李燕萍　鄭安琪　沈　晨　羅靜子

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國家自主創(chuàng)新示范區(qū)人才政策評價
——以中關(guān)村與東湖高新區(qū)為例(2009-2013)

李燕萍鄭安琪沈晨羅靜子

摘要:采用內(nèi)容分析法對中關(guān)村和東湖高新區(qū)2009年以來的46項人才政策進行定量研究，筆者發(fā)現(xiàn)示范區(qū)人才政策體系日趨完善，但政策制訂尚未形成“合力”；政策價值突顯人才隊伍的綜合建設(shè)，中關(guān)村已逐步按人才類型頒布專門化政策，且注重政策的與時俱進，而東湖高新區(qū)稍顯滯后；人才激勵與人才保障政策是兩區(qū)優(yōu)先考慮項，而對人才培養(yǎng)與流動政策則缺乏關(guān)注；人才政策工具呈現(xiàn)向營造良好的人才發(fā)展環(huán)境聯(lián)合出擊的局面。

關(guān)鍵詞:人才政策； 國家自主創(chuàng)新示范區(qū)； 人才戰(zhàn)略

深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，必須實施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，推進人才發(fā)展體制改革和政策創(chuàng)新。自國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建立以來，中關(guān)村和東湖高新區(qū)開始了“人才特區(qū)”建設(shè)，并在人才引進、培養(yǎng)、評價、激勵、人才保障等方面進行了探索實踐。但示范區(qū)高端創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才匱乏、人才結(jié)構(gòu)和布局不合理、人才發(fā)展的體制障礙未消除等問題仍然存在。示范區(qū)如何突破障礙，在更大范圍內(nèi)吸引高端人才，不僅需要進一步的頂層設(shè)計，還需要對現(xiàn)有人才政策進行評價。

一、 政策評估框架與研究設(shè)計

(一) 政策評估框架

人才政策屬于公共政策的重要內(nèi)容。公共政策是政府調(diào)控和管理社會的規(guī)范和行動準則，是人類社會發(fā)展到一定階段后政治體系制度化運作的產(chǎn)物。內(nèi)容分析法是公共政策定性與定量評估方法的綜合，通過對文獻內(nèi)容的定量化語言分析手段，研究判斷所考察文獻或政策的內(nèi)在事實及關(guān)聯(lián)趨勢。政策文件及相關(guān)的政策文本反映了政府政策行為，是記述政策意圖和政策過程尤為有效的客觀憑證(李剛，2007：4)。因此，采用內(nèi)容分析方法進行內(nèi)容評價研究，是“從公開中萃取秘密”(盧泰宏，1997：25)。

公共政策、政策利益相關(guān)者和政策環(huán)境是公共政策制定和執(zhí)行的三個相互聯(lián)系的要素(鄧恩，2002：84)。其中，公共政策是政府機關(guān)制定的一系列相互關(guān)聯(lián)的選擇，如人才政策就包括一系列人才培養(yǎng)、引進、使用、激勵決策(郭國平，2005：16-18)。政策利益相關(guān)者是指影響政策制訂、政策執(zhí)行等相關(guān)與政策有利害關(guān)系的個人或群體，體現(xiàn)了政策價值取向。政策環(huán)境是政策制訂與政策執(zhí)行的具體背景因素。一般地，公共政策體現(xiàn)為各種政策工具。人才開發(fā)理論指出，人才開發(fā)要素主要涉及人才引進、培養(yǎng)、激勵、流動、評價及保障等方面。因此，人才政策工具也可分解為以上幾類政策工具。

