王悅霖

【摘 要】我國土地資源績效審計(jì)理論和實(shí)踐中所面臨的一個(gè)主要問題是審計(jì)評(píng)價(jià)問題，由于相關(guān)的績效審計(jì)指標(biāo)體系不完善，在土地資源績效審計(jì)過程中令審計(jì)人員感覺最難的就是應(yīng)該運(yùn)用哪些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來科學(xué)的反映和評(píng)價(jià)土地資源的綜合效益狀況和管理結(jié)果。因此，開展土地資源績效評(píng)價(jià)工作研究將是未來的努力方向。

【關(guān)鍵詞】土地資源；績效審計(jì)；評(píng)價(jià)指標(biāo)

0 前言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展和我國土地整理事業(yè)的發(fā)展，土地資源問題不斷涌現(xiàn)。土地資源績效審計(jì)作為一種有效的土地資源管理工具，在加強(qiáng)自然資源管理、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展方面已開始發(fā)揮明顯作用。土地資源績效評(píng)價(jià)作為衡量土地整理工作成功與否的重要手段被日益重視。

當(dāng)前，土地資源績效審計(jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)的審計(jì)評(píng)價(jià)。與其它領(lǐng)域相比，土地資源審計(jì)起步較晚，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式，到目前為止，尚沒有一套完善的關(guān)于土地資源績效審計(jì)的一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，研究這一問題具有理論和實(shí)踐的雙重意義。

在具體對(duì)土地資源績效審計(jì)指標(biāo)的選擇運(yùn)用上，國內(nèi)外存在一些差異，如國際上逐漸開展的土地資源績效審計(jì)指標(biāo)在不同的國家，稱謂，方法選擇有所不同。在澳大利亞稱為“污染土地審計(jì)”，在美國為“房地產(chǎn)交易評(píng)估”（PTA）中的一部分內(nèi)容，在加拿大為“環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估”（ESA）中的一部分[1]。西方發(fā)達(dá)資本主義國家目前已逐漸形成兩大流派，即以美國為主的PTA三階段說和以澳大利亞為代表的SCA四階段說。英國學(xué)者Black（布萊克）認(rèn)為[2]，傳統(tǒng)的土地績效審計(jì)關(guān)注法律規(guī)章的遵循，但當(dāng)土地績效審計(jì)發(fā)展到一定階段以后，它應(yīng)更多地關(guān)注環(huán)境管理系統(tǒng)的有效性。

杜冰清[3]主要從如何審計(jì)土地出讓金（現(xiàn)稱土地出讓收入）的角度提出了如何對(duì)土地資源開展審計(jì)，以及為避免缺審漏項(xiàng)，審計(jì)應(yīng)關(guān)注的主要內(nèi)容和采取的方式。王秀華在研究了國際自然資產(chǎn)審計(jì)的方式、內(nèi)容等相關(guān)理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了政府自然資源資產(chǎn)審計(jì)的理論框架，包括審計(jì)的主體與對(duì)象，審計(jì)的依據(jù)、方法，以及自然資源資產(chǎn)審計(jì)與自然資產(chǎn)會(huì)計(jì)的銜接等重要問題，文章提出審計(jì)可以再利用會(huì)計(jì)信息的的基礎(chǔ)上，發(fā)揮資金審計(jì)和績效評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)自然資源管理情況及效益情況進(jìn)行審計(jì)。

王建剛[4]在2002年介紹了國外的一些發(fā)達(dá)國家關(guān)于土地污染如何實(shí)施審計(jì)的程序及其發(fā)展的歷程，在分析的基礎(chǔ)上，對(duì)我國當(dāng)時(shí)針對(duì)土地污染開展的審計(jì)的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，提煉了當(dāng)時(shí)存在的問題，并且有針對(duì)性地提出了解決問題的對(duì)策和建議。

王璦玲、趙庚星[5-6]等人從反映土地資源項(xiàng)目審批、決策、實(shí)施、驗(yàn)收至后期維護(hù)全過程的角度，建立包含技術(shù)、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和景觀生態(tài)環(huán)境效益。

