廖雄軍

我國反腐敗立法決策是一項系統(tǒng)工程，這一系統(tǒng)工程建設(shè)的重點有兩個方面。一是解決好立法模式選擇、確立立法理念與方式、做好防治腐敗制度與機制內(nèi)容體系的設(shè)計，使未來出臺的反腐敗法成為高質(zhì)量的良善之法。二是要完善反腐敗法的實施和督查制度與機制，使之得到有效的實施，充分發(fā)揮其在反腐敗工作中的重要作用，為實現(xiàn)黨風(fēng)、政風(fēng)、官風(fēng)、民風(fēng)的好轉(zhuǎn)做出貢獻(xiàn)。

我國已經(jīng)出臺的有關(guān)反腐敗的法律法規(guī)，都是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，有的相互脫節(jié)，有的不匹配，有的甚至相互之間有摩擦，其互通、互配程度不高，在反腐敗工作實踐中暴露出了多種不適應(yīng)，影響了我國防治腐敗工作的成效。因此，制定一部專門的“反腐敗法”，是實現(xiàn)我國腐敗防治工作制度化、法制化的需要，可以有效預(yù)防和減少腐敗犯罪。黨的十八大后，鐵腕反腐敗正從“治標(biāo)”向“治本”邁進(jìn)，反腐敗的頂層設(shè)計也進(jìn)入了一個新的歷史節(jié)點。黨的十八屆四中全會的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。”2015年3月8日，張德江委員長在全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告中鄭重宣布，要推進(jìn)反腐敗國家立法。本文探討我國反腐敗立法決策系統(tǒng)工程建設(shè)的有關(guān)問題，重點研究我國反腐敗法立法的模式與理念和我國反腐敗法的內(nèi)容體系設(shè)計這兩個核心問題。

一、我國反腐敗法立法的模式與理念

（一）我國反腐敗法立法的模式

世界各國有關(guān)反腐敗立法模式大體有兩種：一是集中立法模式，二是分散立法模式?！凹辛⒎Ｊ阶畹湫偷谋憩F(xiàn)形式是制定專門的反腐敗法，它是完整的、處于基本法地位的立法，有主心骨；而分散立法模式就是根據(jù)腐敗發(fā)生的不同環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，以及懲治腐敗的不同法律手段，制定相關(guān)的單行法，因此是一堆法律。這兩種反腐敗立法模式各有利弊，采用哪種模式，要根據(jù)各國的具體情況而定，不存在哪種先進(jìn)哪種落后的問題?！盵1]隨著“依法治國”與“依法反腐”理念的不斷深化，關(guān)于中國推進(jìn)反腐敗國家立法的模式選擇，越來越多的專家學(xué)者主張采用集中立法模式，即針對腐敗問題進(jìn)行專門立法。筆者贊同這一觀點。

（二）我國反腐敗法立法的理念

2003年10月31日，第58屆聯(lián)合國大會審議通過了《聯(lián)合國反腐敗公約》（下文中簡稱為《公約》）。2003年12月10日，我國政府簽署了《公約》?！豆s》是世界上第一部全面的反腐敗國際法律文件，體現(xiàn)了國際社會治理腐敗的共同意愿和決心?！豆s》的主要特點：第一，這是目前國際上雙邊、多邊反腐敗條約中內(nèi)容最全面的公約。該公約是在對國際組織和地區(qū)組織各種反腐敗公約、決議的有效性和可行性全面評估的基礎(chǔ)上擬訂的，內(nèi)容廣泛。第二，這是一部體現(xiàn)整體和平衡思想的公約。所謂整體，是指公約將反腐敗作為一個系統(tǒng)工程來對待，認(rèn)為腐敗不僅表現(xiàn)在公職人員身上，也表現(xiàn)在向公職人員行賄的普通公民身上；不僅在國家機關(guān)和公共領(lǐng)域，私營機構(gòu)也存在腐敗問題；不僅表現(xiàn)在國內(nèi)交往中，也表現(xiàn)在國際交往中，包括國際公共組織官員的腐敗。這些不同表現(xiàn)形式的腐敗現(xiàn)象往往相互聯(lián)系、相互依存，因此，需要有一套全面、協(xié)調(diào)的反腐敗措施，開展全面的反腐敗工作。所謂平衡，是指對任何一種腐敗行為的懲治要體現(xiàn)公平、正義。如在懲治受賄人的同時，也要打擊行賄人；對以貪利為目的的腐敗行為，在給予刑事制裁的同時要徹底剝奪其非法獲得的所有財產(chǎn)；在加強對公職人員腐敗行為懲處的同時，要充分關(guān)注公職人員的報酬和必要的培訓(xùn)等。第三，該公約考慮了不同國家的國情，體現(xiàn)了協(xié)商精神。由于該公約談判的原則是協(xié)商一致，對于不能協(xié)商一致的條款，在談判過程中大多被刪除，存有分歧的條款相互也作了讓步[2]。應(yīng)借鑒《公約》立法的有益經(jīng)驗，確立我國反腐敗法立法的理念，主要有對腐敗零容忍、民主與科學(xué)立法、預(yù)防與懲治結(jié)合、公開與督查結(jié)合、國情與借鑒結(jié)合等，下面做些簡要的分析。

1.對腐敗零容忍

對腐敗零容忍，就要做到“四個全覆蓋”。一是反腐敗的“全領(lǐng)域覆蓋”，即反腐敗立法要考慮到各行各業(yè)的反腐敗問題，制定出來的反腐敗法要適用于各行各業(yè)，既要防治國內(nèi)交往中產(chǎn)生的腐敗，也要防治國際交往中產(chǎn)生的腐敗。

二是反腐敗的“全人員覆蓋”，即反腐敗立法要考慮到全體公民可能產(chǎn)生腐敗的問題，制定出來的反腐敗法要適用于全體公民，既能管住公職人員，也能管住非公職人員；既要懲治受賄人，也要懲治行賄人；既打搞腐敗的“老虎”，也拍搞腐敗的“蒼蠅”，即“抓大不放小”。

三是反腐敗的“全所得覆蓋”，即反腐敗立法要考慮到腐敗行為的所得問題，制定出來的反腐敗法要適用于防治有形與無形的腐敗所得物；既要防治有形的腐敗如索取錢物等，也要防治無形的腐敗如性賄賂等；既要防治大貪官的非法所得，也要防治小貪官的非法所得；既要防治所得是幾千萬甚至上億元的大腐敗，也要防治所得萬元以下甚至所得只是100元以下的腐敗。

四是反腐敗的“全時間覆蓋”，即反腐敗立法要考慮到反腐敗的時間維度問題，制定出來的反腐敗法要適用于懲治已經(jīng)發(fā)生的腐敗、正在發(fā)生的腐敗與防治未來10年甚至更長時間的腐敗。

2.民主與科學(xué)立法

民主與科學(xué)立法，應(yīng)是反腐敗法立法的一個重要理念與做法。要使未來出臺的反腐敗法成為良善之法，根本途徑在于科學(xué)立法、民主立法。反腐敗法科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)依法防治腐敗的客觀規(guī)律，反腐敗法的民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。開門立法是推進(jìn)反腐敗法科學(xué)立法、民主立法的重大舉措。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，隨著人們政治參與積極性不斷提高，對反腐敗法科學(xué)立法、民主立法不斷提出更高要求。廣納民意、廣集民智，未來出臺的反腐敗法才能更接地氣、更具民意基礎(chǔ)、質(zhì)量更高、更容易執(zhí)行。反腐敗法立法涉及多方面的利益關(guān)系，涉及多個部門的權(quán)力和責(zé)任，必須加強全國人大對反腐敗法立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全反腐敗法立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，健全向下級的人大征詢反腐敗法立法意見機制。

