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        土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)淺析

        2016-04-01 20:58:15王悅霖
        科技視界 2016年7期
        關(guān)鍵詞:土地資源評(píng)價(jià)指標(biāo)

        王悅霖

        【摘 要】我國土地資源績效審計(jì)理論和實(shí)踐中所面臨的一個(gè)主要問題是審計(jì)評(píng)價(jià)問題,由于相關(guān)的績效審計(jì)指標(biāo)體系不完善,在土地資源績效審計(jì)過程中令審計(jì)人員感覺最難的就是應(yīng)該運(yùn)用哪些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來科學(xué)的反映和評(píng)價(jià)土地資源的綜合效益狀況和管理結(jié)果。因此,開展土地資源績效評(píng)價(jià)工作研究將是未來的努力方向。

        【關(guān)鍵詞】土地資源;績效審計(jì);評(píng)價(jià)指標(biāo)

        0 前言

        隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展和我國土地整理事業(yè)的發(fā)展,土地資源問題不斷涌現(xiàn)。土地資源績效審計(jì)作為一種有效的土地資源管理工具,在加強(qiáng)自然資源管理、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展方面已開始發(fā)揮明顯作用。土地資源績效評(píng)價(jià)作為衡量土地整理工作成功與否的重要手段被日益重視。

        當(dāng)前,土地資源績效審計(jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)的審計(jì)評(píng)價(jià)。與其它領(lǐng)域相比,土地資源審計(jì)起步較晚,沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式,到目前為止,尚沒有一套完善的關(guān)于土地資源績效審計(jì)的一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,研究這一問題具有理論和實(shí)踐的雙重意義。

        在具體對(duì)土地資源績效審計(jì)指標(biāo)的選擇運(yùn)用上,國內(nèi)外存在一些差異,如國際上逐漸開展的土地資源績效審計(jì)指標(biāo)在不同的國家,稱謂,方法選擇有所不同。在澳大利亞稱為“污染土地審計(jì)”,在美國為“房地產(chǎn)交易評(píng)估”(PTA)中的一部分內(nèi)容,在加拿大為“環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估”(ESA)中的一部分[1]。西方發(fā)達(dá)資本主義國家目前已逐漸形成兩大流派,即以美國為主的PTA三階段說和以澳大利亞為代表的SCA四階段說。英國學(xué)者Black(布萊克)認(rèn)為[2],傳統(tǒng)的土地績效審計(jì)關(guān)注法律規(guī)章的遵循,但當(dāng)土地績效審計(jì)發(fā)展到一定階段以后,它應(yīng)更多地關(guān)注環(huán)境管理系統(tǒng)的有效性。

        杜冰清[3]主要從如何審計(jì)土地出讓金(現(xiàn)稱土地出讓收入)的角度提出了如何對(duì)土地資源開展審計(jì),以及為避免缺審漏項(xiàng),審計(jì)應(yīng)關(guān)注的主要內(nèi)容和采取的方式。王秀華在研究了國際自然資產(chǎn)審計(jì)的方式、內(nèi)容等相關(guān)理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上,構(gòu)建了政府自然資源資產(chǎn)審計(jì)的理論框架,包括審計(jì)的主體與對(duì)象,審計(jì)的依據(jù)、方法,以及自然資源資產(chǎn)審計(jì)與自然資產(chǎn)會(huì)計(jì)的銜接等重要問題,文章提出審計(jì)可以再利用會(huì)計(jì)信息的的基礎(chǔ)上,發(fā)揮資金審計(jì)和績效評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì),對(duì)自然資源管理情況及效益情況進(jìn)行審計(jì)。

        王建剛[4]在2002年介紹了國外的一些發(fā)達(dá)國家關(guān)于土地污染如何實(shí)施審計(jì)的程序及其發(fā)展的歷程,在分析的基礎(chǔ)上,對(duì)我國當(dāng)時(shí)針對(duì)土地污染開展的審計(jì)的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析,提煉了當(dāng)時(shí)存在的問題,并且有針對(duì)性地提出了解決問題的對(duì)策和建議。

        王璦玲、趙庚星[5-6]等人從反映土地資源項(xiàng)目審批、決策、實(shí)施、驗(yàn)收至后期維護(hù)全過程的角度,建立包含技術(shù)、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和景觀生態(tài)環(huán)境效益。

