陳祥云(福州大學法學院　福建福州　350108)

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論我國銀行保險業(yè)務監(jiān)管法律制度的缺陷與完善

陳祥云
(福州大學法學院福建福州350108)

摘要：文章通過分析我國銀行保險監(jiān)管制度的實際情況，分析其實施過程中產生的缺陷和不足，通過借鑒國外發(fā)展的成功經驗，對銀行保險業(yè)務監(jiān)管法律制度的完善提出相應的建議措施，促進銀行保險業(yè)務的良性發(fā)展。

關鍵詞：銀行保險經營模式；制度缺陷；法律監(jiān)管

隨著經濟全球化的不斷深入，金融混業(yè)經營所導致的金融產品也日新月異，銀行保險業(yè)務就是在這樣的經濟背景條件下誕生的。在我國，銀行保險業(yè)務主要是代理合作的形式，商業(yè)銀行通過獲得保監(jiān)會的批準，接受保險公司的委托授權，運用其客戶和網點的資源優(yōu)勢，以代理人的身份銷售保險產品及其相關服務，并收取相應的報酬。金融產品本身具有很大的風險性，而銀行保險作為兩大金融業(yè)務的合作，隨著其合作密度和規(guī)模的增大，其風險就越大，如果沒有成熟的法律監(jiān)管制度作為保障，就很有可能導致市場發(fā)展咨詢的混亂，損害作為弱勢群體的金融消費者的利益。所以對銀行保險業(yè)務監(jiān)管制度的研究，不僅有利于對弱勢消費者的保護，也有利于銀行保險業(yè)務的發(fā)展。為此，本文主要圍繞我國現(xiàn)行銀行保險業(yè)務監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀和缺陷進行分析，在此基礎上提出相應的完善意見。

一、我國銀行保險業(yè)務監(jiān)管法律制度的基本情況

我國銀行保險業(yè)務還處在發(fā)展的初期階段，我國保險銀行業(yè)務最初的規(guī)范體現(xiàn)在中國人民銀行與1992年頒布的《保險代理機構管理暫行辦法》中，但由于銀行保險業(yè)務在剛起步階段市場不規(guī)范，監(jiān)管不到位，違規(guī)現(xiàn)象屢有發(fā)生。于是此后《商業(yè)銀行法》和《保險法》相繼規(guī)定，商業(yè)銀行不得向非銀行金融機構和企業(yè)投資，保險公司的資金也不得用于設立證券經營機構，從而確立了我國金融行業(yè)分業(yè)經營，分業(yè)監(jiān)管的模式。受到我國分業(yè)經營的金融體制的影響，我國的銀行保險業(yè)務的開展一直是以代理合作而非資本融合的形式發(fā)展，相應保險在銀行保險業(yè)務的法律監(jiān)管規(guī)定上也體現(xiàn)著分業(yè)監(jiān)管的特點。在2003年，全國人大修訂的《商業(yè)銀行法》規(guī)定：“商業(yè)銀行在境內不得從事信托投資和證券經營業(yè)務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業(yè)投資，但國家另有規(guī)定的除外?！彪m然這一條款仍然對商業(yè)銀行的跨業(yè)經營進行限制，但是規(guī)定的出現(xiàn)，在事實上為銀行業(yè)向保險行業(yè)的發(fā)展提供了空間，為我國的混業(yè)經營在法律層面上創(chuàng)造了條件。

在具體的的規(guī)章制度上，隨著我國銀行保險業(yè)務發(fā)展的深入，保監(jiān)會和銀監(jiān)會也逐漸意識到對銀行保險業(yè)務監(jiān)管的重要性，針對我國銀行保險業(yè)務監(jiān)管的迫切性需要，出臺了一系列的規(guī)定來規(guī)范我國銀行保險業(yè)務的實施。在2006年，保監(jiān)會聯(lián)合銀監(jiān)會發(fā)布了《關于規(guī)范銀行代理保險業(yè)務的通知》，對銀行保險的代理機構資格、內部管理、產品銷售管理和監(jiān)督檢查等方面進行的規(guī)定，成為了當時規(guī)范銀行保險業(yè)務的重要依據。2010年，銀監(jiān)會頒布了《關于進一步加強商業(yè)銀行代理保險業(yè)務合規(guī)銷售與風險管理的通知》，并在2011年聯(lián)合保監(jiān)會發(fā)布了《商業(yè)銀行代理保險業(yè)務監(jiān)管指引》，對銀行網點的合作開展、商業(yè)銀行的代理關系及財務管理規(guī)定等方面做了進一步的細化。在保監(jiān)會和銀監(jiān)會對銀行保險業(yè)務監(jiān)管的相關法律法規(guī)進行規(guī)定的同時，針對保險資金參股商業(yè)銀行的趨勢，在相關的法規(guī)政策上也做了相應的規(guī)定。2006年，保監(jiān)會發(fā)布了《關于保險機構投資商業(yè)銀行股權的通知》，開始了銀行業(yè)與保險業(yè)的資金融合，在2009年，銀監(jiān)會也發(fā)布了《商業(yè)銀行投資保險公司股權試點管理辦法》，使得銀行和保險公司之間的參股發(fā)展得以深化，更加促進了銀行保險業(yè)務的深入發(fā)展，也可以看到國家的金融經營從分業(yè)經營開始向混業(yè)經營轉變的趨勢。