3.預(yù)防與懲治結(jié)合

反腐敗工作中的預(yù)防腐敗是治本，懲治腐敗是治標(biāo)。有效的治標(biāo)，可以為反腐敗工作的治本贏得時間與空間，為更加從容地治本創(chuàng)造條件；有效的治本，可以為反腐敗工作的治標(biāo)減少壓力與工作量，從而把更多的人力財力物力投入到預(yù)防腐敗上，減少新的腐敗發(fā)生。綜上所述，懲治和預(yù)防在反腐敗中是相輔相成的，因此，要兩手抓，兩手都要硬，并使二者形成合力，形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)。預(yù)防與懲治相結(jié)合，應(yīng)是反腐敗法立法的一個重要理念與做法。

4.公開與督查結(jié)合

公開與督查結(jié)合，應(yīng)是反腐敗法立法的一個重要理念與做法。陽光是最好的防腐劑，有陽光照耀的地方，腐敗現(xiàn)象就少；無陽光的地方，腐敗現(xiàn)象就多。因此，黨務(wù)與政務(wù)公開，是防治腐敗的重要理念與有效方法。應(yīng)完善黨務(wù)與政務(wù)公開制度，增加黨務(wù)與政務(wù)信息的透明度，并把經(jīng)過進(jìn)一步修訂的黨務(wù)公開制度、政務(wù)公開制度的有關(guān)內(nèi)容寫進(jìn)反腐敗法中，充分發(fā)揮黨務(wù)公開制度、政務(wù)公開制度在防治腐敗工作中的作用。

建立了比較完善的黨務(wù)與政務(wù)公開制度后，如果還有公共機構(gòu)與人員不按制度規(guī)定公開黨務(wù)與政務(wù)信息，怎么辦？有效的方法是進(jìn)一步完善督查制度與機制，并把經(jīng)過進(jìn)一步修訂的督查制度與機制的有關(guān)內(nèi)容寫進(jìn)反腐敗法中，讓不按制度規(guī)定公開黨務(wù)與政務(wù)信息的公共機構(gòu)與人員及時受到處罰，以此保障黨務(wù)與政務(wù)公開制度能得到有效的執(zhí)行。

5.國情與借鑒結(jié)合

國情與借鑒結(jié)合，應(yīng)是反腐敗法立法的一個重要理念與做法。在立足于國情方面，主要是要在不違背我國憲法與立法法的有關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，針對我國腐敗的產(chǎn)生與發(fā)展規(guī)律，總結(jié)我國反腐敗工作的成功經(jīng)驗，去研究與設(shè)計反腐敗法的有關(guān)內(nèi)容體系。在借鑒國外反腐敗立法經(jīng)驗方面，一是應(yīng)借鑒《公約》的立法經(jīng)驗，二是借鑒有關(guān)國家反腐敗立法經(jīng)驗，把這二者中的有益理念、做法與內(nèi)容吸收進(jìn)我國的反腐敗法中。

二、我國反腐敗法的內(nèi)容體系設(shè)計

我國反腐敗法的名稱是反腐敗法立法不可回避的首要問題。筆者認(rèn)為，我國反腐敗法的名稱可以用如下兩種中的一種：一是用中華人民共和國反腐敗法，這種名稱與《公約》相似；二是可用中華人民共和國防治腐敗法，這種名稱突出了該法的核心內(nèi)容。

我國反腐敗法內(nèi)容體系設(shè)計的重點是兩個方面：一是預(yù)防腐敗內(nèi)容體系設(shè)計，二是懲治腐敗內(nèi)容體系設(shè)計，下面分別做一些初步的探討。

（一）我國反腐敗法中的預(yù)防腐敗內(nèi)容體系設(shè)計

2013年5月28日，廣東省汕頭市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過《汕頭經(jīng)濟特區(qū)預(yù)防腐敗條例》，于2013年8月1日起在廣東省汕頭市施行。這是汕頭經(jīng)濟特區(qū)利用地方立法權(quán)加強反腐敗的新舉措。該條例分為總則、預(yù)防主體與職責(zé)、預(yù)防制度與措施、監(jiān)督與保障、法律責(zé)任、附則等6章，共61條。2013年7月26日，珠海市第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過《珠海經(jīng)濟特區(qū)預(yù)防腐敗條例》，2013年10月1日起施行。這是珠海經(jīng)濟特區(qū)利用地方立法權(quán)加強反腐敗的新舉措。該條例分為總則、預(yù)防職責(zé)、預(yù)防措施、監(jiān)督與保障、法律責(zé)任、附則等6章，共62條?！稄V東省預(yù)防腐敗條例》已經(jīng)提交省人大常委會審議。這是我國省域范圍內(nèi)利用地方立法權(quán)加強反腐敗的有益探索。有人提議，制定專門的預(yù)防腐敗法[3]。筆者認(rèn)為，預(yù)防腐敗是反腐敗法中的一個重要內(nèi)容，有了反腐敗法，就沒有必要再單獨制定專門的預(yù)防腐敗法了。

《公約》認(rèn)為預(yù)防是有效遏制腐敗的基礎(chǔ)，并提出了若干措施。一是規(guī)定專門的預(yù)防腐敗機構(gòu)，制定和執(zhí)行協(xié)調(diào)有效的反腐敗政策，定期對反腐敗的相關(guān)法律、措施進(jìn)行評估以確定是否有效。二是建立以透明、競爭、客觀為標(biāo)準(zhǔn)的公共采購制度，維持公共財政管理制度的公開、透明。三是簡化行政程序，建立公眾與國家機關(guān)的聯(lián)系管道。四是防止私營部門的腐敗，制定私營機構(gòu)廉潔的標(biāo)準(zhǔn)和程序，防止利益沖突，形成良好的商業(yè)慣例。五是促進(jìn)社會參與，開展反腐敗的公共宣傳活動，在大中小學(xué)開展廉潔教育。六是打擊洗錢活動，監(jiān)控可疑賬戶，查明賬戶所有人的身份等[4]。應(yīng)借鑒《公約》立法的有益經(jīng)驗，在我國的反腐敗法中，要明確地寫入預(yù)防腐敗的主要內(nèi)容。

1.成立綜合性的反腐敗機構(gòu)

我國應(yīng)組建綜合性的反腐敗機構(gòu)，這一機構(gòu)的名稱可有兩種選擇：一是“反腐敗總局（總署）”，二是“廉政總局（總署）”。這一機構(gòu)歸屬全國人大直接領(lǐng)導(dǎo)，原監(jiān)察部、預(yù)防腐敗局、反貪局、信訪局等機構(gòu)合并到新成立的“反腐敗總局（總署）”或“廉政總局（總署）”中去。未來出臺的反腐敗法中，應(yīng)對這一機構(gòu)的職能與工作方式、運行機制等方面作出明確的規(guī)定。這一反腐敗機構(gòu)既管預(yù)防腐敗，也管懲治腐敗。

