摘要：加強高校固定資產(chǎn)內部控制建設，對于提高固定資產(chǎn)管理水平意義重大。本文以COSO委員會制定的內部控制整體框架為標準，分析了高校固定資產(chǎn)管理中的內部控制缺陷，提出了優(yōu)化控制環(huán)境、加強風險評估和監(jiān)控活動、完善固定資產(chǎn)管理信息等改進高校固定資產(chǎn)管理的對策。

關鍵詞：高校 固定資產(chǎn) 內部控制缺陷 對策

近年來，隨著政府對教育投入的不斷加大，高校固定資產(chǎn)價值逐年遞增，為高校教學科研成果的取得提供了重要的物質基礎。但是不容忽視的是，目前高校仍然普遍存在著固定資產(chǎn)利用率低、資源浪費等現(xiàn)象。高校固定資產(chǎn)內部控制建設不足是造成前述現(xiàn)象的重要原因。本文擬以內部控制理論為基礎，系統(tǒng)剖析高校固定資產(chǎn)管理內部控制缺陷以及由此產(chǎn)生的管理問題，以期為改進固定資產(chǎn)管理提供有益探索。

一、高校固定資產(chǎn)內部控制缺陷分析

（一）內部控制缺陷的含義。目前被廣泛認同的內部控制理論，當數(shù)美國COSO委員會提出的內部控制整體框架。該框架認為內部控制是由相互關聯(lián)的控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息和溝通、監(jiān)督五項要素構成的，這些要素為組織實現(xiàn)目標提供支撐。2013年美國COSO委員會對內部控制整體框架進行了更新，明確了支持內部控制五大要素的十七項原則（見表1），定義了內部控制缺陷。

新框架定義的內部控制缺陷，是指可降低目標實現(xiàn)可能性的一個或多個要素以及相關原則中的不足。換言之，內部控制缺陷就是五個要素的缺陷或其所屬十七項原則的不足。惟有所有五個要素全部存在并發(fā)揮作用且共同運行，才能保證內部控制是有效的。內部控制無效將給企業(yè)帶來高風險和不可估量的損失。源于改進企業(yè)管理效果的內部控制原理和方法，同樣適用于行政事業(yè)單位所有業(yè)務或某一項業(yè)務活動。

（二）高校固定資產(chǎn)內部控制缺陷的具體表現(xiàn)。

1.控制環(huán)境較薄弱。通過研究發(fā)現(xiàn)，高校建立有資產(chǎn)管理組織架構，具備較明確的授權和責任機制，能夠在師生中廣泛宣傳誠實守信等社會主義核心價值觀，積極樹立正確的道德價值導向，相對較好地遵循了第一、三、五項原則。但是內部控制第二、四項原則沒有落實，表現(xiàn)在：

（1）理事會作為高校重要治理主體，應該承擔決策咨詢和監(jiān)督功能，但就目前來看，現(xiàn)代大學制度正在建設過程中，只有一些公辦高校建立了理事會，即使已經(jīng)建立的理事會在運行過程中也存在定位不清、職責不明和組成及運行規(guī)則不規(guī)范等問題。理事會對管理層的有效監(jiān)督實施尚待落實。

（2）高校國有資產(chǎn)管理氛圍不夠濃厚，管理意識缺乏，資產(chǎn)管理隊伍建設力度不夠，未形成定期、良好、有序的培訓交流機制及相應的考核、獎懲機制，沒有制定吸引、發(fā)展、保留固定資產(chǎn)管理人才的政策，高校固定資產(chǎn)管理人員素質參差不齊。

2.風險評估工作缺失。風險評估是建立健全內部控制機制的必要環(huán)節(jié)和手段。需要成立由專業(yè)人員組成的風險評估小組，每年至少評估一次。開展風險評估的目的是找到風險點，制定有針對性的改進措施，完善內部控制。目前，關于如何確定風險評估的目標、如何識別風險、如何結合單位的情況管理風險、如何評估舞弊的可能性、如何評價風險的后果等問題還沒有成熟的解決思路或可借鑒的經(jīng)驗。

高校固定資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)多、項目復雜，風險評估難度更大，目前對高校固定資產(chǎn)管理的評估工作尚處于起步階段，具體表現(xiàn)為：既沒有“清晰的目標”且不能“識別和評估與目標相關的風險”、不能“對風險進行全范圍的識別與分析，并決定如何管理風險”、不能“評估風險的過程中考慮潛在的舞弊行為”、不能“識別并評估對內控體系可能造成較大影響的變化”，風險評估要素下的四個原則均未實現(xiàn)，高校固定資產(chǎn)管理的風險評估缺陷較嚴重。