        1 土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)概述

        審計(jì)是遵循績效原則,建立起一套系統(tǒng)規(guī)范的包含評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方式及評(píng)價(jià)指標(biāo)在內(nèi)的評(píng)價(jià)體系,并對(duì)財(cái)政支出過程及效果針對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治進(jìn)行理性客觀的綜合評(píng)估。而績效審計(jì)則更加具體,其用于被審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

        土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)是對(duì)土地資源及其經(jīng)濟(jì)效益,生態(tài)效益,社會(huì)效益等為主的綜合效益因素所進(jìn)行的評(píng)價(jià)。

        土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)包含以下幾點(diǎn):

        1)相關(guān)性評(píng)價(jià):即項(xiàng)目指標(biāo)與生產(chǎn)需要之間的相關(guān)性,一是國家層面的相關(guān)性,二是與地方政府之間的相關(guān)性。

        2)效果性評(píng)價(jià):即投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系,從預(yù)期效果,成效及相關(guān)影響等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

        3)效率性評(píng)價(jià):講求投入與產(chǎn)出之間效益最大化,包含征地率、周期率、儲(chǔ)備計(jì)劃完成率以及閑置率等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

        4)可持續(xù)性評(píng)價(jià):是指項(xiàng)目實(shí)施后,其后續(xù)的管理、資金、財(cái)務(wù)等方面的可持續(xù)能力的評(píng)價(jià)。

        5)合規(guī)性評(píng)價(jià):是指項(xiàng)目運(yùn)行過程中符合國家法律法規(guī)的評(píng)價(jià),從審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題和落實(shí)整改兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

        6)定性與定量相結(jié)合的原則:一方面土地資源管理工作的績效大部分具有數(shù)量特征,可以通過量化的方法來體現(xiàn),另一方面有部分績效內(nèi)容不具有數(shù)量特征,無法通過數(shù)據(jù)計(jì)算來直接體現(xiàn)。

        2 土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)發(fā)展現(xiàn)狀

        審計(jì)部門陸續(xù)開展了土地整改、土地出讓金、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、政府存量土地等方面的審計(jì),雖然也取得了一些成效,但就績效評(píng)價(jià)而言,還存有許多不到位的地方,制約了對(duì)土地資源項(xiàng)目審計(jì)的績效評(píng)價(jià),因此需采用一系列指標(biāo)對(duì)審計(jì)范圍內(nèi)的項(xiàng)目績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

        土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)中存在的問題及原因分析

        土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)存在的問題

        1)部分評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在漏洞,與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)

        隨著我國工業(yè)化的發(fā)展和整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力上升,對(duì)土地的剛性需求越來越強(qiáng)烈,土地使用率越來越高,同時(shí)粗放式的發(fā)展導(dǎo)致了用地粗放、低效浪費(fèi)等問題,審計(jì)部門運(yùn)用土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)的目的是為了適應(yīng)越來越復(fù)雜的土地管理系統(tǒng)。而當(dāng)前的部分指標(biāo)體系與時(shí)代發(fā)展的高速軌道并為并軌,出現(xiàn)了部分與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的現(xiàn)象。

        2)部分評(píng)價(jià)指標(biāo)體系未考慮長期績效,不可控因素

        土地資源績效審計(jì)是一個(gè)長期過程,其目的在于從宏、微觀不同的角度,運(yùn)用定性、定量的方法,全方位判斷土地管理的現(xiàn)狀。全面系統(tǒng)地剖析當(dāng)前土地管理中存在的問題,督促土地管理部門進(jìn)一步改進(jìn)工作,提高土地資源開發(fā)利用管理水平。而實(shí)際操作過程中并為考慮長期績效,對(duì)一些不可控因素為設(shè)置預(yù)案。

        3)部分指標(biāo)界定含糊,對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果未予全面重視

        我們出具的土地資源績效審計(jì)報(bào)告還是以反映直觀問題為主,審計(jì)評(píng)價(jià)主要集中在管理制度建設(shè)方面,很少全面、客觀地對(duì)土地資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評(píng)價(jià)。