2.確定公共機構(gòu)的職能與規(guī)模

公共機構(gòu)職能與政府部門具有天然的膨脹趨勢，如無法律來進(jìn)行有效的規(guī)范，這種膨脹勢頭將很難遏制。未來出臺的反腐敗法中，應(yīng)明確設(shè)立公共機構(gòu)的依據(jù)及其職能，對公共機構(gòu)的變更與撤銷作出明確的規(guī)定，防止因公共機構(gòu)及其職能、人員的膨脹而增加行政成本，加重納稅人的負(fù)擔(dān)。

3.訂立公職人員行為守則

我國有關(guān)部門多次出臺過規(guī)范公職人員行為的相關(guān)規(guī)定，但往往執(zhí)行不到位，主要原因是這些制度的剛性不夠?！豆s》中的第八條是“公職人員行為守則”，我國應(yīng)借鑒這種做法，把“公職人員行為守則”從黨紀(jì)、政紀(jì)上升到法律，把這部分內(nèi)容寫進(jìn)反腐敗法中，增強這一制度的剛性與約束力，以便發(fā)揮其在預(yù)防腐敗中的積極作用。

4.規(guī)范公職人員的收入

公職人員服務(wù)于公共機構(gòu)，有權(quán)取得合法的收入。為了保障公務(wù)員的合法收入，反腐敗法中，應(yīng)對公職人員的收入作出明確的規(guī)定，規(guī)范公職人員的工資、津貼和福利等職務(wù)收入的支付和分配。應(yīng)積極創(chuàng)造條件，盡快由全國人大負(fù)責(zé)制定并組織實施公職人員職務(wù)收入法。

5.規(guī)范公職人員的收入財產(chǎn)申報與公開

在公職人員的收入財產(chǎn)申報與公開方面，我國已經(jīng)做了一些有益的探索，但距離公民的期盼還有很大差距。社會輿論也大力呼吁制定公職人員收入公開法或官員收入財產(chǎn)申報與公開法，但遇到了很大的阻力，致使這兩個相關(guān)的法律未能出臺，給預(yù)防腐敗工作帶來了許多困難。筆者建議，把公職人員收入公開法與官員收入財產(chǎn)申報與公開法的相關(guān)內(nèi)容寫進(jìn)未來出臺的反腐敗法中，不必再考慮單獨出臺這兩個專門的法規(guī)。

反腐敗法中，應(yīng)對公職人員的“收入財產(chǎn)申報與公開”作出明確的規(guī)定，規(guī)定公職人員不但要申報收入，而且要申報財產(chǎn)。所有公職人員的收入要向反腐敗機構(gòu)申報，由反腐敗機構(gòu)向全體公民公開。公民有權(quán)隨時查閱所有公職人員的收入信息。對不愿申報自己收入信息的公職人員，應(yīng)先開除公職，再查他們是否有腐敗犯罪的事實。對不如實申報自己收入信息的公職人員，先用“公職人員欺詐罪”處罰他們，再查他們是否有貪污受賄行為。

未來出臺的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出規(guī)定：所有公職人員及其配偶、子女、父母的財產(chǎn)要向反腐敗機構(gòu)申報，對不愿申報自己及其配偶、子女、父母財產(chǎn)信息的公職人員，應(yīng)先開除公職，再查他們是否有腐敗犯罪的事實。對不如實申報自己財產(chǎn)信息的公職人員，先用“公職人員欺詐罪”處罰他們，再查他們是否有貪污受賄行為。

反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出規(guī)定：副科級及副科長以上職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶、子女、父母的收入與財產(chǎn)信息要向反腐敗機構(gòu)申報，由反腐敗機構(gòu)向全體公民公開。公民憑身份證到反腐敗機構(gòu)，有權(quán)隨時查閱所有領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶、子女、父母的收入與財產(chǎn)信息。對不愿申報自己及其配偶、子女、父母收入與財產(chǎn)信息的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)先撤銷其職務(wù)，開除公職，再查他們是否有腐敗犯罪的事實。對不如實申報自己及其配偶、子女、父母收入與財產(chǎn)信息的領(lǐng)導(dǎo)干部，先用“公職人員欺詐罪”處罰他們，再查他們是否有貪污受賄行為。

未來出臺的反腐敗法中，作出上述相關(guān)規(guī)定并執(zhí)行到位，那么公職人員腐敗所得就無法、無處藏匿，也無法使用或享用，這就會促使公職人員思考：如果自己的腐敗所得既然無法、無處藏匿，也無法使用或享用，那么自己的腐敗就毫無價值了。公職人員如果認(rèn)為自己的腐敗毫無價值，就不會去冒險地搞腐敗了，這對于預(yù)防公職人員腐敗會起到重要的作用。

6.完善預(yù)防裸官制度

裸官分為半裸官員和全裸官員兩大類，半裸官員是指那些將配偶或子女移民國（境）外并加入了外國國籍或取得國（境）外永久居留權(quán)，自己留在國內(nèi)（或中國大陸）做官的領(lǐng)導(dǎo)干部。全裸官員是指那些將配偶和子女移民國（境）外并加入了外國國籍或取得國（境）外永久居留權(quán)，自己留在國內(nèi)（或中國大陸）做官的領(lǐng)導(dǎo)干部。我國的部分裸官（包括半裸和全裸官員，下同）有不愛國、不愛黨、沒有“三個自信”、言而無信、臺上講廉政臺下搞腐敗、“人在曹營心在漢”、心理與生理不健康等特征。裸官的負(fù)能量即負(fù)面影響力（或稱危害性）主要表現(xiàn)在政治危害、經(jīng)濟危害、危害國家安全等方面。通過加強制度建設(shè)來預(yù)防產(chǎn)生新的裸官，無疑是治本的思路與策略。筆者認(rèn)為治本的思路與策略主要有加強思想教育、裸者不得當(dāng)官、禁有海外資產(chǎn)、公開官員家產(chǎn)、脫裸者可當(dāng)官等幾個方面。未來出臺的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，通過加強制度建設(shè)，來預(yù)防產(chǎn)生新的裸官。

7.健全政府采購與招投標(biāo)制度

健全政府采購制度。從近年來查處的案件可以發(fā)現(xiàn)，政府采購成了一個易發(fā)多發(fā)腐敗問題的重點領(lǐng)域。政府采購腐敗不僅損害了政府的清廉形象和公信力，而且使政府公共財政變成“唐僧肉”，產(chǎn)生了“豪華采購”“天價采購”“質(zhì)量不高”等突出問題，造成資金浪費和國有資產(chǎn)流失[5]。政府采購中腐敗現(xiàn)象的多發(fā)，主要原因是政府采購的相關(guān)制度不夠完善，制度的執(zhí)行不到位，缺乏有效的監(jiān)督制約機制，對政府采購過程中發(fā)生的腐敗行為的懲罰太輕等。防范政府采購產(chǎn)生腐敗的對策：簡政放權(quán)，以瘦身來減少政府的必需采購總量；科學(xué)預(yù)算，以科學(xué)性來規(guī)范政府采購預(yù)算支出；公開透明，以陽光來照耀政府采購中的每一個環(huán)節(jié)；強化競爭，以競爭來形成政府采購的合理價格；加強監(jiān)督，以監(jiān)督來震懾政府采購中的腐敗行為[6]。未來出臺的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，健全公共物品采購制度與機制，預(yù)防在政府采購過程中產(chǎn)生腐敗。

