東華大學(xué)旭日工商管理學(xué)院 姚洪心 趙悅

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上海自貿(mào)區(qū)與美國(guó)自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化水平的比較研究

東華大學(xué)旭日工商管理學(xué)院 姚洪心 趙悅

摘 要：本文從貿(mào)易便利化的內(nèi)涵和評(píng)價(jià)框架出發(fā)，立足于貿(mào)易便利化政策的現(xiàn)實(shí)角度，從基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)環(huán)境、政府效率、市場(chǎng)準(zhǔn)入四個(gè)方面對(duì)比分析上海自貿(mào)區(qū)和美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易便利化水平差異。并在此基礎(chǔ)上，總結(jié)美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)可供上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)借鑒之處，為我國(guó)上海自貿(mào)區(qū)提高貿(mào)易便利化水平提供建議。關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū) 貿(mào)易便利化 美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)

趙悅(1991-)，女，漢族，上海人，碩士在讀，東華大學(xué)，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方面的研究。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的興起，使得各國(guó)國(guó)際貿(mào)易的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。美國(guó)試圖建立新一代高規(guī)格的全球貿(mào)易和服務(wù)業(yè)規(guī)則來(lái)取代WTO，削弱中國(guó)在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域中的影響力。而在中國(guó)國(guó)內(nèi)，內(nèi)需的疲軟和產(chǎn)能過(guò)剩的矛盾日益突出，使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)迫切需要一個(gè)助推器，助推中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在這樣的大背景下，中央政府為了推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的開放，在上海劃分了一塊區(qū)域建立中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)?！吨袊?guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中明確指出，“試驗(yàn)區(qū)經(jīng)過(guò)兩至三年的改革試驗(yàn)，要力爭(zhēng)建設(shè)成為具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，為我國(guó)擴(kuò)大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國(guó)服務(wù)”。由此可見(jiàn)，上海自貿(mào)區(qū)的一個(gè)重要目標(biāo)之一便是大力促進(jìn)貿(mào)易便利化，穩(wěn)定外貿(mào)的增長(zhǎng)，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，從而能夠吸引更多企業(yè)入駐自貿(mào)區(qū)，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

貿(mào)易便利化是指對(duì)國(guó)際貿(mào)易制度和手續(xù)的簡(jiǎn)化與協(xié)調(diào)，其基本精神是簡(jiǎn)化貿(mào)易程序，加速貨物跨境流通的便利性。各國(guó)政府可以通過(guò)簡(jiǎn)化各項(xiàng)程序及手續(xù)、制定與協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)、優(yōu)化區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，建造一個(gè)高效、協(xié)調(diào)、便利的營(yíng)商環(huán)境(貿(mào)易便利化是在1996年新加坡舉行的會(huì)議中被加入到WTO日程中的。此后，在2001年WTO發(fā)起的多哈會(huì)談中，它引起了各國(guó)的廣泛關(guān)注和認(rèn)可。在隨后幾年的WTO會(huì)議中，各國(guó)就貿(mào)易便利化問(wèn)題進(jìn)行不斷地談判，并在各方不斷努力協(xié)調(diào)下取得了進(jìn)步)。

現(xiàn)有文獻(xiàn)中，大多學(xué)者從宏觀角度出發(fā)，將上海自貿(mào)區(qū)與國(guó)際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行綜合對(duì)比，而不是單獨(dú)以某個(gè)發(fā)展突出點(diǎn)為參照，從現(xiàn)實(shí)角度將兩者進(jìn)行比較。本文從貿(mào)易便利化角度出發(fā)，比較研究上海自貿(mào)區(qū)與美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易便利化水平，并希望借鑒美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)的先進(jìn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易便利化。本文之所以將上海自貿(mào)區(qū)和美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)進(jìn)行比較研究，是因?yàn)槊绹?guó)是世界上擁有自貿(mào)區(qū)最多的國(guó)家，截至目前，已有200多個(gè)主區(qū)，500多個(gè)分區(qū)投入運(yùn)營(yíng)。美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)具有進(jìn)出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)、加工、商品展示、金融等多種功能，其中以進(jìn)出口貿(mào)易為主導(dǎo)功能，得益于其獨(dú)特的輔區(qū)制度。美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)是世界自由貿(mào)易區(qū)中獨(dú)具特色的一種模式，它在貿(mào)易政策上的獨(dú)特性和優(yōu)越性值得中國(guó)借鑒。

