劉儼萱（中南林業(yè)科技大學(xué)　湖南長(zhǎng)沙　410004）

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小產(chǎn)權(quán)房法律規(guī)制的利益維度

劉儼萱
（中南林業(yè)科技大學(xué)湖南長(zhǎng)沙410004）

內(nèi)容摘要：小產(chǎn)權(quán)房是在我國(guó)特有的土地二元制結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生的。小產(chǎn)權(quán)房涉及到正規(guī)流程與增值收益、商品房與小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格、生存利益與價(jià)格利益、保障利益與用地利益、土地財(cái)產(chǎn)利益歸屬等多種利益博弈。應(yīng)該從利益分配結(jié)構(gòu)、法律保護(hù)機(jī)制、規(guī)范監(jiān)督管理、落實(shí)保障措施等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，以期對(duì)小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制提供合理解決方案。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；利益博弈

小產(chǎn)權(quán)房緣來(lái)已久，其根本就在于如何分配集體土地上產(chǎn)生的利益分配。若要實(shí)現(xiàn)利益分配的公平公正需要法律規(guī)制。分析小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮其利益結(jié)構(gòu)，分析涉及該問(wèn)題背后的利益主體、內(nèi)容、層次，再去探討如何規(guī)劃各主體的利益，如何進(jìn)行利益的公正分配。

一、小產(chǎn)權(quán)房的利益主體

在我國(guó)合法房地產(chǎn)項(xiàng)目中，在農(nóng)村遺留下來(lái)的的土地收入占20%-30%，其中，支付補(bǔ)償農(nóng)民只有5%-10%；政府部門扣除20%-30%的土地價(jià)值；開發(fā)商再拿掉40%-50%的土地利潤(rùn)［1］。集體土地上的使用權(quán)出讓問(wèn)題，如果列為土地管理的方面，倒不如列入如何國(guó)民收益分配進(jìn)行討論。規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房、解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，實(shí)際上是重新分配社會(huì)整體利益成果。所以評(píng)議小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象，需要從小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展中的各方利益進(jìn)行研究分析，找出發(fā)展小產(chǎn)權(quán)房最大的獲益者，以便在國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定發(fā)展的大前提下，制定出公平的利益分配制度。

（一）房地產(chǎn)開發(fā)商。

小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)缺乏正規(guī)法定流程，規(guī)避了相關(guān)費(fèi)用的追繳，所以價(jià)格與普通產(chǎn)權(quán)房相比非常低廉。從建成到進(jìn)入市場(chǎng)，直接對(duì)正規(guī)商品房造成影響，并危及房產(chǎn)商的利益。《城市房地產(chǎn)管理法》第八條提到，在城市內(nèi)規(guī)劃的集體土地，依法經(jīng)過(guò)土地征用程序后成為國(guó)家所有性質(zhì)的土地，它的使用權(quán)才能有償出讓。這可以判斷小產(chǎn)權(quán)房的違法性。但是必須確定的是，這部法律中提到的規(guī)范對(duì)象只是涉及國(guó)有土地中的使用權(quán)的出讓，對(duì)集體土地上的使用權(quán)出讓效力沒(méi)有起到規(guī)范作用。因而，《城市房地產(chǎn)管理法》第八條并不能用來(lái)限制農(nóng)民集體土地開發(fā)建設(shè)。所以，由于法律的空白，并沒(méi)有真正的法律條文來(lái)斷定小產(chǎn)權(quán)房就是違法行為［2］。某知名房產(chǎn)商曾憤慨道：小產(chǎn)權(quán)房是違法的，揚(yáng)言要破壞掉全部的小產(chǎn)權(quán)房。這便是小產(chǎn)權(quán)房損害了開發(fā)商的利益，利益代表的主體不同，所以主張也就自然不同。