健全公共建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)制度。我國目前公共建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)過程中的腐敗現(xiàn)象較多，因此，有必要完善公共工程、公共服務(wù)、市政建設(shè)公開招標(biāo)和競爭投標(biāo)制度。未來出臺的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，健全公共建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)制度與機制，預(yù)防在公共建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)過程中產(chǎn)生腐敗。

8.健全政府信息公開制度

腐敗主體的腐敗行為總是在黑暗中進(jìn)行的。之所以會有形形色色的腐敗現(xiàn)象，根源就在于政務(wù)信息不公開，政務(wù)機構(gòu)之間信息不共享，相互封閉，并且對公民保密。政府信息公開有利于破除公共權(quán)力運行的隱蔽性，為治理公共權(quán)力濫用和腐敗提供預(yù)防機制?！瓣柟狻笔亲詈玫南緞?，政府信息公開將使整個政務(wù)系統(tǒng)透明，政府決策和執(zhí)行將完全暴露在眾目睽睽之下，并且使得公共權(quán)力運行從隱蔽變成透明，無疑切斷了權(quán)錢交易的鏈條，包括其交易背后的利益共謀渠道。

我國的政府信息公開條例自2008年5月1日實施以來，我國政府信息公開取得了一定的成績，但距離公民在公共事務(wù)中有效行使表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要來說，還有很大距離。應(yīng)完善和修訂我國的政府信息公開條例，通過修改我國的政府信息公開條例并上升為政府信息公開法，完善政務(wù)信息公開制度，使其對防治腐敗起到重要的作用。

應(yīng)健全公共預(yù)算公開制度。修改后的預(yù)算法第十四條規(guī)定，“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。”實際工作中，政府財政預(yù)算公開制度的執(zhí)行效果不理想，政府職能部門公開的主動性不夠，公開的不夠完整，公開的不夠細(xì)，讓公民無法實施有效的監(jiān)督，也就為公共權(quán)力部門的腐敗留下了機會。應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)算法，讓政府財政預(yù)算公開得更主動、更完整、更細(xì)一些，規(guī)范各級財政資金使用，各級財政資金的使用應(yīng)當(dāng)清晰可控，立法機關(guān)、審計機關(guān)有權(quán)隨時監(jiān)督，對各級財政的收支公民有權(quán)通過網(wǎng)絡(luò)查閱等手段查詢和監(jiān)督。未來出臺的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，健全公共預(yù)算公開制度，發(fā)揮其在反腐敗中的作用。

9.健全公務(wù)員制度

我國的公務(wù)員法自2006年1月1日實施以來，既理順了公務(wù)員管理體制，實現(xiàn)了與現(xiàn)行干部管理體制的銜接，又健全了公務(wù)員管理機制，特別是確立了新陳代謝機制、競爭擇優(yōu)機制、權(quán)益保障機制和監(jiān)督約束機制，從源頭上克服選人用人上的不正之風(fēng)，為進(jìn)一步把各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和國家的事業(yè)中來，提供了廣闊空間和持久動力。但不可否認(rèn)的是，由于公務(wù)員法本身存在的一些缺陷以及執(zhí)行中發(fā)生的偏差等原因，在公務(wù)員錄用和職務(wù)晉升等領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，有些地方的買官賣官等用人腐敗現(xiàn)象還很嚴(yán)重。應(yīng)完善和修訂我國的公務(wù)員法，通過修改我國的公務(wù)員法，完善現(xiàn)代公務(wù)員制度，杜絕公務(wù)員錄用和職務(wù)晉升等領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。未來出臺的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，防治公務(wù)員錄用和職務(wù)晉升等領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。

10.健全監(jiān)督制度體系

通過健全由黨內(nèi)監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主監(jiān)督等組成的監(jiān)督制度體系，可以對預(yù)防腐敗起到重要的作用。因此，健全監(jiān)督制度體系的有關(guān)內(nèi)容應(yīng)寫進(jìn)未來出臺的反腐敗法中。

一是健全黨內(nèi)監(jiān)督制度。黨內(nèi)監(jiān)督主要是指執(zhí)政黨的各級組織和廣大黨員依據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)以及國家法律，重點對執(zhí)政黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行的監(jiān)督。執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督對于發(fā)展黨內(nèi)民主，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，保持黨的先進(jìn)性和純潔性具有重要作用。發(fā)揮執(zhí)政黨的黨組織、紀(jì)委等的監(jiān)督作用，定期對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行談話、考核、測評，對之隨時提醒、嚴(yán)格教育、及時挽救，可以對防治領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗起到重要的作用。我國的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的法制化。

二是健全立法監(jiān)督制度。立法監(jiān)督指有關(guān)立法機關(guān)運用國家權(quán)力，依照法定職權(quán)和程序，對權(quán)力行使過程中嚴(yán)重違法的情況進(jìn)行檢查、督促和糾正的行為。立法監(jiān)督是以國家強制力為后盾，在內(nèi)容上主要指向監(jiān)督對象的行為和結(jié)果的合法性，一定范圍內(nèi)也指向監(jiān)督對象的行為和結(jié)果的合理性。立法機關(guān)通過立法權(quán)、重大決策審批權(quán)行使監(jiān)督權(quán)；各級人民代表大會及其常委會、人大代表依法對行政權(quán)、司法權(quán)的運行進(jìn)行監(jiān)督。我國的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，推進(jìn)立法監(jiān)督的法制化。

三是健全司法監(jiān)督制度。黨的十八大和十八屆四中全會提出的司法改革的重點之一，是人民法院和人民檢察院“依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，這同西方國家司法制度核心的“司法獨立”，具有完全不同的性質(zhì)和內(nèi)容[7]。我國的司法系統(tǒng)應(yīng)在組織、人事、財政上獨立于行政部門，不受各級行政官員的干預(yù)，能夠自主地開展工作，對腐敗案件進(jìn)行獨立的審判，從而提升司法機關(guān)在我國反腐敗中的作用。我國的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，推進(jìn)司法監(jiān)督的法制化。

四是健全內(nèi)部監(jiān)督制度。為保障和監(jiān)督行政活動的正常開展，避免和糾正行政活動中的偏差和失誤，保證依法行政，必須健全內(nèi)部監(jiān)督制度。通過健全內(nèi)部監(jiān)督制度，使內(nèi)部監(jiān)督工作經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化，可提高監(jiān)督工作的質(zhì)量。內(nèi)部監(jiān)督主要以行政監(jiān)察、紀(jì)律處分、道德警告、司法記過等方式糾正官員的偏差。我國的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督的法制化。

五是健全輿論監(jiān)督制度。輿論監(jiān)督主要是指新聞媒體運用輿論，幫助公眾了解政府事務(wù)、社會事務(wù)和一切涉及公共利益的事務(wù)，并促使其沿著法制和社會生活公共準(zhǔn)則的方向運作的一種社會行為。要重視發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，力爭營造監(jiān)督人人可為、監(jiān)督人人有責(zé)的良好氛圍。重點是以新聞報道、調(diào)查、評論等方式，將各級官員置于社會媒體的監(jiān)督之下。運用新媒體監(jiān)督權(quán)力運行，對于實現(xiàn)更好的權(quán)力監(jiān)督，已被實踐證明是一種有益并有效的形式。我國的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，推進(jìn)輿論監(jiān)督的法制化。應(yīng)積極創(chuàng)造條件，盡快由全國人大制定與出臺輿論監(jiān)督法。