二、我國銀行保險業(yè)務監(jiān)管法律制度的缺陷分析

（一）銀行保險業(yè)務監(jiān)管的法律體系不夠完善。我國銀行保險業(yè)務法律體系的不完善，表現(xiàn)為相關法律規(guī)范的效力層次較低，銀行保險業(yè)務的規(guī)章制度在法律層面的體現(xiàn)基本沒有，大多都是保監(jiān)會或者銀監(jiān)會分別或者聯(lián)合發(fā)布的相關規(guī)范性文件。2011年保監(jiān)會與銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行代理保險業(yè)務監(jiān)管指引》是目前對銀行保險業(yè)務法律監(jiān)管最新最高效力的規(guī)范性文件，但是其法律的效力依然偏低，在具體的實施過程中缺乏應有的權威性和規(guī)范性，加上相關實務部門規(guī)定的其他規(guī)范性法律文件，這些規(guī)范性文件之間缺乏相應的聯(lián)系和統(tǒng)一，名目繁多，重合和矛盾的現(xiàn)象突出，加上效力偏低，沒有形成統(tǒng)一的法律監(jiān)管體系。而且相關的規(guī)范性文件對銀行代理保險業(yè)務的規(guī)定大多比較原則，缺乏具體詳細的監(jiān)管制度的設計，操作性不強，在一定程度上影響了法規(guī)在具體實施過程中的權威性的穩(wěn)定性，不利于銀行保險業(yè)務監(jiān)管的順利展開。與此同時，隨著我國銀行保險業(yè)務的不斷深入發(fā)展，銀行與保險公司雙方在業(yè)務內容，樣式擴展探索的不斷深入，銀行保險業(yè)務的范圍已經不僅僅局限于通過在銀行渠道銷售保險產品這樣簡單的業(yè)務流程，更加深入地拓寬到保險資金的托管結算，保險預約投保，行業(yè)資源共享等多個方面，而這些方面相關的法律監(jiān)管仍然是空白。法律的滯后性和零碎性所帶來的不健全問題影響著銀行保險業(yè)務的良性發(fā)展，急需一部相對權威的，統(tǒng)一的法律規(guī)范文件對銀行保險業(yè)務進行有效的規(guī)范和監(jiān)督。

（二）銀行保險業(yè)務的監(jiān)管模式不健全。隨著金融市場的發(fā)展，金融經營的類型由分業(yè)經營開始向混業(yè)經營逐漸松綁，金融產品也越來越出現(xiàn)多樣化，表現(xiàn)在銀行保險業(yè)務上就是雙方行業(yè)相互滲透，業(yè)務范圍相互交叉，逐漸改變了雙方獨立發(fā)展的局面。但是在整體格局上，我國的金融行業(yè)仍然是一種分業(yè)經營的局面，相應的監(jiān)管體制也表現(xiàn)為分業(yè)監(jiān)管的模式。監(jiān)管部門按照行業(yè)的類別一一設置，分別監(jiān)管。由于存在著銀行業(yè)與保險業(yè)的業(yè)務合作，就有可能在監(jiān)管中出現(xiàn)監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺失的現(xiàn)象。銀行保險業(yè)務存在銀行業(yè)和保險業(yè)的交叉，就要受到保監(jiān)會和銀監(jiān)會雙方的監(jiān)督管理，由于二者監(jiān)管的目標和重點不同，如果雙方都對銀行保險業(yè)務經營行為提出不同的監(jiān)管要求，則會導致權利的相互沖突，政策指導上的相互矛盾，使相關的從業(yè)人員無所適從，從而出現(xiàn)監(jiān)管重疊的現(xiàn)象。與此同時，由于銀行保險業(yè)務發(fā)展的日新月異，新的銀行保險產品的出現(xiàn)，由于對相關的金融產品性質沒有明確定位，使得監(jiān)管部門應對這樣的金融產品無從指導，出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，導致監(jiān)管缺失的局面出現(xiàn)。同時，隨著金融集團等相關銀保資本融合模式的發(fā)展，綜合金融機構的產生對金融監(jiān)管部門的協(xié)調合作提出了更高的要求。雖然三大監(jiān)管機構在2004年制定了《三大金融監(jiān)管機構金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，建立了監(jiān)管聯(lián)席會議機制和信息交換機制，但是從實踐效果上看，這種機制構成松散，合作效果不佳，沒有共同的上級作為協(xié)調，使得出現(xiàn)問題不能得到很好的解決，協(xié)調的機制亟待規(guī)范化，制度化。