（二）各地政府。

據(jù)國(guó)研組公布的各地調(diào)研考查數(shù)據(jù)，在東部的某些縣市地區(qū)，排除模糊統(tǒng)計(jì)的土地收費(fèi)外，土地出讓收入高達(dá)政府收入先前估計(jì)的40%-50%，出讓金則超過(guò)一半以上［3］。顯然，土地上產(chǎn)生的增值利益已然在政府財(cái)政中占有很大的比重。王軼教授曾說(shuō)道：無(wú)論是從《憲法》還是新《物權(quán)法》還是其他相關(guān)法律的角度，鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房是否違規(guī)都值得商榷，政府國(guó)土部門關(guān)于叫停鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房建設(shè)與銷售的做法也缺乏必要的法律依據(jù)。小產(chǎn)權(quán)房釀成如今態(tài)勢(shì)就是缺乏相關(guān)法令條文的規(guī)制，違反商品房市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，既不繳納必要的土地出讓金，也不上交開發(fā)、建設(shè)、銷售過(guò)程中的各項(xiàng)稅費(fèi)，直接危及了各地政府的稅收。

（三）村集體經(jīng)濟(jì)組織。

村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)自或聯(lián)合開發(fā)商一同在集體的土地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，所以在小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)、建設(shè)、銷售過(guò)程中村集體組織也起著至關(guān)重要的作用。同時(shí)作為利益相對(duì)方，村集體在小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)過(guò)程中扮演的角色通過(guò)法律對(duì)其進(jìn)行定位需要深入考慮?！稇椃ā分杏幸?guī)定：農(nóng)村和城郊的土地，除了法律規(guī)定的屬于國(guó)家所有的，歸集體所有；宅基地、自留地、自留山都?xì)w集體所有。由此見得農(nóng)村土地的所有者是集體，但《憲法》未能劃定“集體”的外延，所以很難對(duì)其準(zhǔn)確把握定性。然而，既然集體享有這些土地的所有權(quán)，那么又當(dāng)如何有效？合理、合法使用？我國(guó)在這方面存在立法空白，前文中的“歸集體所有”也就變得有名無(wú)實(shí)?！稇椃ā分羞€存在村集體中的經(jīng)濟(jì)組織這一概念。對(duì)第十七條規(guī)定進(jìn)行解讀，可以知道村集體經(jīng)濟(jì)組織只要不違法就能自由開展經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。內(nèi)部實(shí)行民主集中制來(lái)運(yùn)營(yíng)整個(gè)組織的活動(dòng)。但《憲法》并沒(méi)有解釋有關(guān)的概念、外延、法律地位。在《土地管理法》和《民法通則》的條文中也推測(cè)不出此組織的法律內(nèi)涵。通過(guò)對(duì)《土地管理法》條文解讀，可以知道在農(nóng)村的集體土地，村集體是享有歸屬權(quán)的，并由上文所述的組織或村委會(huì)來(lái)開發(fā)利用；分散于村里多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，則由這些組織或村民小組聯(lián)合起來(lái)，民主管理、共同開發(fā)利用；已經(jīng)歸為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)開發(fā)利用。通過(guò)對(duì)《民法通則》條文解讀，可以知道，在農(nóng)村的集體土地，也是由村集體享有歸屬權(quán)的，它的開發(fā)利用也是通過(guò)上述組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，依然鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)開發(fā)利用［4］。通過(guò)上文的解讀，我們可以推出在這些土地上存在的開發(fā)利用管理者有：村民和村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。由村內(nèi)所有農(nóng)民集體所有的土地，則由村內(nèi)農(nóng)民通過(guò)民主的方式，實(shí)行民主集中制選舉代表來(lái)管理開發(fā)利用土地；村集體所有的土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織管理開發(fā)利用土地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織管理開發(fā)利用土地。在這里，我們就必須又一次討論村集體經(jīng)濟(jì)組織這一概念的定義。村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)是管理與被管理、村集體經(jīng)濟(jì)組織是否包含于集體、村集體經(jīng)濟(jì)組織如何定性，村集體經(jīng)濟(jì)組織外延多寬，是否包括全體村民還是只是部分村民。這些問(wèn)題從我國(guó)目前的法律來(lái)看，不但沒(méi)有進(jìn)行界定，反而將問(wèn)題變得更加復(fù)雜。有學(xué)者認(rèn)為村集體經(jīng)濟(jì)組織等同于村委會(huì)，并行使著村委會(huì)的職能；也有學(xué)者認(rèn)為村集體經(jīng)濟(jì)組織就是村集體，并且享有村集體土地的所有權(quán)。很顯然，這種說(shuō)法錯(cuò)誤。我國(guó)法律村土地歸村集體所有，假如村集體經(jīng)濟(jì)組織就是村委會(huì)，那《憲法》為何提出村集體經(jīng)濟(jì)組織這一概念？此外，若把村集體等同于村集體經(jīng)濟(jì)組織，讓村集體經(jīng)濟(jì)組織管理村內(nèi)事物。兩者概念不明晰導(dǎo)致村土地所有權(quán)歸屬不明，從而出現(xiàn)管理混亂的局面，必然影響村民以及村集體的利益。