3.制度執(zhí)行不到位。高校能夠按照教育部和財政部的要求，建立固定資產(chǎn)的購置和處置等制度或流程，以保證固定資產(chǎn)管理工作中不出大問題，將風險降低到可接受的水平。在信息技術的利用方面，也不斷推陳出新，很多高校近年來都引入了資產(chǎn)條形碼粘貼系統(tǒng)，在固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的構建上投入資金和人力物力，將實物與臺賬信息有機關聯(lián)，為賬實核對打下了良好的基礎。但是信息技術應用還不夠充分，還有很多領域處于手工操作狀態(tài)，新技術有待于進一步開發(fā)和利用。制度流程還不夠完善，執(zhí)行方面有待于加強。

4.內控信息生成及溝通機制尚未有效建立。高校固定資產(chǎn)管理工作，一般實施歸口管理、分級負責、管用結合、責任到人的原則，需要資產(chǎn)管理部門、財務部門、資產(chǎn)使用部門、資產(chǎn)保管（或使用）人等部門或人員的共同參與，加強部門與部門之間、人與人之間信息的溝通和工作的協(xié)調十分重要。

高校每年通過對校內專兼職資產(chǎn)管理人員開展業(yè)務培訓以及接受上級紀檢監(jiān)察和審計人員的監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)，一方面將包含內部控制職責的必要信息向教職工傳遞，另一方面獲取專業(yè)人士有價值的專業(yè)建議，不斷改進工作。盡管如此，高校所采取的加強信息溝通舉措遠未達到內部控制建設工作的要求。根據(jù)內部控制框架，首先，高校需要能夠獲取或生成并使用相關的、有質量的信息來支持內部控制正常運作，其次，高校需要在校內以及校外有效地傳遞這些信息。那么哪些是能夠支持內部控制正常運作的有用、高質量的信息？如何獲得？誰來獲??？怎樣傳遞？等等，這一系列的問題需要深入思索。目前高校內控信息的生成和溝通機制尚未真正建立，沒有達到內部控制第十三至十五項原則要求，成為內部控制缺陷。

5.監(jiān)控活動缺陷較突出。高校能夠根據(jù)上級文件精神或政策法規(guī)要求擬定制度和流程，但是，制度或流程是否落實則較少有人問津，高校固定資產(chǎn)管理工作中的監(jiān)控活動也是如此。經(jīng)過筆者的不完全統(tǒng)計和調查，很少有高校將評價內部控制當作一項任務來布置，更沒有把評價內部控制常態(tài)化，沒有實施持續(xù)的專項評價，高校固定資產(chǎn)的內部控制監(jiān)控活動很薄弱。內部控制第十六和十七項原則未落實，成為重要的內部控制缺陷。

二、內部控制缺陷導致固定資產(chǎn)管理問題的產(chǎn)生

國家對高校固定資產(chǎn)管理的基本要求是要保障固定資產(chǎn)的安全完整和充分利用，落實在工作上就是要建立固定資產(chǎn)的保管責任制，加強對資產(chǎn)利用率的監(jiān)控，合理整合資產(chǎn)。但是由于內部控制缺陷的存在，固定資產(chǎn)管理問題比較突出。

（一）高校固定資產(chǎn)保管責任不能得到很好的落實。高校管理層對固定資產(chǎn)管理工作的最高要求通常是“不出大問題就是無問題”，反映出資產(chǎn)管理工作得不到管理層的重視。這樣的固定資產(chǎn)管理工作定位直接導致相應體制機制建設不足、授權與責任模糊、資產(chǎn)管理人員素質偏低，最終造成資產(chǎn)記錄混亂、家底不清、保管責任得不到落實等狀況的發(fā)生。經(jīng)網(wǎng)站檢索和調查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)高校所建立的固定資產(chǎn)歸口管理責任制、使用及處置的審批程序等的落實及監(jiān)管往往執(zhí)行不到位，職工間甚至是部門間或校內外調劑使用資產(chǎn)而不辦理交接手續(xù)、處置在用資產(chǎn)不嚴格執(zhí)行政策等現(xiàn)象時有發(fā)生，造成國有資產(chǎn)流失。同時對相關責任人不懲處或懲處不及時，使得高校固定資產(chǎn)管理陷入“不重視固定資產(chǎn)管理→管理混亂→不及時懲處→不重視固定資產(chǎn)管理”的惡性循環(huán)?？偟膩碇v，由于高校在控制環(huán)境、風險評估以及監(jiān)控活動等方面存在缺陷，高校固定資產(chǎn)的保管責任未能得到很好落實。