六是健全民主監(jiān)督制度。民主監(jiān)督主要是指非國家機關(guān)的組織和個人，運用憲法和法律賦予的權(quán)利，對執(zhí)政黨和國家機關(guān)及其工作人員的腐敗行為提出批評、建議、申訴、控告、檢舉等活動。民主監(jiān)督是一種權(quán)利而不是一種權(quán)力，雖然不具有國家強制力，但可以提高國家機關(guān)及其工作人員的工作效率和工作水平，有利于預(yù)防腐敗。目前，黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)公開存在著表面化、形式化的傾向。有的單位在公開上重形式輕內(nèi)容、重數(shù)量輕質(zhì)量，對一些重大事項、重要決策、重點問題半遮半掩，公開范圍不廣，公開程度不夠，甚至搞有條件有選擇的公開，客觀上剝奪了人民群眾和監(jiān)督機構(gòu)的知情權(quán)，使監(jiān)督者對公共機構(gòu)的重要決策和執(zhí)行情況無從知曉，影響了群眾和社會監(jiān)督作用的發(fā)揮。我國的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，讓公眾通過輿論曝光、舉報、控告以及合法的游行、示威等形式對官員的腐敗行為加以揭露、反映和抗議，以調(diào)整政府的行為，督促對腐敗官員的查處。同時，對民主監(jiān)督的程序，我國的反腐敗法中，也應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，努力實現(xiàn)民主監(jiān)督的程序化、法制化。

上述六種監(jiān)督，既目標(biāo)一致又相對獨立，既各司其職又優(yōu)勢互補，既相互制約又共同作用，各有各的特點，相互不可替代。應(yīng)把上述的六種監(jiān)督整合成一個全方位無盲點的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，形成監(jiān)督的整體合力，以便發(fā)揮出監(jiān)督的整體優(yōu)勢，起到預(yù)防腐敗的作用。

11.健全錢財實名制度

健全金融與財產(chǎn)實名制。家庭財產(chǎn)申報制度，即有關(guān)家庭申報、登記、公布財產(chǎn)的制度，被視為科學(xué)反腐制度體系的核心內(nèi)容，也是體現(xiàn)“終端治腐”理念的一項重要措施。目前世界上已有近百個國家推行這一制度，家庭財產(chǎn)申報制已成為世界各國共同的反腐利器；金融實名制度是家庭財產(chǎn)申報制的孿生兄弟，猶如懸在貪官頭上的達(dá)摩克利斯劍，反腐敗的實踐證明，金融實名制是目前世界上最好、最有效的懲治和預(yù)防腐敗的制度[8]。以立法形式確立公民與機關(guān)單位的金融與其他大額財產(chǎn)實名制和不動產(chǎn)登記審核制度。包括公民與機關(guān)單位的存款、取款和其他一切金融往來都必須使用真實姓名和單位名稱，對違反者做出嚴(yán)厲處罰；大力清查匿名存款，打擊各種形式的洗錢活動；確立違反相關(guān)制度的刑事責(zé)任和經(jīng)濟處罰措施，使違法者進(jìn)監(jiān)獄，錢財被沒收，用來充實國庫，改善民生。未來出臺的反腐敗法中，應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)的規(guī)定，健全金融與財產(chǎn)實名制度，發(fā)揮其在反腐敗中的作用。

12.健全審計制度

建立健全獨立審計制度。目前，我國地方審計機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，均由同級別的地方政府進(jìn)行任免，這使得地方審計監(jiān)督工作難以開展。因此，現(xiàn)行審計制度必須進(jìn)行改革，改革分兩步走：（1）地方審計機關(guān)的審計人員、經(jīng)費預(yù)算、資產(chǎn)等均由省級審計機關(guān)統(tǒng)一管理，審計計劃、審計資源、審計業(yè)務(wù)等由省級統(tǒng)籌和管理，重大事項要向上報告，形成獨立的審計監(jiān)督體系[9]。這種改革實施后，能夠確保地方審計機關(guān)依法審計、依法報告和查處問題，解決易受干預(yù)干擾、獨立性不強的問題，念好權(quán)力運行的“緊箍咒”，確保權(quán)力不被濫用、資金不被侵蝕，服務(wù)全面依法治國；能夠使審計地位更加超脫，解決不想審、不敢審的問題，發(fā)揮反腐“尖兵”和“利劍”作用，增強地方審計機關(guān)的威懾力，服務(wù)全面從嚴(yán)治黨[10]。（2）為了更好地發(fā)揮審計在反腐敗中的作用，今后應(yīng)進(jìn)一步增強審計工作部門進(jìn)行獨立審計的職權(quán)，讓審計部門與黨政系統(tǒng)脫鉤，隸屬于各級人民代表大會及其常委會，確保其能公正、獨立地進(jìn)行審計稽查工作。我國出臺的反腐敗法中，可以先把第一步的改革成果用法律的形式作出規(guī)范；條件成熟時，再進(jìn)行第二步的改革，并把相關(guān)內(nèi)容寫進(jìn)反腐敗法中。

13.健全行政許可制度

行政許可制度作為一項極為重要的法律制度，是國家為維護經(jīng)濟秩序、社會秩序和公共利益，保護資源和生態(tài)環(huán)境，保障公民權(quán)利等而設(shè)立的具有多方面功能的法律制度，為世界各國所普遍重視和廣泛適用。我國行政許可法的頒布與實施，對規(guī)范行政審批行為起到了積極的作用，但還存在諸如許可環(huán)節(jié)多、手續(xù)多、收費多、腐敗現(xiàn)象高發(fā)等問題，急需健全行政許可制度。改革的方向是：逐步減少行政審批項目，各類行政許可的相關(guān)規(guī)定在國家審批網(wǎng)公布，嚴(yán)密監(jiān)控各類審批項目的審批過程，杜絕各類機構(gòu)利用審批權(quán)限進(jìn)行腐敗交易，并把相關(guān)內(nèi)容寫進(jìn)反腐敗法中。

14.健全政府財產(chǎn)管理制度

在現(xiàn)行制度下，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)缺乏有效整合，容易產(chǎn)生很多弊端：一是行政事業(yè)單位資產(chǎn)家底不清、產(chǎn)權(quán)不明，存在國有資產(chǎn)流失的漏洞；二是各類黨政機關(guān)職能部門之間工作條件差異較大、相互攀比、求全配置、重復(fù)建設(shè)，造成財政支出的極大浪費。不解決這些問題，就可能產(chǎn)生政府權(quán)力部門化、部門利益?zhèn)€人化等現(xiàn)象。要健全政府財產(chǎn)管理制度，把黨政機關(guān)和全額預(yù)算管理的事業(yè)單位的非經(jīng)營性和經(jīng)營性資產(chǎn)集中起來，實行財政部門監(jiān)管體制下的委托管理和授權(quán)經(jīng)營。通過對國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一管理，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，促進(jìn)精簡、高效、廉潔政府建設(shè)的目的。公共機構(gòu)有責(zé)任管理與節(jié)約公共財產(chǎn)，國家建立公共財產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，處置公共財產(chǎn)的權(quán)限、對浪費公共財產(chǎn)的處罰規(guī)定等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)寫進(jìn)反腐敗法中，以立法的形式予以規(guī)范。

