劉武俊

被限行者將個(gè)人利益在一定期限內(nèi)讓渡給公共利益的代表者，以促成公共利益的實(shí)現(xiàn)。這個(gè)讓渡過(guò)程是一個(gè)利益博弈、協(xié)商妥協(xié)、求得“最大公約數(shù)”的立法過(guò)程，需要以立法的形式確立下來(lái)，而決不能聽(tīng)?wèi){政府的一紙文件就單方一拍而就。

新年伊始，北京官方就通過(guò)媒體頻頻表態(tài)：北京的限行措施將進(jìn)一步升級(jí)，將推動(dòng)立法出臺(tái)更嚴(yán)格的限行措施。特別是供暖季單雙號(hào)限行的傳聞一度引起市民高度關(guān)注和社會(huì)各界的熱議。2016年，北京將加快制定《北京市降低機(jī)動(dòng)車(chē)使用強(qiáng)度規(guī)定》，出臺(tái)更加嚴(yán)格的機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施，同時(shí)將大幅提高中心城路側(cè)停車(chē)收費(fèi)的價(jià)格，落實(shí)停車(chē)價(jià)格的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。北京市人大常委會(huì)主任杜德印作市人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)表示，2016年計(jì)劃審議10項(xiàng)法規(guī)草案，包括制定降低機(jī)動(dòng)車(chē)使用強(qiáng)度的規(guī)定等。北京市人大常委會(huì)法制辦主任李小娟表示，今后，北京市的機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施將通過(guò)立法固化。北京也正在研究供暖季單雙號(hào)限行。在北京市“兩會(huì)”的政務(wù)咨詢會(huì)上，針對(duì)北京可能在采暖季實(shí)施單雙號(hào)限行的措施，北京市人大代表、北京市常務(wù)副市長(zhǎng)李士祥表示，目前北京確實(shí)正在研究，但怎么實(shí)施要看研究成果。北京市交通委主任周正宇在“市民對(duì)話一把手”節(jié)目中表示，北京是否將在采暖季采取機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行措施，要看大家能否形成比較好的共識(shí)。針對(duì)市民關(guān)心的擁堵費(fèi)問(wèn)題，周正宇表示，近幾年，北京一直在研究擁堵費(fèi)。不過(guò)，從法律的角度看，征收擁堵費(fèi)需要法律依據(jù)，所以需要先立法。

北京官方明確表示，2016年北京將把綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段控制機(jī)動(dòng)車(chē)使用強(qiáng)度作為當(dāng)前解決交通問(wèn)題的著力點(diǎn)和突破口。在具體措施上，堅(jiān)持小客車(chē)總量控制，優(yōu)化新能源車(chē)和普通車(chē)的指標(biāo)配置方式，并加快立法步伐，推進(jìn)《北京市降低機(jī)動(dòng)車(chē)使用強(qiáng)度規(guī)定》的立法進(jìn)程，出臺(tái)更為嚴(yán)格的機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施。

機(jī)動(dòng)車(chē)限行已經(jīng)成為城市治理?yè)矶碌摹皻⑹诛怠?。近年?lái)，以“限行”為代表的交通管制措施在不少城市頻繁出現(xiàn)。目前，單雙號(hào)限行措施已經(jīng)在北京、武漢、廣州、煙臺(tái)、昆明等城市有限度地實(shí)施，單雙號(hào)限行措施成為越來(lái)越多城市的交管部門(mén)治堵的重要備選方案，并且，限行措施也已經(jīng)表現(xiàn)出從“節(jié)會(huì)限行”走向“頻繁限行”和“常態(tài)限行”的趨勢(shì)。機(jī)動(dòng)車(chē)限行將呈現(xiàn)不斷升級(jí)并且從北京等少數(shù)城市擴(kuò)散到其他更多城市的態(tài)勢(shì)。北京市目前實(shí)施的機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施有尾號(hào)輪換限行政策、空氣重污染紅色預(yù)警期間的單雙號(hào)限行以及大型活動(dòng)期間的單雙號(hào)限行。其中尾號(hào)輪換限行政策從2008年10月開(kāi)始實(shí)施，當(dāng)時(shí)規(guī)定有效期半年，但事實(shí)上一直延續(xù)至今。