1 土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)概述

審計(jì)是遵循績效原則，建立起一套系統(tǒng)規(guī)范的包含評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方式及評(píng)價(jià)指標(biāo)在內(nèi)的評(píng)價(jià)體系，并對(duì)財(cái)政支出過程及效果針對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治進(jìn)行理性客觀的綜合評(píng)估。而績效審計(jì)則更加具體，其用于被審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)是對(duì)土地資源及其經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)效益，社會(huì)效益等為主的綜合效益因素所進(jìn)行的評(píng)價(jià)。

土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)包含以下幾點(diǎn)：

1）相關(guān)性評(píng)價(jià)：即項(xiàng)目指標(biāo)與生產(chǎn)需要之間的相關(guān)性，一是國家層面的相關(guān)性，二是與地方政府之間的相關(guān)性。

2）效果性評(píng)價(jià)：即投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，從預(yù)期效果，成效及相關(guān)影響等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3）效率性評(píng)價(jià)：講求投入與產(chǎn)出之間效益最大化，包含征地率、周期率、儲(chǔ)備計(jì)劃完成率以及閑置率等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

4）可持續(xù)性評(píng)價(jià)：是指項(xiàng)目實(shí)施后，其后續(xù)的管理、資金、財(cái)務(wù)等方面的可持續(xù)能力的評(píng)價(jià)。

5）合規(guī)性評(píng)價(jià)：是指項(xiàng)目運(yùn)行過程中符合國家法律法規(guī)的評(píng)價(jià)，從審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題和落實(shí)整改兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

6）定性與定量相結(jié)合的原則：一方面土地資源管理工作的績效大部分具有數(shù)量特征，可以通過量化的方法來體現(xiàn)，另一方面有部分績效內(nèi)容不具有數(shù)量特征，無法通過數(shù)據(jù)計(jì)算來直接體現(xiàn)。

2 土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)發(fā)展現(xiàn)狀

審計(jì)部門陸續(xù)開展了土地整改、土地出讓金、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、政府存量土地等方面的審計(jì)，雖然也取得了一些成效，但就績效評(píng)價(jià)而言，還存有許多不到位的地方，制約了對(duì)土地資源項(xiàng)目審計(jì)的績效評(píng)價(jià)，因此需采用一系列指標(biāo)對(duì)審計(jì)范圍內(nèi)的項(xiàng)目績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)中存在的問題及原因分析

土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)存在的問題

1）部分評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在漏洞，與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)

隨著我國工業(yè)化的發(fā)展和整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力上升，對(duì)土地的剛性需求越來越強(qiáng)烈，土地使用率越來越高，同時(shí)粗放式的發(fā)展導(dǎo)致了用地粗放、低效浪費(fèi)等問題，審計(jì)部門運(yùn)用土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)的目的是為了適應(yīng)越來越復(fù)雜的土地管理系統(tǒng)。而當(dāng)前的部分指標(biāo)體系與時(shí)代發(fā)展的高速軌道并為并軌，出現(xiàn)了部分與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的現(xiàn)象。

2）部分評(píng)價(jià)指標(biāo)體系未考慮長期績效，不可控因素

土地資源績效審計(jì)是一個(gè)長期過程，其目的在于從宏、微觀不同的角度，運(yùn)用定性、定量的方法，全方位判斷土地管理的現(xiàn)狀。全面系統(tǒng)地剖析當(dāng)前土地管理中存在的問題，督促土地管理部門進(jìn)一步改進(jìn)工作，提高土地資源開發(fā)利用管理水平。而實(shí)際操作過程中并為考慮長期績效，對(duì)一些不可控因素為設(shè)置預(yù)案。

3）部分指標(biāo)界定含糊，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果未予全面重視

我們出具的土地資源績效審計(jì)報(bào)告還是以反映直觀問題為主，審計(jì)評(píng)價(jià)主要集中在管理制度建設(shè)方面，很少全面、客觀地對(duì)土地資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評(píng)價(jià)。