（三）銀行保險業(yè)務具體的監(jiān)管措施不夠合理。銀行保險業(yè)務法律監(jiān)管制度的不完善，不僅僅表現(xiàn)在法律規(guī)范的碎片化以及監(jiān)管模式的不健全，同樣也體現(xiàn)在具體的監(jiān)管措施的不合理。在代理的數(shù)量方面，我國相關的法律采取“多對多”的模式，2010年銀監(jiān)會發(fā)布的《關于進一步加強商業(yè)銀行代理保險業(yè)務合規(guī)銷售和風險管理的通知》第13條規(guī)定，商業(yè)銀行網點在代理保險業(yè)務時原則上只能為3家保險公司銷售保險產品，如果超過3家應當審慎經營，并向銀監(jiān)會及其派出機構報告?？梢哉f，在理論上對銀行保險的代理數(shù)量沒有太大限制，這雖然使得業(yè)務的規(guī)模得以擴大，但是相應的風險也會增加，使得銀行與保險公司熱衷于追求投資規(guī)模和手續(xù)費，使其合作流于表面而缺乏穩(wěn)定性。此外，2011年發(fā)布的《商業(yè)銀行代理保險業(yè)務監(jiān)管指引》對銀行代理保險業(yè)務的銷售人員的資質提出嚴格要求，而銀行在業(yè)務培訓方面的能力又不足，過分依賴保險公司人員使得保險公司員工冒充銀行人員銷售產品的現(xiàn)象大量存在，導致《監(jiān)管指引》中禁止駐點銷售的規(guī)定流于形式。在信息披露方面，相關的法律法規(guī)并沒有建立完善的信息披露制度，使得消費者在購買金融產品時無法正確識別保險產品與銀行產品，引起大量糾紛，只有建立起規(guī)范的信息披露制度，對銀行保險產品的收益、風險與性質等多方面情況準確介紹，才能保證金融消費者的合法權益得到保護。

三、完善我國銀行保險業(yè)務監(jiān)管法律制度的路徑選擇

（一）完善銀行保險業(yè)務監(jiān)管法律體系。銀行保險業(yè)務的健康發(fā)展離不開一個統(tǒng)一健全的法律法規(guī)體系作為保障，針對我國目前由于金融業(yè)分業(yè)經營和監(jiān)管體制下導致的銀行保險業(yè)務法規(guī)破碎化，層次低，效力不足，缺乏系統(tǒng)的高等級的法律法規(guī)的現(xiàn)象，建議由國務院出面聯(lián)合相關實務部門制定《銀行保險業(yè)務管理辦法》，這一《辦法》應當全面明確地規(guī)定銀行保險業(yè)務的定義性質、從業(yè)主體的資格、產品開發(fā)、銷售行為、責任承擔和監(jiān)督管理等各方面的內容，讓銀行業(yè)和保險業(yè)在從事銀行保險業(yè)務時能夠有明確的法規(guī)作為業(yè)務的指導，讓各監(jiān)管部門在執(zhí)法和出臺相關實施細則時有明確的上位法作為參考，從而保證整個監(jiān)管法律體系的統(tǒng)一性和規(guī)范性。可以在法規(guī)中規(guī)定營業(yè)許可，抽查監(jiān)管和事后懲處的監(jiān)管模式，嚴格業(yè)務的準入門檻，對經營的過程進行不定期的檢查，對違反管理辦法的行為進行整頓甚至停業(yè)，以維護行業(yè)秩序和消費者權益。此外，隨著金融混業(yè)經營的逐步發(fā)展，金融控股公司的出現(xiàn)是未來行業(yè)發(fā)展的大趨勢，但是混業(yè)經營在中國仍然可以說是一種新型的發(fā)展模式，良好的發(fā)展離不開強有力的監(jiān)管法律制度的保障與規(guī)范。所以，制定金融控股公司的監(jiān)管法律制度，加強市場準入，風險控制，信息共享和資本充足等方面的規(guī)定，為混業(yè)經營的良性發(fā)展提供法律上的依據。