1 有關(guān)貿(mào)易便利化的理論基礎(chǔ)和文獻(xiàn)回顧

傳統(tǒng)國(guó)際貿(mào)易理論和新古典貿(mào)易理論都提倡自由貿(mào)易。亞當(dāng)·斯密首先提出了“絕對(duì)優(yōu)勢(shì)”理論。他反對(duì)以關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的辦法來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，認(rèn)為只有發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，各國(guó)才能增加社會(huì)福利。大衛(wèi)·李嘉圖在絕對(duì)優(yōu)勢(shì)理論的基礎(chǔ)上提出了“比較優(yōu)勢(shì)”理論，他認(rèn)為沒(méi)有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的國(guó)家也能從國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)中獲利，只要發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。赫克歇爾與俄林在“比較優(yōu)勢(shì)”理論的基礎(chǔ)上提出了“H-O”理論。他們認(rèn)為各國(guó)的自然資源稟賦不同，一個(gè)國(guó)家的比較優(yōu)勢(shì)應(yīng)該由其自然資源的富裕程度決定，生產(chǎn)或出口本國(guó)自然資源富裕的產(chǎn)品，經(jīng)過(guò)國(guó)際貿(mào)易的合理分工，出口本國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品，進(jìn)而提高各類生產(chǎn)要素的利用效率，促進(jìn)各國(guó)的發(fā)展。

在自由貿(mào)易思想的影響下，WTO堅(jiān)持了關(guān)稅減讓這一基本原則，降低了關(guān)稅，增加了市場(chǎng)準(zhǔn)入，使得世界貿(mào)易自由化程度明顯提升，各國(guó)的貿(mào)易制度也日益開放。各政府和非政府組織減少和消除阻礙要素跨境流動(dòng)的影響因素、降低交易成本、建立高效的貿(mào)易便利體系已成為經(jīng)貿(mào)合作的重要內(nèi)容。

在各國(guó)都提倡世界貿(mào)易自由化的同時(shí)，由于各國(guó)或地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)環(huán)境和政府效率不同，使得貨物在跨境流動(dòng)過(guò)程中的效率也大相徑庭。發(fā)展中國(guó)家的貿(mào)易便利化程度普遍低下，大大影響了這些國(guó)家的總體福利水平和經(jīng)貿(mào)發(fā)展。

國(guó)外研究主要集中于對(duì)貿(mào)易便利化效果的評(píng)估,以及經(jīng)濟(jì)效益的定量分析。如APEC[1](2000)通過(guò)對(duì)21個(gè)成員在海關(guān)程序、標(biāo)準(zhǔn)、一致性及商務(wù)人員流動(dòng)方面的影響因素進(jìn)行定性分析,結(jié)果發(fā)現(xiàn)煩瑣的海關(guān)程序和法規(guī)被評(píng)估為最大的難題；John Raven[2](2001)經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)影響貿(mào)易便利化水平的主要因素有：海關(guān)的效率、口岸管理、商務(wù)的誠(chéng)信水平與合作度、政策框架、支付系統(tǒng)、自動(dòng)化客戶的作用與態(tài)度、信息與咨詢等。國(guó)內(nèi)研究主要涉及貿(mào)易便利化的成本收益分析以及貿(mào)易便利化水平的評(píng)估。如張梅霞[9](2004)通過(guò)成本和收益分析對(duì)比研究貿(mào)易便利化對(duì)我國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的利弊，并提出今后的目標(biāo)和努力方向。曾錚、周茜[10](2008)基于層次分析法對(duì)一國(guó)貿(mào)易便利化指標(biāo)進(jìn)行量化，并在此基礎(chǔ)上，通過(guò)引力模型實(shí)證研究貿(mào)易便利化與我國(guó)出口貿(mào)易額之間的關(guān)系，得出我國(guó)貿(mào)易便利化總體水平偏低，貿(mào)易伙伴國(guó)的貿(mào)易便利化水平是影響雙邊貿(mào)易額的重要因素的結(jié)論。彭羽、陳爭(zhēng)輝[11](2014)根據(jù)層次分析法構(gòu)建了投資貿(mào)易便利化評(píng)價(jià)指標(biāo)，測(cè)算上海自貿(mào)區(qū)衡量投資貿(mào)易便利化程度的四個(gè)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，為日后進(jìn)行實(shí)證研究打下基礎(chǔ)。