從小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)，村集體就能從中直接獲利，留住在土地上開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房所帶來(lái)的巨額利益。但由于農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織概念模糊，沒(méi)有明確界定農(nóng)民的權(quán)益，農(nóng)民集體未形成有效監(jiān)督機(jī)制來(lái)監(jiān)督村委會(huì)成員，村民委員會(huì)通過(guò)村民聯(lián)合的方式來(lái)利用土地，而村民委員會(huì)在豐厚的利益面前法律意識(shí)淡薄、意志不夠堅(jiān)定，加之此類房屋缺乏有力的監(jiān)督規(guī)制，導(dǎo)致有些村干部私吞土地的增值收益，而農(nóng)民沒(méi)有獲得本該屬于自己的土地利益。

（四）廣大農(nóng)民群體。

根據(jù)對(duì)《土地管理法》條文解讀，我們可以知道。在我國(guó)，單位或者個(gè)人若想開發(fā)利用土地不管單位還是個(gè)人，都要向申請(qǐng)國(guó)家土地管理部門提交申請(qǐng)使用國(guó)有土地，待審批后方可進(jìn)行對(duì)土地的開發(fā)利用。但也有例外，若是在經(jīng)批準(zhǔn)在村集體土地上在興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、修建村民住宅、修建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)福利事業(yè)建筑的可以不受此限。然而《土地管理法》中卻對(duì)開發(fā)利用集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)作出了明文禁令。《憲法》條文卻規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。我國(guó)的土地使用權(quán)分為國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)。顯然，《憲法》作為根本大法作出的一般性、原則性的規(guī)定，應(yīng)該是對(duì)兩者都適用的，所以，上述兩種使用權(quán)都應(yīng)該可以依法轉(zhuǎn)讓。凡是經(jīng)過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃，兩者都應(yīng)該具有相同的權(quán)利。那些進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)籌后修筑的小產(chǎn)權(quán)房，理應(yīng)歸為這一范疇。眾所周知，下位法不能與上位法相抵觸。所以小產(chǎn)權(quán)房的法律地位依然無(wú)法定性。上文提到，可以在村集體土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、修建村民住宅、修建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)福利事業(yè)建筑。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義是：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民以投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)任務(wù)的各類企業(yè)。通過(guò)對(duì)該條文解讀，我們可以推出該條的寓意在于鼓勵(lì)農(nóng)民與村集體創(chuàng)業(yè)，凡是能夠促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，繁榮農(nóng)村，并能給農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)帶來(lái)利好的建設(shè)都應(yīng)受到法律的保護(hù)。同時(shí)，也沒(méi)有法律規(guī)定禁止農(nóng)村開發(fā)房地產(chǎn)。相反，開發(fā)房地產(chǎn)帶來(lái)的收益反哺農(nóng)村更有利于支撐農(nóng)業(yè)?！多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》中提到，集體和個(gè)人具有出資方的資格，建立企業(yè)后可以進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。我國(guó)法律也無(wú)明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能從事房產(chǎn)活動(dòng)的條文［5］。所以，農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地的所有者，按照現(xiàn)存城鄉(xiāng)二元土地制度，若要在農(nóng)村的土地上搞房產(chǎn)開發(fā)，就必須將集體土地轉(zhuǎn)換為國(guó)有土地方能開發(fā)。國(guó)研組調(diào)研結(jié)果表明，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償還不到整個(gè)土地增值收益的一成。面對(duì)巨額落差，誰(shuí)不想享受經(jīng)濟(jì)福利。若農(nóng)民自己進(jìn)行房產(chǎn)開發(fā)，則直接成為土地增值收益的獲利者，得到的收益遠(yuǎn)超于土地的補(bǔ)償款。農(nóng)民開發(fā)集體土地，引來(lái)城區(qū)人口遷居、投資，農(nóng)村的二、三產(chǎn)業(yè)都能得到發(fā)展，教學(xué)、醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)都能帶動(dòng)起來(lái)，最終也會(huì)推動(dòng)城市化進(jìn)程，使農(nóng)民快速致富。所以，農(nóng)民成了此過(guò)程中最大獲利者。但與此同時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房缺乏律規(guī)制，如何解決村集體土地開發(fā)過(guò)程中產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題，如何進(jìn)行豐厚的土地增值利益公平分配，如何讓農(nóng)民獲得這部分利益，這些都缺乏制度約束和有效監(jiān)督［6］。農(nóng)民的這些利益可否實(shí)現(xiàn)，還無(wú)從知曉。