(二) 文本數(shù)據(jù)來源

本研究政策文本的選取遵循了以下步驟：首先，明確國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的行政管理部門，主要在國家、省市和區(qū)級三個層次獲取樣本。其次，通過四種途徑查找人才政策文件：一是人才行政管理部門的官方網(wǎng)站；二是政策文本；三是示范區(qū)年鑒；四是兩家國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的人才網(wǎng)站。最后，明確檢索主題詞，主要是依據(jù)《國務(wù)院公文主題詞表》，篩選了“09民政、勞動人事”詞表中的“社會保障”、“人才”、“考核”、“交流”、“待遇”等相關(guān)主題詞以及“12A文秘工作”詞表中的“建議”、“意見”、“條例”、“辦法”、“細則”、“規(guī)定”、“決定”、“公告”、“通知”等主題詞(李燕萍、吳紹棠等，2009：1441-1447)。最初檢索出53項人才政策文本。然后依據(jù)對人才政策的理解進行第一輪篩選，同時邀請兩位人力資源管理領(lǐng)域的權(quán)威專家剔除存在爭議的政策，最后得到46項政策文本，其中東湖高新區(qū)21項、中關(guān)村25項。

(三) 信度與效度檢驗

本研究從文本代表性、類別建構(gòu)、文本編碼、數(shù)據(jù)解釋四個方面信度和效度的控制。第一，政策文本完整。第二，嚴格按照Berelson(1952)的建議進行人才政策的類別建構(gòu)，即遵循詳盡無遺且互相排斥的原則進行人才政策類別的劃分與建構(gòu)。類別建構(gòu)第一次匯總時，人才政策類別建構(gòu)一致性程度為78.1%。最后邀請兩位專家修正對編碼分類體系，確認對人才政策文本進行編碼的分類與標準意義。第三，編碼結(jié)果可靠性檢驗顯示三種編碼組合一致性程度分別為80.5%、81.3%、96.7%，均高于0.7的信度標準。第四步，嚴格按照政策分析框架中所提及的人才開發(fā)理論與制度變遷理論進行數(shù)據(jù)解釋，保證內(nèi)容分析不再“淺陋和缺乏意義”(Stempel & Westley,1989：126)。

二、 人才政策的剖析與評價

(一) 人才政策的制訂與效力評估

1.人才政策的發(fā)展趨勢

人才政策指能夠支持人的才能與作用發(fā)揮的一系列政策與法規(guī)，是政府為了發(fā)揮人才的作用，對人才的培養(yǎng)、開發(fā)、利用等活動做出的規(guī)定和采取的措施與行動(蕭鳴政、韓溪，2009：13-15)。隨著人才資源的競爭日趨激烈，人才政策成為核心工具。東湖高新區(qū)和中關(guān)村分別于2010年和2011年啟動了“人才特區(qū)”建設(shè)，積極探索以“特殊政策、特殊機制、特事特辦”為特征的人才發(fā)展體制機制，這一時期示范區(qū)人才政策出臺數(shù)量增多。前三年(2009-2011年)出臺的政策共有21項(45.7%)；后兩年(2012~2013年)共有25項(54.3%)。對比來看，2011-2013年，中關(guān)村的人才政策出臺數(shù)量(21項)要多于東湖高新區(qū)(10項)，這在一定程度上表明，中關(guān)村對人才政策工具利用速度更快。

2.人才政策制訂的部門協(xié)同

在46項人才政策中，單獨發(fā)文的政策共45項(91.3%)，聯(lián)合發(fā)文的僅4項(8.7%)，且全部來自中關(guān)村(如表1)，示范區(qū)以各部門單獨出臺人才政策為主。從中關(guān)村聯(lián)合發(fā)文的人才政策來看，主要涉及人才待遇、人才流動、人才創(chuàng)業(yè)，這些工作需要多個部門協(xié)同和聯(lián)動，政策執(zhí)行力才有保障。如《關(guān)于中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)人才公共租賃住房建設(shè)的若干意見》所關(guān)注的公共租賃住房建設(shè)問題，就涉及管委會、市組織部、市發(fā)改委、市財政局、市國土資源局、市規(guī)劃委員會、市住建委等部門的跨層級跨部門合作。反觀東湖高新區(qū)的人才政策，均是部門單獨發(fā)文，而諸如《關(guān)于在武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)人才特區(qū)的若干意見》等所涉及的人才特區(qū)建設(shè)政策均需要管委會、教育部門、科技部門、產(chǎn)業(yè)部門的多方協(xié)同。盡管單獨發(fā)文有利于保證政策明晰權(quán)責，但沒有各部門的協(xié)同則容易導致政策難以落地。