目前國(guó)際上評(píng)價(jià)各國(guó)貿(mào)易便利化程度最具代表性的指標(biāo)是世界經(jīng)濟(jì)論壇所構(gòu)建的貿(mào)易便利化指標(biāo)，其不僅考慮了反映貨物流通便利化程度的基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)環(huán)境和政府效率因素，也包含了反映貿(mào)易自由化程度的市場(chǎng)準(zhǔn)入因素。通過(guò)借鑒前人的研究和世界經(jīng)濟(jì)論壇所構(gòu)建的指標(biāo)，從貿(mào)易便利化的內(nèi)涵出發(fā)，本文將從以下幾方面來(lái)對(duì)比研究上海自貿(mào)區(qū)和美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易便利化水平：基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)環(huán)境、政府效率、市場(chǎng)準(zhǔn)入。

2 中美自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化水平的比較

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施

在硬件基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府部門將硬件基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及完善視為促進(jìn)貿(mào)易便利化進(jìn)程中不可或缺的一部分。電子口岸的建立便是其中一項(xiàng)重要的舉措。在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，通過(guò)電子口岸相關(guān)監(jiān)管部門可以核查跨部門、跨行業(yè)的聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，企業(yè)也可以通過(guò)電子口岸辦理各種進(jìn)出口業(yè)務(wù)。這項(xiàng)舉措的實(shí)施在加強(qiáng)口岸管理、提高通關(guān)效率、實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)方面發(fā)揮了重要的作用。有了硬件基礎(chǔ)設(shè)施的支持，中國(guó)企業(yè)在辦理進(jìn)出口業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)跨境傳輸，進(jìn)而在提高貿(mào)易便利化水平方面取得了顯著的進(jìn)步。美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)在現(xiàn)場(chǎng)口岸方面也推出了“一站式”服務(wù)，為政府各部門實(shí)現(xiàn)“一站式數(shù)據(jù)收集中心”，從而大大簡(jiǎn)化了有關(guān)報(bào)關(guān)文件的處理工作?？梢?jiàn)，中美自貿(mào)區(qū)在硬件基礎(chǔ)設(shè)施方面的差距并不是很大，上海自貿(mào)區(qū)的硬件條件正一步步向國(guó)際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)靠攏。

在信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施方面，上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)用海關(guān)監(jiān)管信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)貨物實(shí)時(shí)掌控和動(dòng)態(tài)核查。該系統(tǒng)涵蓋了保稅監(jiān)管加工、保稅監(jiān)管倉(cāng)儲(chǔ)、保稅監(jiān)管維修、保稅監(jiān)管展廳等子系統(tǒng)。最近增加的“一線艙單進(jìn)境管理”欄目將使企業(yè)今后進(jìn)口的貨物可以先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)，無(wú)須在碼頭或機(jī)場(chǎng)耽擱，體現(xiàn)了其提高物流運(yùn)作效率的宗旨。此外，系統(tǒng)還可以做到海關(guān)、碼頭機(jī)場(chǎng)口岸和企業(yè)的數(shù)據(jù)共享，大大方便了各部門信息的獲取和管理，進(jìn)而提高貿(mào)易便利化水平。