（五）城區(qū)低收入人群。

面對(duì)居高不下的房?jī)r(jià)，小產(chǎn)權(quán)房則顯得異常親民。巨大的價(jià)格差異使得城鎮(zhèn)居民愿意花很少的錢購(gòu)買缺少產(chǎn)權(quán)的房子。雖然這部分房屋中有高檔別墅，但購(gòu)買者大部分還是城區(qū)貧困人員和外來(lái)務(wù)工人員。這部分人群無(wú)力購(gòu)買高昂的商品房，而又無(wú)緣經(jīng)購(gòu)買適房、廉租房、限價(jià)房等保障性住房，但又亟需解決住房問(wèn)題，于是小產(chǎn)權(quán)房當(dāng)仁不讓地成為購(gòu)買目標(biāo)。所以城區(qū)貧困人員，也是小產(chǎn)權(quán)房的主要受益者。經(jīng)上可知，小產(chǎn)權(quán)房雖然偷漏了政府的稅收影響了開發(fā)商的利益，但切實(shí)讓農(nóng)民和中低收入人群獲得了實(shí)惠。王軼認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的背后，涉及了多方利益，不同的主體存在不同的利益主張，也就產(chǎn)生了不同的利益博弈，實(shí)質(zhì)是利益再分配的問(wèn)題。我國(guó)政府一味地否定集體土地與國(guó)有土地“同地同權(quán)”的話，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題最終無(wú)法解決，也必然會(huì)損害到更多群體的利益［7］。