表1　中關(guān)村和東湖高新區(qū)人才政策制訂的部門協(xié)同與政策適用范圍情況(N=46)

3.人才政策的適用范圍

將政策的適用范圍分為“專門性政策”和“綜合性政策”兩種。如果一項政策只針對某特定人群，那么就屬于專門性政策，反之屬于綜合性政策。從表1可知，綜合性人才政策共有30項(65.2%)；專門性人才政策共有16項(34.8%)。這表明，現(xiàn)階段示范區(qū)的人才政策主要是綜合性人才政策，適用于示范區(qū)內(nèi)的所有人才。創(chuàng)新人才的培養(yǎng)和使用是人才政策的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)(何光喜、樊立宏，2015：010版)，適應(yīng)創(chuàng)新人才的政策應(yīng)為重點。在專門性政策中，中關(guān)村的政策數(shù)量也明顯多于東湖高新區(qū)，兩者分別為12項(48.0%)和4項(19.0%)，這在一定程度上說明中關(guān)村的人才政策已逐步向關(guān)注特定人才群體的精細化與差異化需求轉(zhuǎn)變。人才政策的吸引對象趨勢逐漸轉(zhuǎn)向?qū)W科帶頭人等領(lǐng)軍人才以及特殊專業(yè)的高端人才，引進人才的標準從中端上升到高端。留學人才是雙方均重視的資源。

4.人才政策的效力評價

人才政策制定的主體有各級政府、組織部門及相關(guān)機構(gòu)，政策體系由人才發(fā)展公告、通知、意見以及實施細則、管理辦法構(gòu)成(劉媛、吳鳳兵，2012：72-75)。對人才政策的效力評價采用了發(fā)文部門級別、文種類型兩個指標，前者反映了各級各類管理部門對人才工作的重視程度，后者表達了某項人才政策的管轄力度。本研究將人才政策的發(fā)文部門級別區(qū)分為“區(qū)級”、“省市級”和“國家級”三種；而人才政策的文種類型集中體現(xiàn)為“辦法”、“規(guī)定”、“計劃”、“通知”、“細則”、“意見”等。從表2發(fā)文部門的級別可以看出，中關(guān)村和東湖高新區(qū)的人才政策以區(qū)級發(fā)文最多，共有25項(51.0%)，國家級管理部門發(fā)文則偏少，僅有4項(8.2%)人才政策出臺。這正說明示范區(qū)現(xiàn)階段的人才政策“先行先試”的制度優(yōu)越性，也使政策更容易落地，執(zhí)行力更強。從文種類型看，“辦法”、“通知”和“意見”最為常用，分別有15項(32.6%)、12項(26.1%)和11項(23.9%)人才政策。這三種公文文種的可操作性都很強，既有明確的受文對象又有一定的指揮和指導性以及較為明顯的時間性，這也表明示范區(qū)的人才政策不僅管轄力度大且明確。

表2　中關(guān)村和東湖高新區(qū)人才政策的效力情況(N=46)

