺陷和職能履行乏力。綠色政府的構建是當前中國經濟和社會發(fā)展的需要，是順應時代潮流的重大舉措，因此要塑造綠色政府的發(fā)展觀念，完善生態(tài)文明制度建設，完善監(jiān)督問責體系建設。

關鍵詞：職能轉變；綠色政府；環(huán)境保護；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.22

文章編號：1009-6922（2016）04-76-04

綠色政府是中國在面臨嚴峻環(huán)境問題形勢下的倒逼選擇，是新時期生態(tài)文明建設的政府運作模式，其重點在于發(fā)揮政府的綠色行政職能，在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略前提下開展一系列環(huán)境保護工作，全面協(xié)調政治、經濟、社會、文化和環(huán)境等因素，達到人與自然和諧相處的最終目的。綠色政府的構建不僅可以在節(jié)約自然資源和減少環(huán)境污染方面發(fā)揮巨大作用，而且最為關鍵的是其能夠從根本上化解經濟發(fā)展和環(huán)境污染之間的矛盾，把“先污染，后治理”的發(fā)展模式轉變?yōu)榫G色經濟的發(fā)展模式。

一、構建綠色政府的立論價值

從十八世紀六十年代至今，人類的工業(yè)文明已經發(fā)展了二百多年，極大地提高了生產力，豐富了人類的物質生活。但是，由此引發(fā)的環(huán)境問題也隨之而來，不僅嚴重困擾著人類的生活，在一定程度上也制約了經濟的發(fā)展。尤其是像中國這樣急需積累物質財富的發(fā)展中國家，經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾異常尖銳，由經濟發(fā)展所引起的環(huán)境污染問題相當嚴重。目前，中國的環(huán)境污染呈現(xiàn)高發(fā)趨勢，僅2013年就爆發(fā)了一系列大規(guī)模的環(huán)境污染事件：1月的全國大面積霧霾事件、3月的上海松江死豬事件和河南新鄉(xiāng)污水灌溉麥田事件、5月的河北鋼鐵公司大氣污染事件以及11月的青島輸油管爆炸事件等。據(jù)有關專家測算，僅霧霾事件就造成全國直接經濟損失保守估計達到230億。同時，隨著生活水平的提高，國人對于自身生存環(huán)境的要求也不斷提高，特別是在經濟高速發(fā)展的當前，由環(huán)境問題所引發(fā)的社會問題層出不窮，環(huán)境群體性事件不斷爆發(fā)。面對如此嚴峻的環(huán)境形勢，加快政府職能轉變、切實履行環(huán)境保護責任、實現(xiàn)經濟與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展成為中國政府在新時期的當務之急，學術界為此也做出了一些有益的探索，綠色政府由此進入學術界的視野。

事實上，中國學者關于綠色政府的研究可以分為兩個階段，即應用研究階段和理論研究階段。2001年以前的研究大多以應用研究為主，研究方向為ISO14001環(huán)境管理體系。這一時期的主要學者有楊作精、葉林順、李勤等。這些學者大多從政府的生態(tài)保護職能和ISO14001環(huán)境管理標準的關系人手，認為應建立一套以保護生態(tài)環(huán)境為目的，以PDCA（規(guī)劃、實施、檢查、糾正）為內容的完整環(huán)境管理體系。與應用研究相比，中國學者的理論研究則起步較晚，主要學者以付永勝、彭海珍、馬小明、張兵生、劉銀鳳、苑琳、王習元等為代表。這些學者大多從公共管理視角切人，就綠色政府的理論基礎展開研究，針對綠色政府的內涵和外延進行探討并提出一些在當前國情下中國構建綠色政府的設想。雖然，中國學者對于綠色政府的研究已經開始，但迄今為止，關于綠色政府的概念尚未形成一致看法，這里援引周海濱學者的觀點：所謂“綠色政府”是指政府機關，利用自身掌握的資源和優(yōu)勢，制定有效的環(huán)境戰(zhàn)略，使該政府機構在運行時，對環(huán)境的不利影響降到最低，同時給予相關方施加良好的影響和約束。綠色政府并不是對私人部門加以管制和干預，而是通過自身的行動對私人部門加以引導、影響和約束。