15.健全反腐敗法法定宣傳制度

健全反腐敗法法定宣傳制度。宣傳部門應(yīng)當(dāng)把反腐敗作為宣傳工作的重要內(nèi)容，充分發(fā)揮各級各類媒體作用，重視運用互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體，通過新聞報道、文化作品、公益廣告等形式，廣泛宣傳中華民族廉潔自律的優(yōu)秀品德，宣傳闡釋反腐敗制度的相關(guān)規(guī)定，宣傳推廣反腐敗的經(jīng)驗做法和先進(jìn)典型，倡導(dǎo)廉政理念和健康文明生活方式。黨政機關(guān)應(yīng)當(dāng)把廉政作為作風(fēng)建設(shè)的重要內(nèi)容，融入干部隊伍建設(shè)和機關(guān)日常管理之中，建立健全常態(tài)化廉政工作機制。城鄉(xiāng)社區(qū)公共場所都應(yīng)當(dāng)以顯著的空間，宣傳反腐敗的法律和制度，使反腐敗法律和制度深入人心，人人明白，自覺遵守。

16.健全民主選舉與彈劾制度

一位不愿透露姓名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記曾對記者說：“對于一些基層干部來說，寧愿得罪一百個群眾，也不愿得罪一個領(lǐng)導(dǎo)?！币虼?，許多地方出現(xiàn)基層干部“服務(wù)上級機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)多，服務(wù)群眾少”“聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)多、聯(lián)系群眾少”的現(xiàn)象。之所以會出現(xiàn)這些現(xiàn)象，原因很簡單：基層干部的烏紗帽掌握在上面，提不提拔由上面說了算；考核評價權(quán)在上面，干好干壞上面說了算；資源也掌握在上面，項目資金都是自上而下安排。干部要想出政績，與其問需于民，還不如在上面動心思[11]。現(xiàn)行的民主選舉與彈劾制度，大多以黨紀(jì)政紀(jì)的形式存在和運行，對領(lǐng)導(dǎo)干部的約束力很弱，有的形同虛設(shè)。通過健全民主選舉與彈劾制度，可以對預(yù)防腐敗起到重要的作用。為了提升民主選舉與彈劾制度對領(lǐng)導(dǎo)干部的約束力，必須把經(jīng)過進(jìn)一步完善后的民主選舉與彈劾制度的有關(guān)內(nèi)容寫進(jìn)反腐敗法中。

健全民主選舉制度。要使領(lǐng)導(dǎo)干部真正既對上負(fù)責(zé)又對下負(fù)責(zé)，必須健全民主選舉制度。各級政務(wù)官員應(yīng)當(dāng)逐步做到由選民投票選舉產(chǎn)生，讓他們真正是“從群眾中來，到群眾中去”，以確保政務(wù)官員能夠代表公眾的利益，能夠真正關(guān)心和解決民生問題。

健全彈劾制度。應(yīng)增強民意在處罰、罷免領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)方面的權(quán)重，對于選民不滿意、出現(xiàn)道德偏差、失職、違法的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過彈劾制度、責(zé)任追究制度給予處分，直至罷免其職務(wù)、處以刑罰。

17.健全大事報告與述職述廉制度

通過健全大事報告與述職述廉制度，可以對預(yù)防腐敗起到重要的作用?，F(xiàn)行的大事報告與述職述廉制度，大多以黨紀(jì)政紀(jì)的形式存在和運行，對領(lǐng)導(dǎo)干部的約束力很弱，有的形同虛設(shè)。為了提升大事報告與述職述廉制度對領(lǐng)導(dǎo)干部的約束力，必須把有關(guān)內(nèi)容寫進(jìn)反腐敗法中。

健全重大事項報告制度。一是健全領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告制度。實行領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告制度，對加強領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部思想作風(fēng)建設(shè)具有十分重要的意義。但在實際工作中，由于缺少抽查與公開機制，有的領(lǐng)導(dǎo)干部不如實申報個人重大事項，欺騙組織與公眾。應(yīng)把完善領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告制度與加強實際抽查核實相結(jié)合起來，將抽查結(jié)果及時公之于眾，強化制度的執(zhí)行力，匯集各方力量共同監(jiān)督，檢驗領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信度，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部自覺廉潔自律。二是健全單位重大事項報告制度。就重大投資、決策以及重大事件的處理，下級政府及其公職人員有責(zé)任及時向上級和產(chǎn)生其的人民代表大會匯報，非私營企業(yè)的廠長、非私營企業(yè)的經(jīng)理、鄉(xiāng)長、村長有責(zé)任及時向職工大會、股東大會、鄉(xiāng)民大會、村民大會匯報，接受監(jiān)督。

健全述職述廉制度。領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉制度是貫徹執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，落實從嚴(yán)治黨方針，強化對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，進(jìn)一步促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的教育監(jiān)督制度。官員要定期述職述廉，就決策過程、資金往來等事項向民眾和審計、紀(jì)檢和監(jiān)察部門匯報，有關(guān)部門隨時進(jìn)行審計、稽查。但由于缺乏公開機制與懲處機制，這一制度的執(zhí)行并沒有取得預(yù)期的良好效果，急需健全。從2006年開始，廣東省湛江市探索所轄市（縣區(qū)）“一把手”向湛江市委而不是僅向市紀(jì)委述職述廉，該市每兩年召開一次述職述廉大會。從第二屆開始，湛江用電視、網(wǎng)絡(luò)全程直播大會，并邀請黨代表出席會議，向“一把手”提問。而“一把手”們述職述廉的成績會被市委當(dāng)場打出。經(jīng)過8年的實踐，湛江的述職述廉已趨于常態(tài)化。根據(jù)記者觀察，湛江已形成了一套網(wǎng)絡(luò)問政的新模式。這就是：向市委述職述廉、網(wǎng)民拍磚、各區(qū)（縣、市）整改、上級紀(jì)委硬性監(jiān)督整改[12]。建議推廣這種創(chuàng)新做法，使這一制度得到完善，增強制度的剛性約束力。

18.健全質(zhì)詢與民主評議制度

通過健全質(zhì)詢與民主評議制度，可以對預(yù)防腐敗起到重要的作用?，F(xiàn)行的質(zhì)詢與民主評議制度，大多以黨紀(jì)政紀(jì)的形式存在和運行，對領(lǐng)導(dǎo)干部的約束力很弱，有的形同虛設(shè)。為了提升質(zhì)詢與民主評議制度對領(lǐng)導(dǎo)干部的約束力，必須把有關(guān)內(nèi)容寫進(jìn)反腐敗法中。

健全質(zhì)詢制度。為提高黨政機關(guān)、企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員、公務(wù)人員的工作效率和依法行政水平及群眾參政議政督政意識，本著集中民智、凝聚人心，調(diào)動積極因素，化解消極因素，進(jìn)而推動各項工作全面開展的目的，各單位應(yīng)結(jié)合實際，探索基層黨風(fēng)政風(fēng)廉政建設(shè)的新途徑，建立會前征求意見、會中現(xiàn)場質(zhì)詢、會后整改落實的“政務(wù)質(zhì)詢制度”。通過適當(dāng)?shù)男问剑x民、職工、村民有權(quán)就重大決策、財務(wù)問題向公務(wù)人員提出質(zhì)詢，要求公開賬目，答復(fù)有關(guān)事項等，有權(quán)通過新聞媒體向社會公開披露信息。被質(zhì)詢的單位與人員，必須誠實地回答質(zhì)詢?nèi)怂岢龅挠嘘P(guān)問題，并立即整改質(zhì)詢?nèi)瞬粷M意的工作。