北京的限行歷史可謂由來(lái)已久。1999年，北京市政府開(kāi)始依據(jù)《北京市輕型汽車(chē)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，發(fā)放綠標(biāo)車(chē)標(biāo)識(shí)，從而中國(guó)歷史上第一次有了綠標(biāo)車(chē)、黃標(biāo)車(chē)區(qū)分措施。4年之后，北京市公安局和環(huán)保局發(fā)布了一個(gè)《關(guān)于對(duì)19座以下高排放載客汽車(chē)采取限行措施的通告》。該通告規(guī)定，2003年9月1日開(kāi)始，陸續(xù)限制19座以下高排放載客汽車(chē)進(jìn)入二環(huán)行駛。彼時(shí)，限行只是限制排放不達(dá)標(biāo)的機(jī)動(dòng)車(chē)，而且僅在二環(huán)以內(nèi)限行，對(duì)公民出行的影響相對(duì)比較有限，措施目的也相對(duì)明確。這個(gè)公告的發(fā)布依據(jù)主要是《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉辦法》，此辦法是2000年制定，并于2001年開(kāi)始實(shí)施，目前已被《北京市大氣污染防治條例》所取代了?！侗本┦袑?shí)施〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉辦法》第八條第三款規(guī)定，在大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)以前，市政府可以采取更加嚴(yán)格的措施，重點(diǎn)對(duì)燃煤產(chǎn)生的污染、機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染和塵污染進(jìn)行防治。同時(shí)，第九條第二款規(guī)定，在大氣受到嚴(yán)重污染，可能發(fā)生危害人體健康和安全的緊急情況下，市政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布大氣污染公告，采取強(qiáng)制性應(yīng)急措施，包括責(zé)令排污單位停產(chǎn)、部分停產(chǎn)、部分機(jī)動(dòng)車(chē)停駛。這一條款的適用條件為，只有當(dāng)發(fā)生大氣嚴(yán)重污染可能影響到人體健康和安全的情況下，可以采取緊急措施，包括停駛機(jī)動(dòng)車(chē)的措施。另外，這個(gè)法律實(shí)施辦法的第二十四條規(guī)定，市政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)采取限制車(chē)型、限制時(shí)間行駛的交通管制措施。比如，二環(huán)以內(nèi)環(huán)境要求特別敏感，機(jī)動(dòng)車(chē)擁堵造成污染較為嚴(yán)重，就劃定為特定區(qū)域，規(guī)定黃標(biāo)車(chē)不得進(jìn)入。

2008年9月，《北京市人民政府關(guān)于發(fā)布本市第十五階段控制大氣污染措施的通告》。這一公告規(guī)定，從2009年1月1日起黃標(biāo)車(chē)不得進(jìn)入五環(huán)以內(nèi)；2009年10月1日起黃標(biāo)車(chē)不得進(jìn)入六環(huán)以內(nèi)。政府同時(shí)鼓勵(lì)淘汰黃標(biāo)車(chē)，給予黃標(biāo)車(chē)換購(gòu)綠標(biāo)車(chē)一定的貸款利息優(yōu)惠。

2008年奧運(yùn)會(huì)期間，北京市人民政府發(fā)布《2008年北京奧運(yùn)會(huì)殘奧會(huì)期間本市空氣質(zhì)量保障措施》，規(guī)定在2008年7月20日到9月20日之間所有的車(chē)輛，包括外地進(jìn)京車(chē)輛實(shí)行單雙號(hào)上路。到期后，市政府規(guī)定2008年10月11日到2009年4月10日期間，限行措施調(diào)整為每周限行一天，這就是開(kāi)車(chē)人周一到周五期間，從早上七點(diǎn)到晚上八點(diǎn)高峰時(shí)段的限時(shí)規(guī)定。這一限行措施本該到2009年4月10日便截止，北京市人民政府在當(dāng)年4月6日，又匆匆發(fā)布了一個(gè)《北京市人民政府關(guān)于繼續(xù)實(shí)施交通管理的通告》，把每周一天的措施往下又延了一年，此后，每年都會(huì)發(fā)布類似延續(xù)限行措施的通告。