二、構建綠色政府的實踐困境

由于綠色政府對于中國來說還是一個新生事物，其在構建過程中就難免出現(xiàn)這樣或那樣的問題，況且如今正處在改革的攻堅克難階段，各方面的條件還有待改善，但僅從職能轉變角度來看還存在職能定位模糊、職能設置缺陷和職能履行乏力等問題，具體分析如下。

（一）職能定位模糊

職能定位的問題就是政府在處理公共事務中應當承擔何種責任、履行何種職能的問題。綠色政府所要求的職能主要是規(guī)范自身行為的綠色化，引導社會行為的綠色化，倡導綠色經濟的發(fā)展模式，最終實現(xiàn)經濟的可持續(xù)發(fā)展。職能轉變不僅是綠色政府理論的內在要求也是其實踐的必要條件，但現(xiàn)今中國政府在職能定位中還存在越位、缺位和錯位的問題，嚴重影響了環(huán)境保護職能的發(fā)揮。首先，政府職能越位主要表現(xiàn)在行政審批環(huán)節(jié)過多過細，管了許多不該管、管不了和管不好的事。同時，在經濟調節(jié)方面，過多運用微觀手段直接干預市場，對市場經濟的發(fā)展造成了一定程度的不利影響。其次，政府職能缺位主要表現(xiàn)在市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能比較薄弱，尤其在環(huán)境保護方面亟需加強。最后，政府職能的錯位主要表現(xiàn)在過分強調經濟發(fā)展，一味加強經濟職能，從而相對弱化了其他職能的發(fā)揮。因此，政府職能必須重新定位，科學、合理、準確的職能定位不僅是當前的形勢所需，也是構建綠色政府的基礎。

（二）職能設置缺陷

改革開放以來中國共進行了6次較大規(guī)模的政府機構改革活動，縱觀這6次改革，我們不難發(fā)現(xiàn)，每次改革中均涉及到精兵簡政、裁汰冗余和職能轉變。政府中機構林立、人員眾多的問題已成為中國行政體制中的一大弊病，不僅增加了行政成本，而且嚴重影響了行政效率。同時，職能設置缺乏科學設計，歷次改革的做法都是先合并機構和人員，然后再進行職能設計，這就違背了因事設職的原則，導致職能交叉和職能分散現(xiàn)象的出現(xiàn)。中國目前正面臨著區(qū)域和流域環(huán)境治理的巨大壓力，這就需要一個強有力的政府去統(tǒng)籌全局，制定全國性和區(qū)域性的環(huán)境保護政策，在履行生態(tài)保護責任時各部門之間和地方政府之間能夠通力合作，互相配合，形成環(huán)境治理的合力。但是，由于機構設置無序、權責劃分不清導致政出多門、各自為政和推諉扯皮現(xiàn)象嚴重，使得綜合治理的效力難以發(fā)揮，嚴重影響政府實施環(huán)境保護措施的效果。

（三）職能履行乏力

中國是單一制國家，中央政府的各項職能需要依靠職能部門和地方政府去實施，但能否將其落到實處，這就涉及到職能履行效果的問題。職能履行乏力主要是指政府責任發(fā)揮不到位，沒有實現(xiàn)職能設置的初衷，或者也可以說是職能履行的效果不佳。職能部門和地方政府職能履行乏力的具體表現(xiàn)如下：第一，環(huán)保部門不作為。一直以來地方政府對于環(huán)境問題采取的做法是睜一只眼閉一只眼，只關注GDP的增長和短期的經濟效益，對環(huán)境污染則不愿意投入過多精力，環(huán)保部門長期遭受冷遇。第二，地方政府職能異化。唯經濟利益的發(fā)展觀念使得官員績效考核體系以GDP作為主要標準，這勢必導致官員的政績觀發(fā)生扭曲。地方政府為了提升政績而大搞形象工程，而子工程程，特別址一些領導干部為保政績而不斷追求GDP的高速增長，為此大肆開展招商引資活動，審批投產了一大批高污染、高耗能和高耗水的“三高”企業(yè)，更有甚者，一些地方政府不惜違法、違規(guī)為這些企業(yè)保駕護航