（二）固定資產(chǎn)管理信息不完備，資產(chǎn)利用率不高。高校固定資產(chǎn)管理的信息化程度不高，管理層利用信息支持決策的力度不夠。高校固定資產(chǎn)臺賬記錄的信息，主要包括資產(chǎn)的規(guī)格、型號、來源、單價、數(shù)量、存放地點、領用人等保證資產(chǎn)安全的內容，資產(chǎn)的在用或閑置等使用效益信息一般不出現(xiàn)在臺賬內。由于缺乏記錄及監(jiān)控，部分大型精密貴重儀器使用效率很低，有的每年只使用十幾個小時，有的設備購置后從未使用過，甚至有的實驗室每年開門天數(shù)都寥寥可數(shù)。根據(jù)教育部制定的《高等學校貴重儀器設備年度效益評價表》，通用設備每天達到定額機時7小時為滿分、專用設備每天達到定額機時4小時為滿分來評判高校固定資產(chǎn)的使用效果，可能有很多設備都無法達到60分的及格等級。固定資產(chǎn)臺賬不能為優(yōu)化資產(chǎn)配置、提高固定資產(chǎn)使用效益的管理目標服務，成為固定資產(chǎn)管理的一個重要不足，是高校資產(chǎn)配置效率不高的重要原因之一。另外，高校缺乏內部控制評價，基本上沒有制定風險評估制度，“風險評估”和“監(jiān)控活動”兩大內部控制要素建設幾乎為零，也助長了資產(chǎn)利用率低下以及資源浪費現(xiàn)象的發(fā)生。

三、改進內部控制、提高管理水平的對策

（一）優(yōu)化控制環(huán)境。在全球經(jīng)濟一體化的進程中，受國內外各種因素的影響，自2014年開始，我國的財政收入增速放緩，但是政府剛性支出不斷增加，二者之間矛盾凸顯。在可預見的將來，國家可能要收緊對高校的財政撥款，合理規(guī)劃存量資產(chǎn)、科學配置增量資產(chǎn)將成為高校的必由之路。固定資產(chǎn)是高校開展教學、科研等主體工作的基礎，提升固定資產(chǎn)管理水平成為應對新形勢的當務之急。為此，高校要加快治理機制建設，發(fā)揮董事會的作用，將固定資產(chǎn)管理視為高校的重點工作，經(jīng)常進行固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析，以了解問題，改進工作；重視固定資產(chǎn)管理人員隊伍建設，根據(jù)業(yè)務需求配備和培養(yǎng)管理人員，給予這支隊伍同等的職務職稱晉升機會；加大資金投入，支持信息化建設；進一步明確資產(chǎn)使用權利和管理責任的對等，在部門和教職工中營造資產(chǎn)保全和資產(chǎn)增值的管理氛圍，杜絕固定資產(chǎn)的閑置浪費現(xiàn)象。

（二）加強風險評估和監(jiān)控活動。內部控制建設不可能一蹴而就，這是一項長期的工作。只有通過不斷的完善，才能實現(xiàn)“合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果”的內部控制目標。而風險評估和內部控制監(jiān)控恰恰是發(fā)現(xiàn)內部控制問題、修訂和完善內部控制的必要手段。目前，高校一般都有一套規(guī)章制度及業(yè)務流程，對固定資產(chǎn)的采購、驗收、管理、處置等業(yè)務活動進行規(guī)范。但是規(guī)章制度一旦出臺，內部控制建設往往處于靜止狀態(tài)，需不需要進行制度更新以及何時更新、怎么更新等問題不再有人考慮，容易造成因原制度不合時宜而導致違規(guī)違紀問題的發(fā)生，干部的廉政風險以及單位的經(jīng)營風險將逐步增加。適時開展風險評估和內部控制評價等監(jiān)控活動可以解決上述問題。