        3 關(guān)于土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的建議

        1)完善土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo),加強(qiáng)可操作性

        根據(jù)《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》,國家的政策要持續(xù)貫徹,并滲透到基層政府,全面的開展土地資源績效審計(jì)。由于人員素質(zhì)、方法復(fù)雜、貫徹不力等因素,導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)的效能并沒有得到很大程度的發(fā)揮,這使得完美的評(píng)價(jià)方法成為紙面文章,沒有實(shí)際利用價(jià)值。同時(shí)土地管理中也存在相當(dāng)?shù)牟灰?guī)范情況,多頭管理、職能交叉、職責(zé)不清等現(xiàn)象,使得審計(jì)人員要系統(tǒng)全面地收集績效評(píng)價(jià)所需要的基礎(chǔ)資料難度較大,理論性太強(qiáng)的審計(jì)評(píng)價(jià)方法在實(shí)際工作中無法適用。 因此在完善土地資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí),一定要加強(qiáng)可操作性。

        2)指標(biāo)要注重長期績效與短期績效并重,可控因素與不可控因素相結(jié)合

        不可控因素是不能為某一級(jí)政府、某個(gè)職能部門或個(gè)人的行為所制約的因素,不可控因素一般是無法選擇或不存在選擇余地的而且具有時(shí)間和空間上的相對(duì)性。對(duì)土地資源績效進(jìn)行的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定時(shí),關(guān)系到相關(guān)職能部門和責(zé)任人的責(zé)任,在制定評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)要注意區(qū)分可控因素和不可控因素,對(duì)于評(píng)價(jià)對(duì)象無法控制因素所產(chǎn)生的影響應(yīng)盡可能排除,否則會(huì)有失公平。

        績效是社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的結(jié)果和成效,按照績效體現(xiàn)時(shí)間的長短可分為長期績效和短期績效,管理活動(dòng)要達(dá)到的既有長期目標(biāo)也有短期目標(biāo),對(duì)土地資源進(jìn)行績效審計(jì)評(píng)價(jià),不能只評(píng)價(jià)短期行為,忽視土地資源的發(fā)展?jié)撃?,也不能只評(píng)價(jià)長期效益,忽視土地資源的管理現(xiàn)狀,評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立要考慮到長短期并重,只有這樣才能確保績效審計(jì)評(píng)價(jià)的全面客觀。

        3)參考指標(biāo)建議,注重全面評(píng)價(jià)結(jié)果

        采用績效評(píng)價(jià),可以將各專業(yè)審計(jì)項(xiàng)目的結(jié)論引入到相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)內(nèi)容中,進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià),這樣做既拓寬了土地資源審計(jì)的領(lǐng)域,又整合審計(jì)資源減少了審計(jì)成本投入,還能提高審計(jì)成果利用率。運(yùn)用土地資源審計(jì)績效評(píng)價(jià),可以根據(jù)報(bào)告利用者的關(guān)注重點(diǎn)選擇評(píng)價(jià)指標(biāo),根據(jù)報(bào)告利用者的關(guān)注目的選擇評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),審計(jì)報(bào)告可以從各個(gè)角度對(duì)土地績效情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià),基本滿足各類報(bào)告利用者的關(guān)注需求。

        4 結(jié)論

        我們實(shí)施的土地資源績效審計(jì)雖然已涉及到土地整理、土地出讓、土地儲(chǔ)備、土地經(jīng)營等諸多方面,審計(jì)范圍正在逐步向土地管理績效的各個(gè)方面擴(kuò)展,但鑒于土地資源開發(fā)利用績效涉及面廣,宏觀性強(qiáng),專業(yè)技術(shù)要求高,沒有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的審計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可供參考,審計(jì)人員準(zhǔn)確評(píng)價(jià)土地資源績效的難度較大,因此以往我們出具的土地資源績效審計(jì)報(bào)告還是以反映直觀問題為主,審計(jì)評(píng)價(jià)主要集中在管理制度建設(shè)方面,很少全面、客觀地對(duì)土地資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評(píng)價(jià)。

        【參考文獻(xiàn)】

        [1]Bouma J, Hordijk L,Stein A.Soil remediation:A systems approach.J.P.Okk,1998.

        [2]Philip C,James M,John H .Regulating contaminated land in the UK[R]. London:PSA,2005.

        [3]杜冰清.對(duì)國有土地資金審計(jì)的思考[J].中國審計(jì),1994(105):38-39.

        [4]王建剛.西方發(fā)達(dá)國家污染土地審計(jì)的引介[J].中國標(biāo)準(zhǔn)化,2002(225):112-113.

        [5]王璦玲.區(qū)域土地整理時(shí)空配置及其項(xiàng)目后評(píng)價(jià)研究及應(yīng)用[D].泰安:山東農(nóng)業(yè)大學(xué),2006.

        [責(zé)任編輯:楊玉潔]

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