三、構建綠色政府的歸因分析

根據(jù)上文所述，中國構建綠色政府的職能轉變問題包括職能定位模糊、職能設置缺陷和職能履行乏力。針對這些問題，以下將從發(fā)展觀念、行政體制和監(jiān)管問責這三個方面給予具體的原因闡釋。

（一）發(fā)展觀念落后

自1978年中國實行改革開放以來，黨和國家的工作重心圍繞經濟建設展開，這就使得經濟利益被放在了首要位置，在發(fā)展觀念上過分強調經濟的高速發(fā)展，誤以為國家的發(fā)展就只是經濟發(fā)展。在這種觀念的引導下，經濟職能成為政府的主要職能，被擺在了第一位，而其他職能，特別是環(huán)境保護等職能則一直處于次要位置。當然，一個國家的繁榮昌盛需要以大量的物質財富為基礎，這是無可厚非的。但是，一味片面強調發(fā)展經濟而忽視其他職能的發(fā)揮則將引起一系列社會問題的出現(xiàn)，特別是在環(huán)境問題凸顯的當下，轉變發(fā)展觀念變得尤為緊迫。中國政府對此也做出了較大努力，科學發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與和諧社會等觀念已經被黨和國家提出，但觀念的改變并非一蹴而就，舊有觀念的強大慣性造就了綠色政府構建的發(fā)展觀念困境。

（二）原有行政體制的弊端

中國政府職能轉變中存在的問題主要是由于原有行政體制與當今社會的發(fā)展脫節(jié)，進而給政府的職能發(fā)揮造成嚴重影響。關于行政體制改革的討論和實踐從黨的十一屆三中全會以來從未停止，雖然取得了一定的成績，但問題依然嚴重。如：政府角色定位中的缺位、越位和錯位現(xiàn)象以及政企不分、政資不分、政事不分和政社不分的問題；職能部門設置中的條塊分割、職能交叉、職能分散問題；政策制定和執(zhí)行中缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調性問題；管理方式中的重立法而輕監(jiān)管、以罰代管、效率較低和成本膨脹等問題。這些問題的出現(xiàn)導致政府在環(huán)境治理中無法形成統(tǒng)一有效的管理力度，嚴重阻礙了中國環(huán)境治理的進程。這與構建綠色政府所要求的統(tǒng)一、權威、高效、協(xié)調的管理體系相悖，造成了中國構建綠色政府的體制困境。

（三）監(jiān)督問責體系不健全

全面、嚴格的監(jiān)管問責體系是政府職能有效發(fā)揮的強力保障，在政府正確行使權力和積極履行職責方面起到重要作用。中國政府監(jiān)管問責體系的漏洞是環(huán)保職能履行乏力的主要原因，具體體現(xiàn)在以下幾點：第一，立法滯后。雖然中國制定的監(jiān)督問責法律在數(shù)量上已有一定的規(guī)模，但長期以來這些法律對于環(huán)保職責的規(guī)定只是宣布性的，而并非約束性的，具體的操作性不足。同時，一些非常重要的監(jiān)督問責法律如《懲治腐敗法》《行政監(jiān)督程序法》《公職人員財產申報法》等遲遲不能出臺，嚴重影響對政府履職的實質監(jiān)督。第二，內部監(jiān)督薄弱。內部監(jiān)督又稱為同體監(jiān)督，其主體和客體都是政府本身，這種“既做運動員又做裁判員”的監(jiān)管方式容易導致“暗箱操作”“官官相護”和“權力交換”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，使內部監(jiān)督流于形式。第三。外部監(jiān)督有限。外部監(jiān)督又稱為異體監(jiān)督，主要有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、公眾監(jiān)督等。在我國當前的政治體制下，各級政府在實質上更多的是向上級負責，人大和政協(xié)監(jiān)督對地方政府的制約作用非常有限。第四，司法監(jiān)督和公眾監(jiān)督滯后。司法部門對于政府具體行政行為的監(jiān)督作用較為明顯，但對于抽象行政行為的監(jiān)督卻缺少法律依據(jù)，而且，司法監(jiān)督和公眾監(jiān)督都是事后監(jiān)督，只有在問題暴露之后才予以關注，缺乏監(jiān)督效力。