健全民主評議領(lǐng)導(dǎo)干部制度。民主評議領(lǐng)導(dǎo)干部制度是一項利黨、利國、利民的好制度，但這項制度實施過程中還存在許多的不足和問題，必須加以健全。對于領(lǐng)導(dǎo)干部的人品、業(yè)績、廉潔情況，應(yīng)定期進(jìn)行群眾民主評議，以投票的方式確定評議結(jié)果，作為領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任免的重要依據(jù)。對于民主評議不合格的領(lǐng)導(dǎo)干部，一律免職，以提升這項制度的剛性約束力。

（二）我國反腐敗法中的懲治腐敗內(nèi)容體系設(shè)計

《公約》明確了刑事定罪和執(zhí)法機制，包括幾個方面：一是刑事定罪，公約將賄賂外國公職人員及國際公共組織官員，貪污、挪用、占用受托財產(chǎn)，利用影響力交易等行為確定為犯罪；二是對腐敗的制裁，除刑事定罪外，還包括取消任職資格、沒收非法所得等，反腐敗專門機關(guān)還有權(quán)采取特殊偵查手段；三是保護措施，包括保護舉報人、證人、鑒定人、被害人，對因腐敗而受到損害的人員或?qū)嶓w予以賠償或補償?shù)萚13]。應(yīng)借鑒《公約》立法的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，健全懲治腐敗的相關(guān)制度，重點是健全腐敗舉報與調(diào)查制度、定罪與懲罰制度、懲治腐敗的合作制度、懲治裸官與外逃貪官制度、腐敗犯罪缺席審判制度。

1.健全腐敗舉報與調(diào)查制度

健全腐敗舉報與調(diào)查制度，可以對懲治腐敗起到重要的作用。

健全腐敗舉報制度。群眾監(jiān)督是憲法賦予每個公民的神圣民主權(quán)利，而舉報正是群眾監(jiān)督的一種具體方式，是懲治腐敗、強化法治、激濁揚清、揭露犯罪的有效手段之一[14]。由于我國的證人保護制度、舉報制度不健全，一些曾舉報過貪官的人，輕者被人給“小鞋”穿，重者被開除公職，有的被暴打住院，有的甚至被拘留、判刑。由此可見，我國目前對證人、舉報人的保護還處于落后階段，更談不上對證人、舉報人的激勵。盡管我國對公民舉報權(quán)的保護，在憲法、刑法、刑事訴訟法等法律和其他法規(guī)中有一些原則性的規(guī)定，中紀(jì)委、最高檢、公安部以及其他一些國家行政執(zhí)法部門都制定有各自相關(guān)的舉報保護規(guī)定。如最高人民檢察院在1991年就制定了《關(guān)于保護公民舉報權(quán)利的規(guī)定》，但它畢竟只是檢察系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)定，不是國家法律，且由于許多規(guī)定過于原則和粗疏，可操作性差，實踐效果有限[15]。因此，急需健全證人保護與舉報制度。一是健全證人保護制度。反腐敗法中，應(yīng)規(guī)范對證人、鑒定人、被害人、舉報人的保護，切實保護證人、鑒定人、被害人、舉報人的人身和財產(chǎn)安全。應(yīng)積極創(chuàng)造條件，盡快由全國人大常委會制定并公布施行證人保護法。二是健全舉報制度。反腐敗法中，應(yīng)對舉報機構(gòu)、舉報原則、舉報范圍、舉報形式、舉報程序、獎勵和保護等問題作出具體而明確的規(guī)定，以進(jìn)一步完善舉報制度，動員社會力量與腐敗行為作斗爭，進(jìn)而有效地揭露、懲罰和威懾腐敗。應(yīng)積極創(chuàng)造條件，盡快由全國人大常委會制定并公布施行舉報法。

健全腐敗調(diào)查制度。反腐敗法中，應(yīng)對反腐敗調(diào)查機構(gòu)的職權(quán)、調(diào)查程序、調(diào)查方式方法的運用等問題作出相應(yīng)的規(guī)定，既要使反腐敗調(diào)查工作能有效地開展，又要防止反腐敗調(diào)查機構(gòu)濫用職權(quán)，侵犯公民的合法權(quán)益。

2.健全定罪與懲罰制度

腐敗犯罪所涉及的罪名與處罰，在我國刑法第二編的第五章、第八章與第九章中已經(jīng)有所規(guī)定，如我國刑法第二編的第五章“侵犯財產(chǎn)罪”，就對各類侵犯財產(chǎn)罪的罪名與處罰作出了規(guī)定；第八章“貪污賄賂罪”，對各類貪污賄賂罪的罪名與處罰作出了規(guī)定；第九章“瀆職罪”對各類瀆職罪的罪名與處罰作出了規(guī)定。反腐敗法中，應(yīng)根據(jù)反腐敗工作的需要，完善相關(guān)的規(guī)定。

建議在反腐敗法中，增加公職人員欺詐罪。雖然我國執(zhí)政黨與政府的黨紀(jì)政紀(jì)都要求公職人員講誠信、做誠實的人，但對不講誠信、不誠實的公職人員缺乏足夠的懲戒力和威懾力，所以才有公職人員隱瞞境外存款、虛假申報收入、虛假申報財產(chǎn)、公職人員騙取工資福利（吃空餉）、公職人員隱瞞劣跡、公職人員虛報學(xué)歷或?qū)W位、公職人員編造假履歷、公職人員編造虛假政績、公職人員騙取榮譽、公職人員講假話欺騙公眾等現(xiàn)象出現(xiàn)，并且屢禁不止。解決這一問題的有效做法，就是在反腐敗法中，增加公職人員欺詐罪。公職人員欺詐罪是指公職人員違背自己曾作出的承諾，違背誠信原則，違反法律，欺騙黨政機關(guān)和公眾并可能影響廉正的行為。公職人員欺詐罪應(yīng)當(dāng)包括：隱瞞境外存款罪、虛假申報收入罪、虛假申報財產(chǎn)罪、公職人員騙取工資福利（吃空餉）罪、公職人員隱瞞劣跡罪、公職人員虛報學(xué)歷或?qū)W位罪、公職人員編造假履歷罪、公職人員編造虛假政績罪、公職人員騙取榮譽罪、公職人員講假話欺騙公眾罪等。用思想教育方式，要求公職人員講誠信，雖然有一定的作用，但所起到的效果是極其有限的。反腐敗法中，有了公職人員欺詐罪，公職人員的不誠信問題才能得到有效的治理。

3.健全懲治腐敗的合作制度

健全懲治腐敗的合作制度，包括健全懲治腐敗國內(nèi)合作與國際合作制度兩個方面。健全懲治腐敗的合作制度，可以凝聚起反腐敗的合力，提高懲治腐敗的成效。

健全懲治腐敗的國內(nèi)合作制度。我國的反腐敗法中，應(yīng)對公民與執(zhí)法機關(guān)的合作、國家機關(guān)的合作、國家機關(guān)與私營機構(gòu)的合作等作出相應(yīng)的規(guī)定，促進(jìn)這些合作主體之間在懲治腐敗工作中的有效合作，提高懲治腐敗的國內(nèi)合作工作的成效。