2015年12月，北京兩次在空氣重污染期間實(shí)施了機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行等應(yīng)急措施。王安順曾與人大代表說(shuō)起單雙號(hào)限行政策背后的決策考慮?！霸趪?yán)重霧霾的情況下實(shí)行單雙號(hào)，我們考慮到底是人民的身體健康重要，還是坐車(chē)重要？”王安順說(shuō)，政府在衡量利弊時(shí)，兩弊相權(quán)取其輕，兩利相權(quán)取其重?！办F霾是弊，單雙號(hào)也是弊，這兩個(gè)弊哪個(gè)對(duì)人影響最大？”王安順說(shuō)，很多老百姓覺(jué)得霧霾天不能開(kāi)車(chē)不方便，但還有更多老百姓沒(méi)有車(chē)開(kāi)，作為政府就要為大多數(shù)百姓利益考慮。

機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行并非不行但應(yīng)慎行，將單雙號(hào)限行搞成準(zhǔn)常態(tài)化更應(yīng)慎之又慎而不應(yīng)簡(jiǎn)單地一拍而就。單雙號(hào)限行是涉及公民出行權(quán)益的法律問(wèn)題，在“單雙號(hào)限行”問(wèn)題上，政府和人大的決策都不應(yīng)輕率任性。迄今為止，中國(guó)尚無(wú)任何一部法律授權(quán)地方可以立法對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)限行。地方政府隨意出臺(tái)減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的“限行”“限購(gòu)”舉措，屢受社會(huì)輿論非議，也存在法理上的短板。在依法行政的背景下，政府用權(quán)不能任性，不能想“限”就“限”。退一步講，即便是想給限行措施合法化，也不是想立法就立法，“制定降低機(jī)動(dòng)車(chē)使用強(qiáng)度的規(guī)定”可以列入北京市人大立法規(guī)劃，但評(píng)估該立法的可行性以及如何立法，不該完全由政府主導(dǎo)，只是象征性地走走人大的程序，而應(yīng)由作為民意機(jī)關(guān)的人大主導(dǎo)，并且要以各種形式廣泛征求民意。如能達(dá)成基本共識(shí)自然可以立，若依然難達(dá)成基本共識(shí)、多數(shù)市民和專家反對(duì)那么立法就該打上問(wèn)號(hào)。對(duì)于征求民意中的正反兩方面意見(jiàn)特別是苛刻刺耳的批評(píng)聲音，立法機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待合理吸納，而不能唯領(lǐng)導(dǎo)意圖為上。

被限行的機(jī)動(dòng)車(chē)多數(shù)屬于私家車(chē)，機(jī)動(dòng)車(chē)限行的實(shí)質(zhì)是限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使。從法理上講，公民對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)擁有完整的所有權(quán)，亦即占有、使用、收益、處分權(quán)。試想，今天政府以緩解交通擁堵為名限制私家車(chē)行駛，那么誰(shuí)能擔(dān)保明天政府不會(huì)借節(jié)能的旗號(hào)限制市民家冰箱電視的正常使用。憲法修正案正式明確規(guī)定了“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。私家車(chē)作為公民合法的私有財(cái)產(chǎn)，其占有、使用、收益、處分四種權(quán)能皆受憲法保護(hù)，在沒(méi)有明確法律依據(jù)的前提下，任何機(jī)關(guān)、任何團(tuán)體、任何個(gè)人均不得侵犯。任何地方政府的限行決策都不能漠視憲法的這一重要條款。新修訂的立法法也已新增規(guī)定，沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)。這就意味著政府“限行”“限購(gòu)”不能再任性了。

單雙號(hào)限行不妨先做“不可行性研究”。兼聽(tīng)則明、偏聽(tīng)則暗。真正科學(xué)的重大決策既要做可行性研究，也要評(píng)估其不可行性，權(quán)衡利弊得失，方能得出科學(xué)的決策，而不是先入為主千方百計(jì)為所謂的可行性找借口、湊數(shù)據(jù)。建議有關(guān)部門(mén)不妨就單雙號(hào)限行組織兩個(gè)調(diào)研組，一個(gè)搞可行性研究，另一個(gè)搞不可行性研究，將兩份調(diào)研報(bào)告同時(shí)作為最終的決策參考。供暖季單雙號(hào)限行屬于涉及公民財(cái)產(chǎn)使用權(quán)益和出行權(quán)利的重大公共決策，有必要做一做相應(yīng)的“不可行性研究”，以規(guī)避權(quán)力任性和長(zhǎng)官意志，真正提高決策的可行性、科學(xué)性和民主性。對(duì)于某些有較大爭(zhēng)議和分歧的事關(guān)公共利益的重大民生決策，不僅要做“可行性研究”，更有必要做足“不可行性研究”。在某些情況下，“不可行性研究”往往是依法行政和民主決策的重要防線。