(二) 人才政策價值與政策環(huán)境

1.人才政策價值

人才政策價值可以體現(xiàn)政策利益相關(guān)者在人才隊伍建設(shè)上的態(tài)度、觀點、立場、傾向，因而也可以較好地反映各類利益相關(guān)者的政策價值取向。在46項政策文本中，以綜合建設(shè)、人才評價、人才激勵和人才引進為政策價值的人才政策數(shù)量最多，分別有12(26.1%)、9(19.6%)、8(17.4%)和8(17.4%)項，這表明當前示范區(qū)人才政策體系建設(shè)仍非常注重人才的評價、激勵和引進。相比較而言，東湖高新區(qū)人才政策的價值取向集中于人才引進。人才引進是人才政策的基礎(chǔ)和重要組成部分(鞠煒、劉寧，2013：87-92)，也說明東湖高新區(qū)的人才引進政策力度大。實際上“培養(yǎng)與引進并舉”的戰(zhàn)略是明智之舉(鞠煒、劉寧，2013：91)而中關(guān)村人才政策價值焦點則已由人才引進、培養(yǎng)、保障轉(zhuǎn)向人才激勵與評價，這在一定程度上說明營造公平、良性的人才評價環(huán)境是人才政策體系建設(shè)的重要價值取向。

2.人才政策的環(huán)境變遷

政策環(huán)境是政策制訂與政策執(zhí)行的具體背景因素，政策中的配套條款與廢止條款便是政策環(huán)境的較好反映。政策配套體現(xiàn)了政策環(huán)境的完善程度。46項人才政策中，有39項(84.8%)人才政策有相關(guān)配套政策，僅7項(15.2%)是單獨執(zhí)行。政策措施是一個多層次的復雜體系，只有各層次相互銜接，才能形成政策合力，產(chǎn)生系統(tǒng)效應(yīng)。可以看出，示范區(qū)大部分人才政策有配套，政策體系相對健全，政策執(zhí)行也有較好的依據(jù)。

表3　中關(guān)村和東湖高新區(qū)人才政策價值情況(N=46)

廢止條款表明了某項政策制訂與政策執(zhí)行的環(huán)境變化。示范區(qū)46項人才政策中有39項(84.8%)沒有廢止條款，僅有7項(15.2%)有廢止條款，這表明示范區(qū)人才政策的變化更新較為緩慢。相比較而言，中關(guān)村有6項人才政策更新，其中政策B11、B12、B16、B17、B20均提高了經(jīng)費資助標準、政策B23則與人才評價相關(guān)；東湖高新區(qū)僅有1項人才政策更新，即政策《武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)3551光谷人才計劃實施辦法》是對政策《武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會關(guān)于實施3551人才計劃的暫行辦法》的更新，對人才計劃的目標、資助領(lǐng)域、資助標準、保障服務(wù)等方面都進行了延伸和拓展。人才政策尤其是操作性強的人才政策具有較強的時效性，這與人才資源開發(fā)的時效性特征密切相關(guān)。人才政策中的經(jīng)費資助額度與范圍、人才選拔標準、人才保障待遇、人才評價晉升等，都要與社會經(jīng)濟改革發(fā)展保持一致性，都需要保持政策時效性以支撐社會經(jīng)濟發(fā)展與變遷。從這個角度上看，中關(guān)村更強調(diào)人才政策的時效性，決策者不斷反思社會經(jīng)濟變化對人才政策所帶來的沖擊，并著手進行了修正，而東湖高新區(qū)在此方面的工作稍顯滯后。

(三) 人才政策工具評估

公共政策是政府機關(guān)制定的一系列相互關(guān)聯(lián)的選擇，具體可分為人才引進、人才培養(yǎng)、人才激勵、人才流動、人才評價及人才保障六類政策工具。但值得注意的是，每項人才政策可能包含若干個政策工具組合。46項人才政策中共有351項相同或不同的政策工具；其中，中關(guān)村25項人才政策共有181項政策工具，平均每項人才政策應(yīng)用7.2項；東湖高新區(qū)21項人才政策共有170項政策工具，平均每項人才政策應(yīng)用8.1項，高于中關(guān)村人才政策工具應(yīng)用頻率。從橫向比較來看，人才激勵政策工具應(yīng)用最多，其次為人才保障政策工具，而人才培養(yǎng)政策工具與人才評價政策工具則運用較少；從兩個示范區(qū)細分來看，中關(guān)村更注重人才評價政策工具的應(yīng)用，而東湖高新區(qū)則強調(diào)人才引進政策工具的設(shè)計。這在一定程度上說明，一方面，當前示范區(qū)人才政策的著力點較多集中于人才激勵與人才保障，人才培養(yǎng)與人才流動則缺乏政策關(guān)注；另一方面，中關(guān)村已開始通過人才評價政策工具營造良性的人才發(fā)展環(huán)境，而東湖高新區(qū)則在強化人才引進政策工具的應(yīng)用以引進高層次人才。