（二）健全銀行保險業(yè)務的監(jiān)管模式。我國金融業(yè)采取的分業(yè)經營，分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀已經越來越不適合于銀行保險發(fā)展專業(yè)化，復雜化所帶來的監(jiān)管要求，因此，必須對銀行保險的監(jiān)管體制進行改革，來解決監(jiān)管過程中出現(xiàn)的監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺失的現(xiàn)象。對此，國家政府部門可以結合我國銀行保險業(yè)務的發(fā)展狀況和國外銀行保險監(jiān)管的優(yōu)秀經驗，因地制宜地完善我國銀行保險業(yè)務的監(jiān)管模式。筆者建議，從長期發(fā)展來看，借鑒美國的監(jiān)管模式，即在銀行、證券及保險監(jiān)管機構的基礎上設立一個起到統(tǒng)籌和協(xié)調作用的金融監(jiān)管委員會，對相關的金融集團，交叉業(yè)務進行綜合監(jiān)管。我國可以在目前三大金融監(jiān)管機構的基礎上，成立國家金融監(jiān)管委員會，來負責協(xié)調統(tǒng)籌三大監(jiān)管部門的監(jiān)管工作，對金融混業(yè)經營進行有效的監(jiān)管調節(jié)。而從短期的發(fā)展角度來說，在完善現(xiàn)有三大金融監(jiān)管體制的基礎上，加強金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調，在保證正在實施中的聯(lián)席會議制度規(guī)范化的前提上，建立監(jiān)管部門之間的信息共享機制，對市場上出現(xiàn)的業(yè)務產品，風險行為進行及時的界定和處理，從而實現(xiàn)部門之間的協(xié)作監(jiān)管。同時，發(fā)揮金融行業(yè)協(xié)會的自律功能，健全相關的規(guī)章制度，加強行業(yè)協(xié)會的權威性，對行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管行為進行指導，從而在內部監(jiān)管上得到提升，將風險降到最低。

（三）規(guī)范銀行保險業(yè)務具體的監(jiān)管措施。在具體的銀行保險業(yè)務的監(jiān)管措施上，保監(jiān)會和銀監(jiān)會應當根據銀行保險行業(yè)發(fā)展的情況相應地對一些政策措施作出一定的調節(jié)。首先，在代理數(shù)量方面，雖然按照法律規(guī)定，對銀行保險的代理數(shù)量沒有嚴格設定，但是作為具有代理資格授予權的保監(jiān)會，應當針對已有代理業(yè)務的實施情況，按合作層次的高低進行審核監(jiān)督，加強資格審核和業(yè)務指導。針對代理資格審核過嚴而導致禁止駐點銷售的規(guī)定流于形式的問題，可以考慮適當降低相關的資格要求，并在人員素質培養(yǎng)和行業(yè)培訓上建立考核機制，完善從業(yè)人員的專業(yè)水平。在信息披露方面，相關的監(jiān)管部門應當制定詳細的信息公開準則，對信息公開的完整性、準確性和真實性進行審核。在實際的經營過程中，針對消費者的詢問要求要做到反映產品的真實。同時，建立統(tǒng)一的信息披露平臺，對銷售的整個過程及售后環(huán)節(jié)都履行到完整真實的披露義務，維護弱勢消費者的合法權益。在對混業(yè)經營發(fā)展所出現(xiàn)的金融控股公司，更要建立一套強制信息披露制度，對公司的財務狀況、經營業(yè)績和會計報表在內的重大信息要求定期公布，增加金融公司經營的透明度。

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[責任編輯劉金榮]

作者簡介：陳祥云（1989-），男，福建莆田人，福州大學法學院研究生，研究方向：保險法學。

收稿日期：2015-07-24

中圖分類號：F830；D922

文獻標識碼：A

文章編號：2095-0438（2016）2-0024-03