四、構建綠色政府的策略建議

綠色政府的構建是當前中國經濟和社會發(fā)展的需要，是順應時代潮流的重大舉措。然而，現(xiàn)實中存在的諸多問題卻嚴重干擾著綠色政府的建設進程，以下針對這些問題的原因給出具體的對策建議。

（一）塑造綠色政府的發(fā)展觀念

雖然近年來中國政府在環(huán)境保護方面已做出較大的努力，并且取得了一些成效，但卻始終無法打破經濟發(fā)展與環(huán)境污染之間的矛盾，其主要原因就在于原有的發(fā)展觀念已經趕不上時代發(fā)展的要求。中國構建綠色政府的首要任務便是轉變發(fā)展觀念，只有政府內部對綠色經濟發(fā)展觀念在思想上達到統(tǒng)一認識之后才能夠指導政府的綠色行為。因此，中國政府要強化服務意識、環(huán)保意識、法制意識和民主意識。

首先，政府作為公共服務的提供者，其最終目標就是為人民服務，樹立服務意識是政府職能轉變的根本前提。其次，培養(yǎng)政府工作人員的環(huán)保意識是政府自身綠色化的重要內容之一。只有環(huán)保意識的增強才能從根本上改變經濟發(fā)展觀念。再次，依法治國是中國共產黨執(zhí)政的基本方略，法制意識的強化有助于環(huán)境保護職能的順利發(fā)揮，并且可以借助法律的強制力來約束破壞環(huán)境的行為。最后，民主意識的覺醒要求政府重新審視與企業(yè)和公民的關系，在平等對話的基礎上達成一致的環(huán)保策略。綠色政府的發(fā)展觀念總體說來就是樹立全面協(xié)調可持續(xù)的發(fā)展觀，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，在建設經濟的同時也充分考慮政治、文化、社會和環(huán)境等因素，努力建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。

（二）完善生態(tài)文明制度建設

中國共產黨第十八次全國代表大會提出要加強生態(tài)文明建設，保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制?！斑@是首次提出來的，是一個根本性的保障：建設生態(tài)文明制度?！眱H僅是號召和觀念轉變還不夠，需要我們的制度進行改革、改變，形成適應生態(tài)文明理念要求的制度。生態(tài)文明制度的建設首先就是要完善法制建設，奠定政府綠色行為的合法性基礎。其次就是要完善綠色政府的環(huán)境治理機制，形成從預警、反應到補救的完整系統(tǒng)。

健全生態(tài)法制建設。環(huán)境保護的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策等規(guī)范性文件是政府行使職權的根本依據(jù)。綠色政府的建設要求政府從環(huán)境治理的整體性出發(fā)，在借鑒國外先進經驗基礎上制定出一套符合當前中國改革與發(fā)展的法制體系。完善的環(huán)保法制不僅可以嚴格約束企業(yè)的環(huán)境污染行為，而且可以加強對政府職能履行的監(jiān)管，加大對違法瀆職行為的責任追究。