機(jī)動(dòng)車(chē)限行是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和出行權(quán)利的行使作出的限制，屬于行政強(qiáng)制措施。從法理上講，單雙號(hào)限行措施是一種典型的行政強(qiáng)制手段和強(qiáng)制性行政行為，是通過(guò)行政命令的方式，以行政懲戒為保障，對(duì)相對(duì)人的機(jī)動(dòng)車(chē)使用權(quán)的強(qiáng)行性限制。政府部門(mén)作出行政限制行為的時(shí)候，必須恪守依法行政的原則，嚴(yán)格依照法律規(guī)定，把握好公權(quán)力和私權(quán)利的界限，盡量做到二者的效益最大化，求得二者的“最大公約數(shù)”。

單雙號(hào)限行措施屬于典型的“權(quán)宜之計(jì)”，主要是基于對(duì)道路暢通、大氣清新等公共利益的追求，而對(duì)自由駕車(chē)出行等個(gè)人利益的限制。從一定意義上可理解為，被限行者將個(gè)人利益在一定期限內(nèi)讓渡給公共利益的代表者，以促成公共利益的實(shí)現(xiàn)。市民私家車(chē)的使用權(quán)是法律賦予的，本質(zhì)上講是不受政府限制的，不過(guò)在某些特殊情況下市民為了城市道路暢通、空氣潔凈等公共利益，也需要讓渡一部分個(gè)人權(quán)利。單雙號(hào)限行就帶有公民權(quán)利讓渡的特點(diǎn)。當(dāng)然，這個(gè)讓渡過(guò)程是一個(gè)利益博弈、協(xié)商妥協(xié)、求得“最大公約數(shù)”的立法過(guò)程，需要以立法的形式確立下來(lái)，而決不能聽(tīng)?wèi){政府的一紙文件就單方一拍而就。

誠(chéng)然，交通管理部門(mén)是依據(jù)交通方面的法律來(lái)行使限號(hào)權(quán)的，如道路交通安全法第三十九條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)、非機(jī)動(dòng)車(chē)、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施，遇有大型群眾性活動(dòng)、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動(dòng)直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告?！备鶕?jù)授權(quán)，交通管理機(jī)構(gòu)對(duì)交通實(shí)行限號(hào)限行是有行政權(quán)力保障的。不過(guò)，公安機(jī)關(guān)只是具體的交通執(zhí)法機(jī)關(guān)，道路交通安全法的這一規(guī)定屬于執(zhí)法操作層面的規(guī)定，是特殊情況下較短時(shí)間的臨時(shí)性限行措施，而不能作過(guò)于寬泛的理解，不能泛化為常態(tài)化的限行措施。類似于單雙號(hào)限行等維持較長(zhǎng)時(shí)間的常態(tài)化限行措施，任何公安機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)擅自作出，必須征得地方性法規(guī)的授權(quán)。根據(jù)行政強(qiáng)制法規(guī)定，只有地方性法規(guī)，即省級(jí)、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的人大或人大常委會(huì)才有權(quán)作出，而規(guī)章沒(méi)有這樣的權(quán)力。機(jī)動(dòng)車(chē)限行與否，法律已經(jīng)不再授權(quán)。修訂后的大氣污染防治法中，機(jī)動(dòng)車(chē)限行授權(quán)條款被刪：經(jīng)研究，考慮到限制機(jī)動(dòng)車(chē)通行的社會(huì)成本高，群眾反響大，可以不在本法中普遍授權(quán)實(shí)施，由地方根據(jù)具體情況在地方性法規(guī)中規(guī)定。

如前所述，既然限行屬于公民權(quán)利的讓渡，那么限行措施就應(yīng)有科學(xué)合理的補(bǔ)償制度，給予被限行人合理的補(bǔ)償，而不是限行布告一貼了事，只顧抓違反限行者的罰款。諸如，在車(chē)輛折舊費(fèi)、車(chē)船使用稅、換乘公交車(chē)出租車(chē)的相關(guān)費(fèi)用、養(yǎng)路費(fèi)等方面都可以酌情給予減免或補(bǔ)貼等。