美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)采用ACE(自動(dòng)化商業(yè)環(huán)境)系統(tǒng)來(lái)實(shí)施對(duì)貨物的監(jiān)管和核查。ACE是一種追蹤、控制并記錄所有進(jìn)入美國(guó)貨物的系統(tǒng)，它旨在便利貿(mào)易和增強(qiáng)邊境保護(hù)，使得美國(guó)海關(guān)能夠通過(guò)運(yùn)用電子化手段，建立統(tǒng)一的口岸數(shù)據(jù)平臺(tái)，規(guī)范、暢通口岸進(jìn)出口貨物的信息流、單證流、貨物流和資金流，實(shí)現(xiàn)口岸數(shù)據(jù)信息共享，全面實(shí)行信息化管理。在自動(dòng)化商業(yè)環(huán)境系統(tǒng)下，海關(guān)還設(shè)立了“國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)(ITDS)”,為政府各部門建立了“一站式數(shù)據(jù)收集中心”,使80多個(gè)政府機(jī)構(gòu)被整合在ACE平臺(tái)上。通過(guò)構(gòu)建完整的電子信息化平臺(tái)，不僅可以使得海關(guān)擺脫對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)信息的依賴，也可以方便企業(yè)更好地管理他們的交易信息，減少了企業(yè)的交易成本。此外，通過(guò)ACE系統(tǒng)，美國(guó)海關(guān)還能加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防控。綜上，上海自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施正一步步向國(guó)際先進(jìn)水平靠攏，但許多設(shè)施仍處于改進(jìn)狀態(tài)，可借鑒他國(guó)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)逐步提高基礎(chǔ)設(shè)施水平。

2.2 商業(yè)環(huán)境

商業(yè)環(huán)境衡量的是企業(yè)營(yíng)商環(huán)境的便利性。上海自貿(mào)區(qū)在此方面推出了一系列便利化措施，如外商投資項(xiàng)目由審批制改為備案制，優(yōu)化了登記流程；負(fù)面清單的實(shí)施和不斷改進(jìn)與縮小范圍，法無(wú)禁止即可為，進(jìn)一步開放了服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，促進(jìn)企業(yè)的創(chuàng)新能力；區(qū)內(nèi)還推行從企業(yè)年檢制到年度報(bào)告公示制度的改革，進(jìn)一步促進(jìn)便利化；“批次進(jìn)出、集中申報(bào)”、“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”等海關(guān)創(chuàng)新監(jiān)管模式將企業(yè)進(jìn)境貨物的運(yùn)輸時(shí)間從2～3天縮短至半天，平均節(jié)省物流成本10%左右，帶來(lái)了貨物通關(guān)效率的提高以及企業(yè)運(yùn)輸成本的降低。

衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)貿(mào)易便利化程度最主要的一個(gè)指標(biāo)就是海關(guān)程序、手續(xù)的便利化。目前上海自貿(mào)區(qū)的通關(guān)流程如圖1。

圖1　上海自貿(mào)區(qū)貨物通關(guān)流程

新模式允許貨物先入?yún)^(qū)，再進(jìn)行報(bào)關(guān)，大大減少了貨物入?yún)^(qū)時(shí)間。

上海自貿(mào)區(qū)在促進(jìn)通關(guān)便利化方面已經(jīng)陸續(xù)推出好幾項(xiàng)創(chuàng)新制度，部分創(chuàng)新監(jiān)管措施成功地在我國(guó)其他自貿(mào)區(qū)內(nèi)復(fù)制、推廣。例如“批次進(jìn)區(qū)、集中申報(bào)”創(chuàng)新制度，它就是把傳統(tǒng)的“一票一報(bào)”改成“多票一報(bào)”，允許區(qū)內(nèi)企業(yè)憑卡口核放單先辦理貨物批次進(jìn)出區(qū)的手續(xù)，再在規(guī)定時(shí)間內(nèi)集中辦理海關(guān)報(bào)關(guān)手續(xù)，一般集中貨物報(bào)關(guān)的時(shí)間不得跨過(guò)30天。這項(xiàng)政策大幅減少了企業(yè)的申報(bào)次數(shù)，有效降低了通關(guān)成本。再如“簡(jiǎn)化無(wú)紙通關(guān)隨附單證”創(chuàng)新制度，它就是要求對(duì)一線進(jìn)出境備案清單以及二線不涉稅的進(jìn)出口報(bào)關(guān)單取消隨附單證的要求，于必要的時(shí)候再要求企業(yè)提供相關(guān)隨附單證。

