溫政

摘要：最近，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家越來越重視節(jié)約集約用地的政策措施，我省也適時的研究并出臺了不少推進節(jié)約集約用地的政策措施，國土資源部、各省、市、區(qū)也相繼制定了相應的節(jié)約用地的相關(guān)系列法律法規(guī)和相應的系列措施辦法，初步形成了相對完善的土地集約節(jié)約利用管理的框架及體系。此文以探索山東省的土地資源集約利用為主題，分析了山東省節(jié)約集約用地的情況，結(jié)合時代大背景和我省現(xiàn)實特殊情況提出了節(jié)約集約用地的基本措施。

關(guān)鍵詞：土地資源 山東省 節(jié)約集約

隨著世界人口、資源、環(huán)境的矛盾日益尖銳，人們逐漸認識到以浪費資源和破壞環(huán)境為代價而求得經(jīng)濟發(fā)展走的是一條彎路。因而各國從30年代，到50年代先后把國土開發(fā)整治提到了議事日程。我國從十一屆三中全會以來，隨著黨和國家工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來以后，總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗教訓，中央作出了抓好國土開發(fā)整治的重大決策。這是我國四化建設(shè)的客觀需要，是關(guān)系到中華民族興旺發(fā)達的戰(zhàn)略任務(wù)，是造福子孫、順乎國情、深得民心的大事。本論文僅從個人角度對山東省土地集約節(jié)約土地利用方面談?wù)勛约旱目捶ê陀^點，提出一些建議，如何合理的利用土地，如何合理的轉(zhuǎn)變土地的使用性質(zhì)，如何順應國家整體結(jié)構(gòu)的調(diào)整和生態(tài)文明的建設(shè)，希望能給廣大國土方面工作者和廣大師生帶來參考意義和拋磚引玉的效果。

一、時代背景和現(xiàn)實情況

一個國家的土地是這個國家經(jīng)濟活動的基本物質(zhì)基礎(chǔ)，也是國家居民生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是一個國家各項事業(yè)發(fā)展的前提條件，土地是一個國家的基礎(chǔ)，作為一個城市，土地是人民生活的基本保障。這幾年以來，我國工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化的發(fā)展速度越來越快，人民依賴生存的土地浪費和閑置現(xiàn)象越來越嚴重，而這也影響到了我國城市的土地資源，使其布局和利用方式發(fā)生了不小的變化，土地的利用率偏低，大面積的圈占，從而引發(fā)了城市的土地需求迅速提高，同時土地資源的利用效率卻比較低這樣的矛盾，更導致了土地污染和不恰當合理利用等問題。在這日益嚴峻的一系列人地矛盾以及當前城市土地資源又有限的條件面前，怎么樣才能充分的發(fā)揮土地的最大潛力，提高其利用效率，便成為了一個亟待解決的問題。伴隨著經(jīng)濟水平的不斷提高，可持續(xù)發(fā)展理念也逐漸深入人心，城市規(guī)劃的政策和觀念也產(chǎn)生了極大的變化，可持續(xù)的土地資源管理制度也被世界各國日益提升到國家的戰(zhàn)略高度。

黨在建國后政策上首次提出集約、節(jié)約的原則，改革開放以后我國把土地集約節(jié)約利用作為一項方針政策，在我黨的十七大召開以后，便貫徹集約、節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，從而我國更加注重土地利用集約化問題。我國在80年代初就把國土整治工作提到議事日程上來了，在1981 年國土整治研討班上大家集中意見，概括了三點，認為土地集約、節(jié)約利用是我黨和國家工作重點現(xiàn)代化的重要標志，是經(jīng)驗教訓的重要結(jié)論，是我們借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗的良好契機。

綜上所述，我們國家在現(xiàn)階段提出土地節(jié)約集約利用的工作是多么重要，決不是偶然的，這是經(jīng)濟和社會發(fā)展到一定階段的必然要求，是我國四化建設(shè)的客觀需要，是重視科學、克服盲目性、避免瞎指揮的一個必然結(jié)果和步驟，是合乎國情、深得民心的一件大事。它不僅是我們國家當務(wù)之急的重要任務(wù)，也是一個有遠見的文明民族面臨的百年大計的戰(zhàn)略任務(wù)。萬里同志曾深有體會地說：“國土工作是國家的根本大事，是別的工作不能代替的?！彼腿丝趩栴}的經(jīng)驗教訓一樣，必須從現(xiàn)在起抓緊、抓狠、落到實處，一刻不能放松。