二、法律規(guī)制涉及的利益博弈

（一）正規(guī)流程與增值收益博弈。

小產(chǎn)權(quán)房究竟為何產(chǎn)生，其根本原因在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用和城市化進(jìn)程導(dǎo)致的土地價(jià)值增值。曾經(jīng)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段，土地作為自然資源并不能作為有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。城市化進(jìn)程導(dǎo)致城郊部分土地的價(jià)值飆升。1986年的《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地用于非農(nóng)建設(shè)的可由縣級(jí)政府合法證書確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。然而1991年的《土地管理法實(shí)施條例》則制定了進(jìn)一步的實(shí)施方法，規(guī)定城鎮(zhèn)居民在建設(shè)住宅時(shí)可以使用集體的土地，但必須經(jīng)縣級(jí)人民政府審批并按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)。1993年的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定城鎮(zhèn)可以居民利用集體土地建蓋住宅。由于這一系列的規(guī)定導(dǎo)致耕地流失、房產(chǎn)市場(chǎng)混亂以及非法出讓房屋等現(xiàn)象大量出現(xiàn)，直接影響到我國(guó)房產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行。1999年1月制定實(shí)施《土地管理法》修訂案，直接推翻之前規(guī)定，先前的小產(chǎn)權(quán)房瞬間變成非法［8］。眾所周知，法不朔及既往，先前的合法行為后續(xù)的法律不應(yīng)追究，但因沒(méi)有合理完善的解決方案，所以出現(xiàn)了許多歷史遺留問(wèn)題。土地增值收益由誰(shuí)享有。按現(xiàn)行房產(chǎn)開發(fā)程序，第一步應(yīng)當(dāng)由國(guó)家通過(guò)低價(jià)征收農(nóng)村集體的土地，然后將集體土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的性質(zhì)，房產(chǎn)商通過(guò)競(jìng)拍獲得土地。由此產(chǎn)生的一切增值利益歸入國(guó)庫(kù)。而在集體建設(shè)用地上建造小產(chǎn)權(quán)房，則是完全不同的流程。由于沒(méi)有規(guī)定的流程和法律的約束，建筑小產(chǎn)權(quán)房直接省去了國(guó)家征收這個(gè)環(huán)節(jié)。村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合開發(fā)商，直接開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，從而獲得高額的土地收益。

（二）商品房與小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格博弈。

普通商品房?jī)r(jià)格高昂促進(jìn)了小產(chǎn)權(quán)房的形成發(fā)展，而房?jī)r(jià)的很大一部分屬于開發(fā)商利潤(rùn)。由于《土地管理法》三次立法的不連貫性，導(dǎo)致我國(guó)兩種土地具有不同的權(quán)利。國(guó)家的土地使用權(quán)可以出讓，集體的土地使用權(quán)卻受到諸多限制。在土地市場(chǎng)上，有且只有國(guó)有土地一種土地出讓給開發(fā)商開發(fā)商品房。同時(shí)，國(guó)有土地也壟斷了土地市場(chǎng)。開發(fā)土地的增值部分收益，開發(fā)商拿走將近一半，這也是由房地產(chǎn)行業(yè)的壟斷性造成的。小產(chǎn)權(quán)房因?yàn)闆](méi)有走正規(guī)流程，造價(jià)還不到普通商品房的一半。低廉的售價(jià)讓城區(qū)中低收入人群甘愿冒險(xiǎn)購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房。同時(shí)，建造小產(chǎn)權(quán)房獲得的經(jīng)濟(jì)利益讓小產(chǎn)權(quán)房建造者寧可冒著被拆的風(fēng)險(xiǎn)也要建造為的就是獲得土地出讓金和銷售過(guò)程中所需一切稅費(fèi)這部分巨大利益，這當(dāng)然減少了房地產(chǎn)開發(fā)商的利益，也對(duì)普通商品房造成強(qiáng)烈的沖擊。