美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)的通關(guān)流程如圖2。

圖2　美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)貨物通關(guān)流程

美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)內(nèi)采取“二次結(jié)關(guān)”制度，分為形式結(jié)關(guān)和實(shí)際結(jié)關(guān)。第一次形式結(jié)關(guān)是在區(qū)內(nèi)企業(yè)在辦理完報(bào)關(guān)、查驗(yàn)手續(xù)，海關(guān)對(duì)貨物放行后；美國(guó)海關(guān)把第二次的實(shí)際結(jié)關(guān)推后一年左右，以便讓企業(yè)有足夠的時(shí)間去處理因貨物種種問(wèn)題而出現(xiàn)的退補(bǔ)稅以及報(bào)關(guān)單上的錯(cuò)誤，這樣的制度既能夠簡(jiǎn)化手續(xù)，還能夠體現(xiàn)管理上的靈活性。此外，美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)也早已采用無(wú)紙化貿(mào)易，力求貿(mào)易便利最大化。

美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)一直較世界上其他自貿(mào)區(qū)處于領(lǐng)先地位的是其海關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管控能力。在“9·11”恐怖事件以后，美國(guó)自貿(mào)區(qū)便推出了“海關(guān)—商界反恐伙伴關(guān)系計(jì)劃”，大量運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，力求確保貿(mào)易的安全和便利。自貿(mào)區(qū)內(nèi)運(yùn)用自動(dòng)化系統(tǒng)跟蹤并處理進(jìn)入境內(nèi)的貨物，收集并記錄各類貨物信息，建立統(tǒng)一的口岸數(shù)據(jù)平臺(tái)，方便海關(guān)部門信息的共享和風(fēng)險(xiǎn)的管控。而在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，已在建立中央監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)海關(guān)各部門的聯(lián)動(dòng)，通過(guò)信息數(shù)據(jù)的分析比對(duì)，研判可能出現(xiàn)的走私風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，還實(shí)現(xiàn)了對(duì)業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)的視頻監(jiān)督，方便采取有針對(duì)性的防范措施。

美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)還具有的一個(gè)代表性創(chuàng)新政策是其設(shè)立主區(qū)、分區(qū)制度。這項(xiàng)制度的由來(lái)是為了解決當(dāng)初大型生產(chǎn)加工企業(yè)生產(chǎn)用地不足的問(wèn)題。主區(qū)是指具有多種用途的區(qū)域，而分區(qū)是指具有特定用途的區(qū)域。分區(qū)的建立可以使因?yàn)橐恍┰驘o(wú)法進(jìn)入主區(qū)的企業(yè)也可以利用自貿(mào)區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。主區(qū)、分區(qū)的設(shè)置管理的開放性不僅有效擴(kuò)大了園區(qū)的覆蓋范圍，提升生產(chǎn)資源的空間配置效率，也可以為更多的企業(yè)營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)企業(yè)的積極性。在美國(guó)自貿(mào)區(qū)內(nèi)，凡是具有公共或公益性的公司或組織都有資格申請(qǐng)?jiān)O(shè)立分區(qū)，尤其是允許建立在關(guān)口區(qū)域之外的新的分區(qū)。對(duì)于上海自貿(mào)區(qū)而言，其雖涵蓋了7個(gè)區(qū)域，占地面積達(dá)120.72平方公里，面積較原先擴(kuò)充了4倍，但僅能注冊(cè)20平方米的辦公室無(wú)法滿足加工貿(mào)易企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的需求。上海自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)之一便是鼓勵(lì)發(fā)展離岸貿(mào)易，對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)來(lái)說(shuō)，就需要足夠大的展覽中心、商業(yè)中心以及住宅，還有倉(cāng)儲(chǔ)等物流配套體系來(lái)滿足業(yè)務(wù)的正常運(yùn)營(yíng)。

2.3 政府效率

上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行的是“一線放開，二線高效管住”的管理模式，由原先注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管，對(duì)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)不干預(yù)。這樣的創(chuàng)新模式使得政府放開了一部分權(quán)力，提高了透明度。自貿(mào)區(qū)設(shè)立中央管理部門、上海政府以及上海自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)三層管理體系，形成三層推進(jìn)機(jī)制(如圖3)。在國(guó)家層面，設(shè)立由國(guó)務(wù)院牽頭、國(guó)家有關(guān)部委及上海負(fù)責(zé)同志參加的試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)解決推進(jìn)過(guò)程中的重大問(wèn)題以及需要跨部門協(xié)調(diào)的事項(xiàng)。在上海政府層面，將成立由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、市有關(guān)部門以及中央駐滬單位參加的上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌決策和綜合協(xié)調(diào)試點(diǎn)過(guò)程中的重大事項(xiàng)。在上海市政府下面，設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)，承擔(dān)試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)落實(shí)的具體工作。三層管理模式雖然管理幅度小，易于監(jiān)管，但信息傳遞較滯后，管理成本也較高，使得自貿(mào)區(qū)不能高效地運(yùn)營(yíng)。此外，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的管理機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了精簡(jiǎn)，由原來(lái)的9個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變?yōu)榱?個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，目的是為了擴(kuò)大單個(gè)部門的管理業(yè)務(wù)范圍，最大限度地避免職能交叉、多頭管理，進(jìn)而提高政府部門的行政效率。但目前上海自貿(mào)區(qū)由四塊彼此獨(dú)立的區(qū)域組成，管理架構(gòu)相較復(fù)雜，區(qū)內(nèi)各管理部門協(xié)同監(jiān)管還處于起步階段，有待進(jìn)一步的完善優(yōu)化。