表4　中關(guān)村和東湖示范區(qū)人才政策工具的應(yīng)用情況(N=46)

對六大政策工具評估可發(fā)現(xiàn)示范區(qū)：(1)人才流動政策工具的設(shè)計主要涉及人才兼職、流動宣傳、流動考核、流動獎勵和流動載體建設(shè)等，其中16項(44.44%)政策涉及流動載體建設(shè)，數(shù)量最多；流動考核政策條款涉及最少，特別是東湖高新區(qū)甚至未涉及。(2)人才引進政策工具涉及資金支持、創(chuàng)業(yè)支援、引進服務(wù)機構(gòu)建設(shè)和社會借智等政策，兩區(qū)分別有15(27.78%)、12(22.22%)、8(14.81%)和19(35.19%)項，表明決策者注重為引進人才提供資源整合的制度設(shè)計。(3)人才培養(yǎng)政策工具可分為晉升支持、培養(yǎng)主體建設(shè)、培訓活動支持和聯(lián)合培養(yǎng)等，使用較多的政策依次為培養(yǎng)主體建設(shè)13項(30.23%)、晉升支持12項(27.91%)、聯(lián)合培養(yǎng)11項(25.58%)。(4)人才激勵政策工具主要包括股權(quán)激勵、稅收優(yōu)惠、財政扶持、獎勵懲罰和研究支持等政策條款，其中財政扶持政策條款和獎勵懲罰政策條款的應(yīng)用最頻繁，各有24(26.67%)項；其次為稅收優(yōu)惠政策，有18(20.00%)項；使用最少的是研究支持政策條款，僅有9(10.00%)項。(5)已構(gòu)建了較為完善的人才評價體系，有24(41.38)項人才政策詳細列舉了人才的“評價標準”、16(27.59%)項政策明確了“評價來源”、13(22.41%)項政策明確了人才“評價程序”、5(8.62%)項明確了人才信用建設(shè)規(guī)則；近年來，中關(guān)村開始注重人才信用建設(shè)以營造更公平的人才發(fā)展環(huán)境，成為一大亮點。(6)兩區(qū)人才保障政策工具集中在住房保障、居留與出入境、醫(yī)療照顧、子女教育、代辦服務(wù)、落戶等方面，分別有16(22.86%)、10(14.29%)、9(12.86%)、9(12.86%)、8(11.43%)、7(10.00%)項，但在社會保險和配偶安置方面的政策設(shè)計偏弱。

三、 結(jié)論與展望

中關(guān)村和東湖高新區(qū)近五年來所開展的人才政策創(chuàng)新實踐，在一定程度上優(yōu)化了人才發(fā)展環(huán)境，完善了示范區(qū)“人才特區(qū)”建設(shè)功能，豐富了我國人才政策設(shè)計內(nèi)容。筆者得出如下基本結(jié)論：第一，示范區(qū)人才政策逐步增長，政策體系完善；人才政策制訂以單部門為主，少有部門間的協(xié)同，尚未形成政策“合力”；人才政策管轄力度較大且明確，為政策落地提供了行動指南。第二，人才政策價值取向聚焦于人才隊伍的綜合建設(shè)，中關(guān)村的人才政策已逐步向關(guān)注特定人才群體的差異化、精細化需求轉(zhuǎn)變。第三，示范區(qū)人才政策環(huán)境變化較緩慢，中關(guān)村更強調(diào)人才政策的時效性，而東湖高新區(qū)則稍顯滯后。第四，人才激勵與人才保障依然是示范區(qū)人才政策的重點，人才培養(yǎng)與人才流動則較缺乏政策關(guān)注；中關(guān)村已通過人才評價工具塑造公平的人才發(fā)展環(huán)境，而東湖高新區(qū)仍在強化人才引進政策工具的應(yīng)用。第五，示范區(qū)人才政策中的引進、培養(yǎng)、激勵、流動、評價及保障等六大政策工具均呈現(xiàn)攜手發(fā)力的局面。第六，示范區(qū)人才信用機制、激勵和約束機制的新探索體現(xiàn)出示范區(qū)注重人才誠信自律、主動融入的價值走向。