完善環(huán)境治理機制。環(huán)境治理機制的完善是政府整個環(huán)境保護工作的具體展開，科學、合理、高效的管理機制是環(huán)境保護工作富有成效的有力保障。政府應從預警、反應和補救這三個階段出發(fā)建設全方位的環(huán)境治理機制。建立全國性的環(huán)境監(jiān)測中心和信息交互系統(tǒng)，推動信息公開和環(huán)境危機預警機制建設。強化危機跡象的診斷和識別能力，在危機突破生態(tài)臨界之前快速做出反應，果斷采取措施予以應對，最大限度的減少損失。在事后的環(huán)境修復和重建工作中總攬全局，統(tǒng)籌各方力量，制定全面補救策略，督促部門之間和地方政府之間的工作開展，最大限度恢復生態(tài)環(huán)境的原貌。

（三）完善監(jiān)督問責體系建設

一個政府是否履行職能，職能履行是否正確、有效的關鍵在于權力的控制和監(jiān)督。中國政府環(huán)保職能的監(jiān)管和問責亟需從以下三個方面予以完善。

1.加快監(jiān)管問責法制建設。正如中國著名環(huán)境法學家王曦教授指出的那樣：“由于我國的法律對政府環(huán)境保護公共職能沒有給予足夠明確的規(guī)定，政府的這項職能一直處于相對薄弱的地位。這是我國政府中比較普遍存在‘重經濟發(fā)展、輕環(huán)境保護現(xiàn)象的重要原因?！币苑尚问矫鞔_政府的環(huán)保責任、問責主體、客體、標準和程序等內容是實施環(huán)境監(jiān)管問責的前提，國家應盡快出臺環(huán)境監(jiān)督問責的相關法律，為整治環(huán)保職能履行不力的行為找到法律依據(jù)。

2.建立重大決策失誤問責制度?，F(xiàn)代管理大師西蒙認為“管理就是決策”，決策在政府的整個行政活動中扮演著至關重要的角色，決策方案的正確與否直接影響政府職能的發(fā)揮。特別是對于一些重大決策，稍有不慎便會給國家和人民帶來巨大損失。長期以來.各級地方政府在制定決策時優(yōu)先考慮經濟效益，對于環(huán)境的不利因素則考慮不周，但就是這樣一些缺乏科學性論證的決策項目卻可以輕松上馬，其主要原因就是這樣的決策在帶來豐厚經濟利益的同時決策者不必為決策失敗而負任何責任。因此，建立重大決策失誤的問責制度就顯得尤為必要。通過問責制度來量化決策失誤的等級并給予相應的懲罰，使決策者在制定決策方案時必須顧及到因環(huán)境不利因素所付出的代價，進而從根源上減少因決策失誤而導致的環(huán)境問題。

3.建立地方政府環(huán)保工作人大監(jiān)督制度?；谖小砝碚摰闹鲝?，政府的行政權力來源于人民，那么各級人大就是委托人，各級政府則是代理人?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督。所以各級人大對于政府環(huán)保職能的發(fā)揮狀況同樣具有監(jiān)督的權力，而且人大監(jiān)督也是外部監(jiān)督的重要形式之一。人大監(jiān)督制度的建立可以從以下幾個方面著手進行，要求各級政府定期提供環(huán)保工作報告，聽取和審議重大項目的環(huán)境測評報告；建立長效監(jiān)督機制，加強對環(huán)境工作的巡視和對相關責任人的質詢；加強重大環(huán)境案件的責任追究，特別是對地方政府一把手進行的撤職審議和決定等。

五、結語

綜上所述，無論是理論研究還是實踐操作，中國對于綠色政府的認識均處于初級階段，而且存在諸多現(xiàn)實問題，構建綠色政府的難度較大。但值得欣慰的是，在“十二五”規(guī)劃期間，中國的各項事業(yè)已經在科學發(fā)展觀的指導下穩(wěn)步推進，發(fā)展觀念的更新、行政體制的改革和政府職能的加速轉變正在有條不紊地進行，綠色政府的建設也將日趨完