相對(duì)于提高油品質(zhì)量、限制公車(chē)等手段，單雙號(hào)限行并不是對(duì)公民權(quán)利限制最少、最溫和的手段。政府不應(yīng)過(guò)于依賴單雙號(hào)限行這種犧牲公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和出行權(quán)的限制手段。將限行這種臨時(shí)性措施常態(tài)化要格外慎重，并且要真正走足立法程序，通過(guò)民主的立法程序取得“最大公約數(shù)”。機(jī)動(dòng)車(chē)限行實(shí)屬城市交通治理手段中的下策，只能在短期緩解城市巨大的交通壓力，對(duì)于緩解交通擁堵或降低空氣污染只起應(yīng)急效應(yīng)。實(shí)際上，單雙號(hào)限行可能會(huì)刺激本來(lái)一輛車(chē)就夠用的家庭購(gòu)買(mǎi)兩輛車(chē)，不僅增加了車(chē)位的緊張度，還會(huì)加劇交通壓力，造成更嚴(yán)重的環(huán)境污染。

征收“擁堵費(fèi)”更具有合理性和可行性。相對(duì)于強(qiáng)制色彩濃郁的限行措施，擁堵費(fèi)制度更具有一定的合理性和可行性，給予了車(chē)輛所有人自由選擇權(quán)，車(chē)主可以自愿選擇是否支付擁堵費(fèi)進(jìn)入城市擁堵區(qū)域。并且，擁堵費(fèi)制度可以為城市交通擁堵的治理提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，所得到的財(cái)政收入可以直接作為改善城市交通，投資城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用。當(dāng)然，征收擁堵費(fèi)也必須經(jīng)過(guò)立法的授權(quán)，而不能由地方政府自作主張。

征收“擁堵費(fèi)”是種行政收費(fèi)行為，本質(zhì)上是為車(chē)主增設(shè)了一項(xiàng)額外義務(wù)，是加重公民負(fù)擔(dān)的侵益性行為，同時(shí)也是在采取其他手段都無(wú)法有效緩解城市交通擁堵問(wèn)題而不得已才征收的。因此，征收“擁堵費(fèi)”必須得到立法的明確授權(quán)，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的立法聽(tīng)證程序充分吸納民意，并且政府應(yīng)定期披露擁堵費(fèi)征收情況和使用去向，而決不能像以前的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)一樣成為一筆糊涂賬。

限行與否不能聽(tīng)紅頭文件的，也不是政府說(shuō)了算，而是要聽(tīng)法律法規(guī)的 ，人大立法說(shuō)了算。十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議于2015年3月15日通過(guò)修訂后的立法法，這是立法法實(shí)施15年來(lái)的首次修改。修改后的新立法法，有望遏制政府權(quán)力的“任性”，防止限行、限購(gòu)、限貸等紅頭文件對(duì)公民權(quán)益的侵犯。此次立法法的大修備受社會(huì)關(guān)注，特別是地方規(guī)章不得減損公民權(quán)利成為本次修改的一大亮點(diǎn)。

新立法法規(guī)定，國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府制定任何規(guī)章，只要沒(méi)有上位法律、法規(guī)依據(jù)的，不能減損公民權(quán)利，也不能隨意增加公民的義務(wù)。這意味著一些限行、限購(gòu)等地方限制性行政手段，今后將不能再“任性”。以不少城市實(shí)施的汽車(chē)限行為例，從民法和物權(quán)法角度來(lái)看，公民對(duì)汽車(chē)擁有所有權(quán)，也就是擁有對(duì)于汽車(chē)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。限行一旦常態(tài)化，公民的汽車(chē)使用權(quán)肯定會(huì)受到影響，汽車(chē)的使用實(shí)際上被強(qiáng)制性“貶值”，限行常態(tài)化的確有侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之嫌。同理，隨意出臺(tái)汽車(chē)限購(gòu)令也有侵犯公民權(quán)益之嫌。因此，須將政府限行的“任性”關(guān)進(jìn)法規(guī)的籠子里，用依法行政的原則馴服政府決策的“任性”。

一言以蔽之，在依法行政的時(shí)代背景下，限行措施升級(jí)得由人大立法說(shuō)了算，有必要將政府動(dòng)輒限行的任性關(guān)進(jìn)法規(guī)的籠子里，單雙號(hào)限行常態(tài)化須經(jīng)立法取得最大公約數(shù)才能真正落地。

（作者系司法部《中國(guó)司法》雜志總編、研究員）