本研究的啟示在于：第一，在營造良好的人才發(fā)展環(huán)境時，用人單位扮演著重要角色，因為用人單位才是人才創(chuàng)新能力發(fā)揮的重要平臺，而現(xiàn)有人才政策缺乏對用人單位的政策設(shè)計，下一階段人才政策設(shè)計不僅需要進一步規(guī)范用人單位的用人行為，也需要賦予用人單位更多的調(diào)控權(quán)力。第二，人才政策不宜“單獨出現(xiàn)”，應(yīng)結(jié)合示范區(qū)的發(fā)展定位，發(fā)展一種與本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展政策相配套的人才政策制訂與更新機制，如東湖高新區(qū)可結(jié)合湖北省出臺的《促進高校、院所科技成果轉(zhuǎn)化暫行辦法》，創(chuàng)新人才流動與人才激勵政策，激發(fā)優(yōu)秀人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，讓湖北的人才優(yōu)勢徹底轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。第三，需要注重人才政策的更新以保持政策的引領(lǐng)作用而不僅僅是單純的與時俱進；同時，不同的人才群體需求差異較大，需注重人才政策的專門化、差異化、精細化建設(shè)。最后，應(yīng)加強行政管理部門間的協(xié)同溝通以建立人才政策框架，避免政出多門。然而，僅通過文本內(nèi)容的挖掘難以對示范區(qū)人才政策的適用與效能情況進行準確的評估。學界可建立人才政策評估模型，開展人才政策效能評價的實證分析。

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Content Review of National Independent Innovation Demonstration Zone’s

■作者地址：李燕萍，武漢大學中國產(chǎn)學研合作問題研究中心；湖北 武漢 430072。Email：ypli@whu.edu.cn。

鄭安琪，武漢大學經(jīng)濟與管理學院。

沈晨，武漢大學經(jīng)濟與管理學院。

羅靜子，武漢大學經(jīng)濟與管理學院。

■責任編輯：李媛

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Talent Policies——Based on Text Analysis of Zhongguancun and East Lake High-tech Development Zone’s Talent Policies between 2009-2013

LiYanping(Wuhan University)ZhengAnqi(Wuhan University)ShenChen(Wuhan University)LuoJingzi(Wuhan University)

Abstract:This study carries out a quantitative study on the samples of 46 Zhongguancun and East Lake High-tech Development Zone’s talent policies since 2009 through content analysis method.The results show that: the talent policy system of Demonstration Zone is more and more perfect,but it has not yet formed "together".The policy value highlights the comprehensive construction of talent team,and Zhongguancun has gradually formulated special policies according to the types of talent,and paid attention to updating the talent policies,while East Lake High-tech Development Zone is somewhat lagging.The policies of incentive and guarantee are still preferential,while the policies of cultivation and flow are lacking.The tools of talent policies tend to create a good environment for talent development.

Key words:talent policies; national independent innovation demonstration zone; zhongguancun; east lake high-tech development zone; content analysis

基金項目：■國家自然科學基金一般項目(71402125)；湖北省科技支撐計劃(2015BDF030、2015BDF029)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.02.011