（三）生存利益與價(jià)格利益博弈。

現(xiàn)代社會(huì)商品房?jī)r(jià)格居高不下，而住者有其房是每個(gè)人的心愿，而租房并不能滿足人們的這個(gè)愿望。當(dāng)今城區(qū)的中低收入人群無(wú)力購(gòu)買普通商品房，擁有屬于自己的房屋成了這些人群遙不可及的夢(mèng)想。小產(chǎn)權(quán)房讓中低收入人群以低廉的價(jià)格買到屬于自己的住房，滿足了城區(qū)中低收入人群最基本的住房需求，滿足了他們最基本的生存利益。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院于2007年10月，在北京主辦了“中外法律體系比較國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)”。王利明教授就物權(quán)法的有關(guān)情況談了自己的看法：《物權(quán)法》第一次在法律上采用了“私人所有權(quán)”的概念，所謂私人所有權(quán)，就是指公民個(gè)人依法對(duì)其所有的動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)享有的權(quán)利，以及私人投資到各類企業(yè)中所依法享有的出資人的權(quán)益。私人所有權(quán)是私人所有制在法律上的反映。我國(guó)《物權(quán)法》關(guān)于私人所有權(quán)的概念，實(shí)際上已經(jīng)突破了憲法的表述，擴(kuò)張了對(duì)個(gè)人所有權(quán)保護(hù)的范圍。當(dāng)然，物權(quán)法對(duì)私人所有權(quán)的保護(hù)，主要還是側(cè)重于公民個(gè)人房屋、存款、有價(jià)證券等財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，而且在平等保護(hù)原則之下，體現(xiàn)了對(duì)生存利益的特別保護(hù)。所以，小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象既符合《憲法》精神，也未違反《物權(quán)法》的規(guī)定，下位法的規(guī)定難以判斷其是否非法。因而出現(xiàn)長(zhǎng)此以往的存在與對(duì)立博弈［9］。

（四）保障利益與用地利益博弈。

土地自古以來(lái)就是農(nóng)民最基本的生存保障，我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，人口基數(shù)大，對(duì)糧食的需求也大。若開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房占用農(nóng)村集體的農(nóng)用地，農(nóng)民日后的生活將失去最基本的保障。在我國(guó)，保障農(nóng)民最基本的生活的主要是農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地是為了給農(nóng)民建設(shè)住宅，給農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，開展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。而如今小產(chǎn)權(quán)房雖然占用了農(nóng)業(yè)用地，但畢竟還只是少數(shù)地區(qū)，導(dǎo)致這個(gè)問(wèn)題最直接的原因就是缺乏相關(guān)的法律來(lái)規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房。一旦有朝一日小產(chǎn)權(quán)房被認(rèn)定為合法，并通過(guò)法律對(duì)它進(jìn)行合理規(guī)制，小產(chǎn)權(quán)房非但不會(huì)侵害農(nóng)民的保障利益，開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房獲得的利益還能促進(jìn)農(nóng)村社保體系的建立，并加快社保制度的完善。

（五）土地財(cái)產(chǎn)利益歸屬博弈。

我國(guó)的土地分為國(guó)有土地和集體土地?！稇椃ā芬?guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。村集體擁有集體土地的所有權(quán)，國(guó)家政府擁有國(guó)有土地的所有權(quán)。然而在現(xiàn)實(shí)情況中，政府對(duì)集體的建設(shè)用地本不享有任何土地權(quán)利，卻獲取集體土地產(chǎn)生的高額增值利益。依據(jù)《民法》的物盡其用、物歸原主的原則，村集體作為集體土地的所有人，應(yīng)當(dāng)享有集體土地的增值收益。但按現(xiàn)行的房地產(chǎn)開發(fā)程序，農(nóng)民得到的補(bǔ)償款相較本該得到的土地補(bǔ)償微乎其微［10］。這并不是集體土地所有權(quán)人——農(nóng)民理應(yīng)得到的那份高額的土地價(jià)值補(bǔ)償。加之我國(guó)農(nóng)村地多人少，土地所有人的開發(fā)建設(shè)利用卻受到政府（不享有任何土地權(quán)利）的重重限制。這顯然不符合《民法》有關(guān)所有權(quán)的基本原則。

三、法律規(guī)制中的利益協(xié)調(diào)