二、山東省在推進節(jié)約集約用地中形成了哪些行之有效的工作機制

（一）加強國土、城市規(guī)劃調(diào)控建設(shè)和批后監(jiān)管機制。我省重點關(guān)注各區(qū)域、各種行業(yè)發(fā)展用地，加強城鄉(xiāng)共同建設(shè)、各產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的布局、環(huán)境保護工程等相關(guān)規(guī)劃和土地節(jié)約集約的對接工作?；概_縣在土地管控方面能成為全國28個市縣“多規(guī)合一”試點之一。就充分體現(xiàn)了落實土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)一調(diào)控和政府統(tǒng)一監(jiān)管的必要性和緊要性，各級政府通過制定并實行土地用途管制和規(guī)劃紅線，已達到限制土地浪費現(xiàn)象的發(fā)生，根據(jù)不同地區(qū)的不同情況實行差別化用地政策；各級政府要注重土地利用年度計劃的調(diào)控功能并堅決落到實處，在紅線內(nèi)進行地區(qū)之間，部門之間等起到協(xié)調(diào)功能，在城鎮(zhèn)化重點地區(qū)和區(qū)域通過政策使新增建設(shè)用地指標多于一般地區(qū)。

（二）健立、健全用地量化標準與土地限供標準執(zhí)行機制。全省各地認真落實國家和省頒布的土地使用標準，嚴格按照建設(shè)用地控制標準進行審核。對不符合國土資源部和省廳頒布的用地標準的項目，絕對不能辦理土地征收、使用手續(xù)，嚴格執(zhí)行國家及省頒布的建設(shè)用地標準和規(guī)范。對符合建設(shè)用地使用條件的要加班加點的為其辦理土地使用手續(xù)，使其盡快落地提前發(fā)揮和產(chǎn)生土地效益。對那些污染的、能源消耗過高的、投資強度薄弱的、土地利用率過低的、效益過低和瀕臨破產(chǎn)的項目要按照用地標準嚴格控制用地。比如聊城市早在2010年就針對土地閑置、低效利用進行清理和挖潛改造，并陸續(xù)出臺了一系列集約、節(jié)約用地的文件，對新上工業(yè)項目規(guī)定：規(guī)劃容積率大于或等于1.0，小于或等于1.2，一般不低于1.0，建筑系數(shù)一般大于或等于40%，投資強度大于5000萬元或280萬元/畝，用地面積小于15畝的不再供地。

（三）建立并健全國有建設(shè)用地交易制度調(diào)控土地資源市場。為有效地嚴格執(zhí)行國家的國有土地招標、拍賣、掛牌出讓制度，到目前為止我省已有18個市實行了國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易平臺。2014年全省共出讓土地40.08萬畝，占國有建設(shè)用地供應總量的67.74%，實現(xiàn)土地出讓總價款2737.25億元。這幾年，全省各地國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易工作開展的比較順利，流程越來越被廣泛使用，并提高了其透明度，這樣做不僅可以促進土地節(jié)約集約利用，還能凈化土地市場交易環(huán)境，優(yōu)化土地資源，間接實現(xiàn)政務(wù)公開，提高了政府工作的效率，提升了人民對政府的滿意度。