美國(guó)政府對(duì)自貿(mào)區(qū)的管理采用直接領(lǐng)導(dǎo)、管理自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的二層管理體系(如圖4)。這種管理模式的優(yōu)勢(shì)在于管理層次精簡(jiǎn),有利于及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞信息,便于中央管理部門及時(shí)掌握自貿(mào)區(qū)的運(yùn)行情況，根據(jù)情況制定對(duì)策,而且管理成本相對(duì)較低。

上海自貿(mào)區(qū)的地方管理體制屬于政府主導(dǎo)型，即由上海市市政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)園區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理；美國(guó)自貿(mào)區(qū)的內(nèi)部管理體制直接授權(quán)給公共機(jī)構(gòu)和私人公司管理，這樣的管理模式既能夠調(diào)動(dòng)參與各方的積極性，形成良好的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，又能夠融入市場(chǎng)機(jī)制，避免官僚主義的發(fā)生。相較而言，后者的行政成本較低，并且能夠根據(jù)市場(chǎng)的需求進(jìn)行調(diào)節(jié)，靈活性也更大一些。

圖3　上海自貿(mào)區(qū)管理體制模式

圖4　美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)管理體制模式

2.4 市場(chǎng)準(zhǔn)入

上海自貿(mào)區(qū)在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面推出的創(chuàng)新措施有外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，即負(fù)面清單。負(fù)面清單列明了針對(duì)外資的與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施，或業(yè)績(jī)要求、高管要求等方面的管理限制措施。自貿(mào)區(qū)運(yùn)行1年多以來(lái)，負(fù)面清單的限制范圍也在不斷縮小，有效地激發(fā)了市場(chǎng)活力，提升了上海自貿(mào)區(qū)的開放度和透明度。但如何吸引更多的企業(yè)入駐園區(qū)最主要的還是在于負(fù)面清單的操作性和透明度。

美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)在外國(guó)直接投資領(lǐng)域長(zhǎng)期奉行自由政策，基本不設(shè)限制，近20年來(lái)投資管理制度基本沒(méi)有發(fā)生變化。表1比較了美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單。

表1　美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的比較

從表1中我們可以發(fā)現(xiàn)，中美兩國(guó)自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單各有千秋。在投資過(guò)程方面，美國(guó)自貿(mào)區(qū)除了對(duì)外商實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇之外，還對(duì)外資實(shí)現(xiàn)了準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，這項(xiàng)措施會(huì)使外商進(jìn)入園區(qū)的程序?qū)⒆兊酶雍?jiǎn)單，大大促進(jìn)了投資便利化；在產(chǎn)業(yè)門類方面，美國(guó)自貿(mào)區(qū)較上海自貿(mào)區(qū)具有更大的開放度，能夠有效帶動(dòng)所有產(chǎn)業(yè)鏈的全面發(fā)展，有利于產(chǎn)業(yè)集聚，帶來(lái)產(chǎn)業(yè)的更新?lián)Q代。在空間范圍方面，在美國(guó)自貿(mào)區(qū)，只要是在能夠行使主權(quán)或管轄權(quán)的任何區(qū)域企業(yè)都可享受優(yōu)惠政策，加上美國(guó)自貿(mào)區(qū)獨(dú)特的總區(qū)、分區(qū)制度，能夠使得更多的企業(yè)在更大的空間范圍內(nèi)進(jìn)行貿(mào)易、投資活動(dòng)，有效地激發(fā)市場(chǎng)主體活力，有利于吸引更多的投資。而在上海自貿(mào)區(qū)，企業(yè)僅能在120.72平方公里的范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，投資服務(wù)體系的不完善容易導(dǎo)致外商失去投資的信心。但在調(diào)整空間方面，上海自貿(mào)區(qū)比美國(guó)自貿(mào)區(qū)具有更大的靈活性，它能根據(jù)歷史的運(yùn)營(yíng)狀況調(diào)整、新增或加強(qiáng)限制，使得負(fù)面清單更加透明化、精細(xì)化，給市場(chǎng)讓出更大的空間。