（一）依法重建利益分配結(jié)構(gòu)。

《憲法》中有規(guī)定：農(nóng)村和城郊的土地，除了法律規(guī)定的屬于國(guó)家所有的，歸集體所有。在轉(zhuǎn)換集體土地性質(zhì)變?yōu)閲?guó)有時(shí)，應(yīng)該給與農(nóng)民合理的補(bǔ)償。根據(jù)前文的分析，我國(guó)應(yīng)針對(duì)當(dāng)前實(shí)際情況，具體問(wèn)題具體分析，重新規(guī)劃小產(chǎn)權(quán)房的利益分配結(jié)構(gòu)。依照法律，探究如何進(jìn)行利益再分配的新方案。目前我國(guó)強(qiáng)調(diào)以人為本、一切為了民生。然而人民之間之間肯定會(huì)存在利益沖突，法律是管理社會(huì)的利劍，發(fā)揮著平衡利益群沖突的重要作用［11］。以人為本、一切為了民生更應(yīng)該重視社會(huì)的中低收入人群和弱勢(shì)群體。在小產(chǎn)權(quán)房的利益關(guān)系中，房地產(chǎn)開發(fā)商、地方政府是社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體，農(nóng)民、城區(qū)中低收入人群則更加需要法律的保障，他們這個(gè)利益關(guān)系中的弱勢(shì)群體。弱勢(shì)群體作為小產(chǎn)權(quán)房的低維度利益群體，與地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商高維度利益群體。共同作為小產(chǎn)權(quán)房的相對(duì)主體存在于利益關(guān)系中，低維度群體的利益更應(yīng)得到法律的傾斜支持。小產(chǎn)權(quán)房的存在，雖然從房地產(chǎn)市場(chǎng)方面來(lái)說(shuō)，損害了政府和房產(chǎn)商的利益，但從社會(huì)利益再分配的角度來(lái)看。小產(chǎn)權(quán)房讓弱勢(shì)群體獲得最直接的利益，國(guó)家不妨從改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧的角度考慮。如何才能在保證大部分弱勢(shì)群體的利益同時(shí)，依法重建利益分配結(jié)構(gòu)。從而合理有效地規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房。

（二）依法保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)利益。

小產(chǎn)權(quán)房的利益內(nèi)容表明，中低收入人群的生存利益是人在社會(huì)的第一利益，小產(chǎn)權(quán)房的存在恰好體現(xiàn)了中低收入人群的生存利益。法治社會(huì)的第一利益是財(cái)產(chǎn)利益，農(nóng)民的集體土地上產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)利益應(yīng)當(dāng)受法律的平等保護(hù)。我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)村宅基地方面的法規(guī)仍處于空白，應(yīng)當(dāng)加快制定、實(shí)施有關(guān)宅基地方面的法律法規(guī)。第二，應(yīng)當(dāng)改革土地管理體制。《民法》的第一原則要求權(quán)利平等，應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待國(guó)家的土地權(quán)利與集體的土地權(quán)利。在現(xiàn)行的普通商品房開發(fā)程序中，城區(qū)中低收入人群的生存利益很難得到保障，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)利益也有損害。從開發(fā)土地所帶來(lái)的增值利益來(lái)看，我國(guó)的土地征收制度實(shí)質(zhì)是國(guó)家政府在與民奪利、剝削農(nóng)民。上述現(xiàn)象表明現(xiàn)在的房地產(chǎn)市場(chǎng)存在許多需要法律規(guī)制的漏洞。所以法律應(yīng)權(quán)衡生存利益與財(cái)產(chǎn)利益，綜合考慮如何有效且合理合法地規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房。第三，采用退出機(jī)。制來(lái)處理農(nóng)村閑置的宅基地，采取城區(qū)換購(gòu)等方式，這樣既節(jié)約了土地資源也便于管理［12］。