（四）建立和完善土地合理使用引導約束激勵機制。我省倡導企業(yè)優(yōu)先考慮對現(xiàn)有的舊廠房進行挖潛改造利用，最大限度的發(fā)揮其利用潛力，引導和鼓勵企業(yè)可以通過建設(shè)多層的廠房來解決問題，引導社會各界的投資力量等幫助企業(yè)建設(shè)多層廠房來解決中小項目土地充分利用的問題，激勵企業(yè)和其他用地單位向空中要地，實現(xiàn)立體發(fā)展，最大限度的提高土地的利用率，使其產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益。各級地方政府對土地利用合理的用地單位再次申請用地時給予一定的優(yōu)惠政策，并建立一系列節(jié)約集約用地獎勵制度，比如淄博市就建立了節(jié)約集約用地專項獎勵資金，臨沂市表彰獎勵節(jié)約集約用地先進縣（區(qū)）。在全省大力推行“飛地經(jīng)濟”模式，在東營市和濱州市規(guī)劃設(shè)立“飛地經(jīng)濟”示范區(qū)。根據(jù)各地不同的實際情況，對批而未共、批而未用及閑置兩年以上的的土地進行清理，通過收回儲備、網(wǎng)上公開進行掛牌出讓。閑置時間長，投資強度低的土地進行挖潛改造，各級地方政府要積極引導企業(yè)通過增加投資，更換先進設(shè)備進行再次開發(fā)或通過投資入股或銀行抵押進行土地流轉(zhuǎn)、合作經(jīng)營等多種形式達到盤活低效用地，充分發(fā)揮和提高土地的利用率。

（五）建立健全土地開發(fā)利用監(jiān)管機制。山東省設(shè)立了土地市場動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管系統(tǒng)，并在全省各地落實使用，設(shè)立并落實各項規(guī)章制度，其中包括國有建設(shè)用地供應計劃管控、網(wǎng)上實時監(jiān)控、動態(tài)跟蹤管理、定期通報制度等，這些制度圍繞著土地供應和開發(fā)利用的主題。山東省基本完成了建設(shè)用地供應系統(tǒng)全程動態(tài)管理體系的初始建設(shè)，以審批前、審批中、審批后三個環(huán)節(jié)為著力點，層層抓落實，嚴格落實，設(shè)立并推進了責任到人的動態(tài)巡查和切實可行的建設(shè)項目竣工驗收等制度，采取限期整改、領(lǐng)導約談、掛牌督辦、暫停建設(shè)用地的審批、扣減新增建設(shè)用地指標等硬手段和措施，堅持國家政策和實際操作相結(jié)合，確保對土地供應總量、規(guī)劃、層次、價格及后期使用情況的全面監(jiān)管，盡量提高土地的利用率。

（六）構(gòu)建土地節(jié)約集約創(chuàng)新機制。如何構(gòu)建建設(shè)用地立體開發(fā)利用機制。是我們共同的責任，地面上的土地不夠用，可以向地下的空間進發(fā)。對與于城市發(fā)展不協(xié)調(diào)的企業(yè)實行退城入園，濰坊已經(jīng)實施，效果很好，設(shè)立了不同的園區(qū)，引導企業(yè)進入相關(guān)園區(qū)發(fā)展，打造多層標準廠房。通過提升廠房的利用率，拓展廠房的使用空間，廣泛征求社會的意見和建議，創(chuàng)構(gòu)建集約用地創(chuàng)新機制是趨勢。

（七）建立健全節(jié)約集約用地共同責任機制。我們現(xiàn)在的土地，在各級監(jiān)管方面存在嚴重失調(diào)現(xiàn)象，監(jiān)管和權(quán)利的使用及責任不協(xié)調(diào)，各級政府要建立、健全部門聯(lián)動工作機制，相關(guān)部門之間要積極聯(lián)合和相互配合，在土地手續(xù)審批和征前、批后供地等環(huán)節(jié)由政府各個職能部門根據(jù)職能分工、權(quán)限及工作程序，共同嚴格執(zhí)行相關(guān)的法律、法規(guī)和與土地有關(guān)的各項政策，各部門齊心協(xié)力，落實好用地標準，落實好合同管理，落實好各自的監(jiān)管責任。只有各級政府及相關(guān)職能部門上下齊心，嚴格把關(guān)、層層抓落實、全員自覺承擔起集約用地工作中的主要責任，才能構(gòu)建起“政府負責、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、公眾參與”的國土資源管理新格局。

三、山東省節(jié)約集約用地工作存在的問題及不足

（一）節(jié)約用地水平有待進一步提高。我省各地還有很多土地問題尚未得到根本解決，比如閑置土地的浪費、土地低效利用等問題，馬路過寬、廣場選址位置不合理、工業(yè)用地綠化率過高等情況還很大程度存在著。我省2014的地均GDP12.46萬元/畝，在土地利用效益方面比同期沿海城市廣東省19.96萬元/畝、浙江的18.99萬元/畝，還有很大差距。我省各地的情況又有很大差距，各級政府有關(guān)部門仍然需要下大力氣，從各方面入手，全民同心，積極提高土地收益和節(jié)約集約用地的水平。