健全懲治腐敗的國際合作制度。國家反腐敗機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在加入的國際公約的框架內(nèi)積極開展國際反腐敗合作，國家反腐敗總局應(yīng)當(dāng)專門設(shè)立國際合作部門，以確保反腐敗國際合作的有效進(jìn)行。我國的反腐敗法中，應(yīng)對懲治腐敗的國際合作制度作出相應(yīng)的規(guī)定，提高懲治腐敗的國際合作工作的成效。

4.健全懲治裸官與外逃貪官制度

健全懲治裸官制度。通過處置現(xiàn)實的裸官，減少現(xiàn)存裸官，取信于民，無疑是治標(biāo)的思路與策略。筆者認(rèn)為，治標(biāo)的思路與策略主要有罷免職務(wù)、公開家情、查驗家產(chǎn)、開除黨籍、追回人財?shù)葞讉€方面。

健全懲治外逃貪官制度。隨著經(jīng)濟全球化進(jìn)程的加快，特別是中國反腐敗力度的加大，貪官外逃已成為國內(nèi)職務(wù)犯罪活動的新動向。習(xí)近平總書記強調(diào)，“要加大國際追逃追贓力度，加強防逃工作，布下天羅地網(wǎng)，決不能讓腐敗分子躲進(jìn)‘避罪天堂、逍遙法外。中央和地方各有關(guān)職能部門啟動‘天網(wǎng)行動方案，統(tǒng)一行動，密切配合，布下天羅地網(wǎng)，一大批腐敗分子被追回來繩之以法。”[16]我國的反腐敗法中，應(yīng)作出相應(yīng)的規(guī)定，建立公布外逃貪官制度，健全特別沒收制度。

一是建立公布外逃貪官制度。我國應(yīng)建立公布外逃貪官制度，把外逃貪官的姓名、照片、原工作單位、貪污受賄的主要情況等內(nèi)容在互聯(lián)網(wǎng)上公開，并及時更新追逃信息。這樣做的好處是：“一可表明中國正在加大對外逃職務(wù)犯罪嫌疑人的追捕追贓力度，二則可以對外逃貪官‘立此存照，讓他們在全國甚至全世界面前亮一亮相，形成震懾力，三可增加反貪的透明度，四可檢查督促追捕外逃貪官的具體數(shù)字，便于掌握情況，做到心中有數(shù)。”[17]二是健全特別沒收制度。《公約》第五編“資產(chǎn)的追回”明確規(guī)定了“不經(jīng)刑事定罪的沒收”程序制度。該《公約》第五十四條第一款第三項要求各締約國“考慮采取必要的措施，以便在因為犯罪人死亡、潛逃或者缺席而無法對其起訴的情形或者其他有關(guān)情形下，能夠不經(jīng)過刑事定罪而沒收這類財產(chǎn)”。2012年3月14日，十一屆全國人民代表大會第五次會議通過的刑事訴訟法（以下簡稱“新刑訴法”）第二百八十條規(guī)定：“對于貪污賄賂犯罪、恐怖活動犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法規(guī)定應(yīng)當(dāng)追繳其違法所得及其他涉案財產(chǎn)的，人民檢察院可以向人民法院提出沒收違法所得的申請?！钡诙侔耸l規(guī)定：“人民法院經(jīng)審理，對經(jīng)查證屬于違法所得及其他涉案財產(chǎn)，除依法返還被害人的以外，應(yīng)當(dāng)裁定予以沒收?！边@就是違法所得特別沒收程序。這表明，我國借鑒《公約》的經(jīng)驗，已經(jīng)初步建立特別沒收制度，今后應(yīng)進(jìn)一步完善，使腐敗者非法獲得的財產(chǎn)及時收歸國庫。

5.健全腐敗犯罪缺席審判制度

刑事缺席審判是指法院在被告人缺席的情況下對被告人行為作出裁判。我國現(xiàn)行的新刑訴法并沒有規(guī)定缺席審判制度。但是隨著跨國刑事案件的增多，為了和《公約》的精神保持一致，如何盡快在我國引入刑事缺席審判制度已日益重要。應(yīng)當(dāng)修改新刑訴法，對貪污受賄等犯罪嫌疑人因外逃離境等原因，不能到法庭接受審判的，經(jīng)有效通知后，法院可以根據(jù)已經(jīng)掌握的證據(jù)作出缺席判決。但犯罪嫌疑人入境回國、被抓獲或自動出現(xiàn)后，要求法院重新審判的，則按申訴處理。我國的反腐敗法中，應(yīng)對刑事缺席審判制度作出相應(yīng)的規(guī)定，懲治腐敗犯罪人。

綜上所述，我國反腐敗立法決策是一項系統(tǒng)工程，這一系統(tǒng)工程建設(shè)的重點有兩個方面。一是解決好立法模式選擇、確立立法理念與方式、做好防治腐敗制度與機制內(nèi)容體系的設(shè)計，使未來出臺的反腐敗法成為高質(zhì)量的良善之法。二是要完善反腐敗法的實施和督查制度與機制，使之得到有效的實施，充分發(fā)揮其在反腐敗工作中的重要作用，為實現(xiàn)黨風(fēng)、政風(fēng)、官風(fēng)、民風(fēng)的好轉(zhuǎn)做出貢獻(xiàn)。

注釋：

[1]袁云才：《反腐敗立法應(yīng)從何處著手——對話中央黨校研究生院前副院長、博導(dǎo)劉春教授》，載《長沙晚報》2015年3月19日。

[2][4][13]新華社記者：《監(jiān)察部就我國批準(zhǔn)聯(lián)合國反腐敗公約答問》，新華網(wǎng)2005年11月8日。

[3]王建國：《盡快制定預(yù)防腐敗法的幾點思考》，載《觀察與思考》2012年第3期。

[5]莊德水：《以政府采購法實施條例施行為契機，堵住腐敗的黑洞》，載《檢察日報》2015年3月3日。

[6]方瓊：《政府采購的腐敗風(fēng)險與防治策略》，載《中國政府采購報》2015年11月23日。

[7]劉瑞復(fù)：《我國獨立公正司法與西方國家“司法獨立”的根本區(qū)別》，載《紅旗文稿》2014年第24期。

[8]周芬棉：《專家：建立家庭財產(chǎn)申報和金融實名制進(jìn)行科學(xué)反腐》，載《法制日報》2010年12月20日。

[9]趙中良：《審計制度改革新規(guī)：黨政同責(zé)、整改情況納考核》，央視網(wǎng)2015年12月8日。

[10]楊曦：《審計制度改革的一個重大步驟》，人民網(wǎng)2015年12月8日。

[11]譚劍：《干群關(guān)系：新時期新挑戰(zhàn)》，載《半月談》2013年第12期。

[12]趙楊：《廣東將建立健全述職述德述廉制度，接受網(wǎng)民拍磚》，載《南方日報》2012年12月30日。

[14]毛磊：《“舉報法”呼之欲出》，載《時代潮》2005年第20期。

[15]郝傳璽：《專家學(xué)者呼吁盡快出臺舉報法》，正義網(wǎng)2010年6月11日。

[16]王惜朝：《用制度擊碎貪官外逃的“黃粱夢”》，東方網(wǎng)2015年5月19 日。

[17]孫建清：《公布貪官外逃名單應(yīng)是一項制度》，中國江蘇網(wǎng)2014年5月12日。

（作者系中共廣州市委黨校公共管理教研部副教授、廣東省人大制度研究會理事）