（三）對(duì)小產(chǎn)權(quán)房建造中明責(zé)確權(quán)。

雖然開發(fā)、建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房的直接獲益者是農(nóng)民，但由于當(dāng)前沒(méi)有明確的法律法規(guī)來(lái)直接規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)還屬于無(wú)法定性，開發(fā)、建設(shè)、銷售一直呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。當(dāng)前開發(fā)、建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房基本是由村民委員會(huì)來(lái)做出決定，所以小產(chǎn)權(quán)房在開發(fā)過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)成了利益分配的中間層，既當(dāng)裁判又當(dāng)守門員。村民個(gè)人又一次成為弱勢(shì)群體，失去開發(fā)過(guò)程中土地產(chǎn)生的增值利益，無(wú)法分享收益。所以，無(wú)論是政府征收還是鄉(xiāng)政府、村委會(huì)、農(nóng)民自籌建設(shè)，都亟需合理有效的法律來(lái)規(guī)制，只有法律完善、政策健全了，農(nóng)民的利益才能得到最根本最直接的保障。

因而，政府應(yīng)從以下方面入手：首先，健全有關(guān)國(guó)有土地出讓的法律，并進(jìn)一步監(jiān)督相應(yīng)的法規(guī)落實(shí)，而不是紙上談兵；其次，政府應(yīng)劃定職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)管，禁止地方政府部門“踢皮球”。在基層村干部中實(shí)行問(wèn)責(zé)制，確保制度管理落實(shí)到位；第三，制定限制投資型購(gòu)房的法規(guī)政策。對(duì)炒房者予以嚴(yán)格控制從制度規(guī)定上進(jìn)行控制，如提高首付資金、征收二手房交易稅等等［13］。

（四）加速廉租房、經(jīng)適房的建設(shè)。

隨著時(shí)代的發(fā)展和生活的需求，大量農(nóng)民前往城市謀生。城市接納呈飽和狀態(tài)，商品房的也供不應(yīng)求。許多城市在這種環(huán)境的影響下，房?jī)r(jià)格迅速飆升。這也促使廉價(jià)的小產(chǎn)權(quán)房頂風(fēng)而建，愈發(fā)增多。所以從源頭上限制小產(chǎn)權(quán)房增多，健全社會(huì)保障體系刻不容緩。這也是目前有效規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房的治本方案。其次，在完全市場(chǎng)化的商品房市場(chǎng)，住房需求嚴(yán)重不足，應(yīng)在逐步提高居民工資水平的同時(shí)，進(jìn)一步加速廉租房、經(jīng)適房的建設(shè)，加大投資規(guī)模、加強(qiáng)投資力度，讓大部分買不起房、租不起房弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)住房夢(mèng)，共同分享到社會(huì)保障的福利。

小產(chǎn)權(quán)房在我國(guó)不是一朝一夕形成的，其保有量大、分布廣、涉及的人數(shù)以及利益眾多，逐漸演化成為了一個(gè)根深蒂固的社會(huì)問(wèn)題。盡管國(guó)家已采取相關(guān)方案試點(diǎn)規(guī)制，但效果并不明顯。一方面現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房住戶無(wú)法合理安置，另一方面頂風(fēng)違建的防不勝防。我們必須客觀深入分析，切中要害對(duì)癥下藥。因而解決小產(chǎn)權(quán)房不能一蹴而就，既要考慮到各方利益主體，也要協(xié)調(diào)好利益分配。同時(shí)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房正面定性，制定法律直接規(guī)劃管理。只有法律完善、政策健全了、監(jiān)管到位了，利益才能得到最合理的協(xié)調(diào)。

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（責(zé)任編輯：李宗侯）

中圖分類號(hào)：DF0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-5612（2016）01-0129-06

基金項(xiàng)目：湖南省教育廳科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目《弱勢(shì)群體發(fā)展權(quán)法律保障研究》（12A145）

收稿日期：2015-12-10

作者簡(jiǎn)介：劉儼萱，（1990-），男，湖南武岡人，中南林業(yè)科技大學(xué)2013級(jí)碩士生，研究方向：法理學(xué)。