3 關(guān)于土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的建議

1）完善土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，加強(qiáng)可操作性

根據(jù)《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，國家的政策要持續(xù)貫徹，并滲透到基層政府，全面的開展土地資源績效審計(jì)。由于人員素質(zhì)、方法復(fù)雜、貫徹不力等因素，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)的效能并沒有得到很大程度的發(fā)揮，這使得完美的評(píng)價(jià)方法成為紙面文章，沒有實(shí)際利用價(jià)值。同時(shí)土地管理中也存在相當(dāng)?shù)牟灰?guī)范情況，多頭管理、職能交叉、職責(zé)不清等現(xiàn)象，使得審計(jì)人員要系統(tǒng)全面地收集績效評(píng)價(jià)所需要的基礎(chǔ)資料難度較大，理論性太強(qiáng)的審計(jì)評(píng)價(jià)方法在實(shí)際工作中無法適用。 因此在完善土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，一定要加強(qiáng)可操作性。

2）指標(biāo)要注重長期績效與短期績效并重，可控因素與不可控因素相結(jié)合

不可控因素是不能為某一級(jí)政府、某個(gè)職能部門或個(gè)人的行為所制約的因素，不可控因素一般是無法選擇或不存在選擇余地的而且具有時(shí)間和空間上的相對(duì)性。對(duì)土地資源績效進(jìn)行的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定時(shí)，關(guān)系到相關(guān)職能部門和責(zé)任人的責(zé)任，在制定評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)要注意區(qū)分可控因素和不可控因素，對(duì)于評(píng)價(jià)對(duì)象無法控制因素所產(chǎn)生的影響應(yīng)盡可能排除，否則會(huì)有失公平。

績效是社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的結(jié)果和成效，按照績效體現(xiàn)時(shí)間的長短可分為長期績效和短期績效，管理活動(dòng)要達(dá)到的既有長期目標(biāo)也有短期目標(biāo)，對(duì)土地資源進(jìn)行績效審計(jì)評(píng)價(jià)，不能只評(píng)價(jià)短期行為，忽視土地資源的發(fā)展?jié)撃?，也不能只評(píng)價(jià)長期效益，忽視土地資源的管理現(xiàn)狀，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立要考慮到長短期并重，只有這樣才能確保績效審計(jì)評(píng)價(jià)的全面客觀。

3）參考指標(biāo)建議，注重全面評(píng)價(jià)結(jié)果

采用績效評(píng)價(jià)，可以將各專業(yè)審計(jì)項(xiàng)目的結(jié)論引入到相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)內(nèi)容中，進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)，這樣做既拓寬了土地資源審計(jì)的領(lǐng)域，又整合審計(jì)資源減少了審計(jì)成本投入，還能提高審計(jì)成果利用率。運(yùn)用土地資源審計(jì)績效評(píng)價(jià)，可以根據(jù)報(bào)告利用者的關(guān)注重點(diǎn)選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)報(bào)告利用者的關(guān)注目的選擇評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)報(bào)告可以從各個(gè)角度對(duì)土地績效情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，基本滿足各類報(bào)告利用者的關(guān)注需求。

4 結(jié)論

我們實(shí)施的土地資源績效審計(jì)雖然已涉及到土地整理、土地出讓、土地儲(chǔ)備、土地經(jīng)營等諸多方面，審計(jì)范圍正在逐步向土地管理績效的各個(gè)方面擴(kuò)展，但鑒于土地資源開發(fā)利用績效涉及面廣，宏觀性強(qiáng)，專業(yè)技術(shù)要求高，沒有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的審計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可供參考，審計(jì)人員準(zhǔn)確評(píng)價(jià)土地資源績效的難度較大，因此以往我們出具的土地資源績效審計(jì)報(bào)告還是以反映直觀問題為主，審計(jì)評(píng)價(jià)主要集中在管理制度建設(shè)方面，很少全面、客觀地對(duì)土地資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評(píng)價(jià)。

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[責(zé)任編輯：楊玉潔]