筆者認為，風險評估和內控評價都是比較復雜的工作，需要投入大量的時間、人力、物力，不宜經(jīng)常性開展，可以制定定期和不定期相結合的風險評估和內部控制評價制度。所謂“定期”，一是在每年末進行部門工作總結時，將風險評估列入總結范圍，開展全校范圍內的、自下而上的固定資產(chǎn)管理的風險評估，匯集全校力量及時發(fā)現(xiàn)問題并落實整改；二是將固定資產(chǎn)內部控制審計常規(guī)化，于每年年初進行，通過審計工作的開展，督促內控建設常態(tài)化。所謂“不定期”是指在國家新政策出臺、高校管理層次提高等固定資產(chǎn)管理內外部環(huán)境發(fā)生變化時，開展固定資產(chǎn)內部控制的自我評價或聘請專業(yè)人士進行固定資產(chǎn)內部控制專項審計。在進行風險評估和內控評價時，應建立內部控制評價指標體系，重點評價內控目標是否科學合理、不相容崗位是否分離，是否存在舞弊空間、是否存在資產(chǎn)空置浪費現(xiàn)象等，保證固定資產(chǎn)內部控制發(fā)揮應有的作用。

（三）完善固定資產(chǎn)管理信息并充分發(fā)揮其決策支持作用。正確、真實、及時的信息具有決策支持作用，不全面、不規(guī)范、陳舊的信息可能導致決策失敗。高校固定資產(chǎn)管理信息平臺是國家機關統(tǒng)計資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)的直接來源，也應該為高校固定資產(chǎn)的增置、調配發(fā)揮作用，維護好、建設好、利用好這個平臺很重要。

1.保證平臺既有項目信息的真實完整。如前所述，固定資產(chǎn)初始入賬金額登記問題較多。筆者認為，首先需要相關部委統(tǒng)一固定資產(chǎn)入賬口徑，明確不同來源固定資產(chǎn)入賬金額的確定方法，保證入賬金額具有中立性、可核實性，保證同地區(qū)、同類別的高校間固定資產(chǎn)確認尺度相同，據(jù)此上報的數(shù)據(jù)加總之和，才具有特定的含義。否則統(tǒng)計數(shù)據(jù)將含義模糊，失去統(tǒng)計的意義。其次，高校應制定固定資產(chǎn)信息管理手冊，將固定資產(chǎn)信息新增、變更等諸多情況，采用圖文并茂的方式、不厭其詳?shù)亓信e出來，以適應目前高校專兼職資產(chǎn)管理人員素質參差不齊的情況。再次，高校應建立“部門-資產(chǎn)管理職能部門-財務部門”多級審核制度，明確各崗位人員職責。部門資產(chǎn)管理員負責信息錄入并經(jīng)部門相關人員初審簽字，高校資產(chǎn)管理職能部門再審并完成資產(chǎn)賬登記工作，最后財務部門進行三審并登記財務賬。

2.增加固定資產(chǎn)使用效果信息內容。固定資產(chǎn)金額大，壽命長，應該為高校的發(fā)展發(fā)揮重要的作用。固定資產(chǎn)管理不僅包含新增、報廢的管理，更應該包括對在用資產(chǎn)使用狀況的監(jiān)督管理，需要對固定資產(chǎn)利用效率高低進行評價。評價固定資產(chǎn)的利用狀況，應該成立評價專家小組，結合教學使用、科研使用等固定資產(chǎn)用途，制定出完善的包含使用頻率、使用效益等內容在內的評價標準；采用自我評價和外部評價相結合的方法，與固定資產(chǎn)的賬實核對結合進行，每年一次。評價工作完成后，將固定資產(chǎn)的使用效果綜合評價分數(shù)，作為一個重要指標納入固定資產(chǎn)管理平臺。藉此，可以從高校角度掌握某一項資產(chǎn)的完整動態(tài)軌跡，為高校的相關決策提供必要的信息支持。

3.發(fā)揮平臺信息的決策支持作用。固定資產(chǎn)管理信息是研究高校的總體發(fā)展規(guī)劃、具體的學科規(guī)劃和專業(yè)建設、設備購置計劃的重要數(shù)據(jù)，應該充分發(fā)揮作用。為此，需要建立一個決策支持系統(tǒng)，與固定資產(chǎn)管理平臺建立接口。管理者可以根據(jù)系統(tǒng)賦予的權限，隨時獲取必要的資產(chǎn)管理信息，及時進行決策。

綜上，本文根據(jù)COSO委員會制定的內部控制框架，對高校的固定資產(chǎn)管理內部控制缺陷進行了分析，從加強內部控制角度提出了改善控制環(huán)境、重視風險評估和監(jiān)控活動、發(fā)揮信息溝通作用等建議，希望能對改進高校固定資產(chǎn)管理工作有所裨益。

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作者簡介：

趙文淼，女，中華女子學院會計系副教授，碩士；研究方向：內部審計、資產(chǎn)管理等。