3 對(duì)我國(guó)借鑒美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的建議

通過(guò)上海自貿(mào)區(qū)和美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化水平的比較，我們可以從以下幾個(gè)方面促進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)的便利化程度。

(1)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，提高管理能力、引進(jìn)技術(shù)。要實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化的現(xiàn)代化通關(guān)作業(yè)改革，需要在自動(dòng)化、電腦化、網(wǎng)絡(luò)化等基本設(shè)施的安裝、調(diào)試、運(yùn)行、維護(hù)上加大投入。上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)信息系統(tǒng)也需要得到不斷的加強(qiáng)和改善，可借鑒美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)，通過(guò)園區(qū)內(nèi)的信息系統(tǒng)整合電子資源，不僅企業(yè)可以充分享受“一站式”服務(wù)的便利，對(duì)于管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，通過(guò)網(wǎng)上查詢相關(guān)信息，可以簡(jiǎn)化工作流程，有利于提高行政效率，同時(shí)也可以加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可控和防范能力。

(2)優(yōu)化區(qū)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境。結(jié)合美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，區(qū)內(nèi)可以進(jìn)一步優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管程序，減少企業(yè)的申報(bào)次數(shù)、通關(guān)手續(xù)等政策，為企業(yè)節(jié)省成本和時(shí)間。上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展到一定程度，也可借鑒美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)的分區(qū)制度，擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)的運(yùn)營(yíng)范圍，使得更多的企業(yè)享受到自貿(mào)區(qū)的政策優(yōu)惠，提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率和競(jìng)爭(zhēng)力，從而帶動(dòng)各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)發(fā)展。

(3)進(jìn)一步改革政府管理模式，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，最大限度地避免職能交叉。上海自貿(mào)區(qū)可進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，厘清管理架構(gòu)，等園區(qū)發(fā)展到一定階段，也可借鑒美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)實(shí)行“企業(yè)化的管理模式”，進(jìn)一步放開自貿(mào)區(qū)的發(fā)展形式，使政府和市場(chǎng)結(jié)合起來(lái)，讓企業(yè)主導(dǎo)并管理自貿(mào)區(qū)，提高企業(yè)的能動(dòng)性和發(fā)揮企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理作用，這樣的做法不僅企業(yè)自身受益，也會(huì)給自貿(mào)區(qū)帶來(lái)一定的收益。

(4)加快探索服務(wù)業(yè)的全面開放，進(jìn)一步縮小負(fù)面清單的范圍，在追求市場(chǎng)準(zhǔn)入限制取消的同時(shí)，進(jìn)一步拓展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的國(guó)內(nèi)企業(yè)和跨國(guó)公司進(jìn)行合作，進(jìn)而提升國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代。同時(shí)，也要不斷完善園區(qū)內(nèi)的投資服務(wù)體系，建造一體化的配套基礎(chǔ)設(shè)施，營(yíng)造良好的投資環(huán)境，增強(qiáng)投資者的自信心，逐步形成與國(guó)際接軌的外商投資管理制度。

建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)的目的之一便是將上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行復(fù)制、推廣。上海自貿(mào)區(qū)可在借鑒美國(guó)綜合自貿(mào)區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，提高貿(mào)易便利化水平，形成自己獨(dú)特的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并將其經(jīng)驗(yàn)推廣到全國(guó)，帶動(dòng)中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：姚洪心(1969-)，男，漢族，四川成都人，教授，東華大學(xué)，主要從事博弈論、國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)組織理論方面的研究；

中圖分類號(hào)：F752

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2016)02(a)-099-06