（二）要進一步加強和完善土地審批和監(jiān)管責任機制。土地是我國的重要自然資源之一，土地的使用、審批、劃撥、轉(zhuǎn)讓都需要辦理相關(guān)的手續(xù)，在各種審批和監(jiān)管土地開發(fā)利用的諸多環(huán)節(jié)，涉及多個部門。土地閑置處置受到不同因素制約，如法院查封、規(guī)劃調(diào)整、責任認定和銀行抵押等，處理周期相對要長，花費的精力相對較多，達到的效果卻是不理想。而且低效用地盤活利用的難度相對較大，因為它不好認定，而且認證后也難以及時得到恰當?shù)奶幹茫F(xiàn)階段我們的法律法規(guī)也不是很健全，有些企業(yè)專門找一些政策的漏洞。相關(guān)職能部門在履行職責中難免有不作為、不按程序辦事、相互推諉扯皮等違規(guī)違法現(xiàn)象，這對土地集約節(jié)約利用工作的監(jiān)管極為不力，績效考核不嚴謹，致使違法違規(guī)開發(fā)利用建設(shè)用地的行為在一些地區(qū)沒有能及時的得到相應的處罰，評估建設(shè)用地利用成效的考核機制未能充分發(fā)揮作用，節(jié)約集約用地工作對于促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、民生改善和生態(tài)保護的作用未能顯現(xiàn)，針對這種種監(jiān)管中的漏洞，就需要我們政府部門加大處罰力度，權(quán)力越大責任就越大，對發(fā)現(xiàn)、查處、舉報、檢舉的不當不合法行為，要發(fā)現(xiàn)一個查處一個，制定嚴格的責任制度。

四、提出集約利用土地資源的基本措施

（一）合理規(guī)劃城市用地，科學規(guī)劃城市用地，大力杜絕寬馬路，大廣場，花園工廠這類問題繼續(xù)發(fā)生，將城市的每一寸土地都能物盡其用，充分發(fā)掘土地的利用潛力。在土地集約利用的眾多影響因素中，自然因素主要作為限制因素，經(jīng)濟因素為促進因素，社會政策土地市場是控制因素，各因素間彼此相互影響，共同作用，只有彼此和諧才能更好的促進土地集約利用。

（二）加大對土地利用情況的監(jiān)管力度，加強對土地開發(fā)利用的成效及考核過程的監(jiān)督，及時處置違法違規(guī)開發(fā)利用建設(shè)用地的行為，對一些低效利用土地資源的地區(qū)實行科學改造，提高建設(shè)用地利用成效的考核結(jié)果對于該區(qū)將來發(fā)展走向的評估作用，簡化土地項目在開發(fā)利用過程中的諸多環(huán)節(jié)，提高效率。

（三）建立健全集約節(jié)約用地管理制度。各級政府要緊緊圍繞大力推進節(jié)約集約用地這一核心，進一步完善節(jié)約集約用地體系，關(guān)鍵要實施總量控制和減量化，優(yōu)化布局和格局調(diào)整，國土綜合整治三大節(jié)約集約用地戰(zhàn)略，著力健全規(guī)模導向機制，強化激勵約束機制，完善評價考核機制。由于各地的實際發(fā)展情況不同，存在不同的矛盾，眾口難調(diào)，按照矛盾特殊性的原理出臺不同的具體政策，進而解決工作中存在的認識不統(tǒng)一、做法不一致、進展不平衡等問題。

（四）繼續(xù)落實引導農(nóng)村實行大規(guī)模個體承包經(jīng)營政策。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和科技的進步，黨中央、國務(wù)院十分重視農(nóng)村土地制度改革工作的發(fā)展。十八屆三中全會提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。土地集約大規(guī)模作業(yè)的效率相對于個體散戶經(jīng)營越來越高，也更有利于地均GDP的產(chǎn)出。在這一點上美國更早的進行了創(chuàng)新，美國的大規(guī)模農(nóng)業(yè)劃區(qū)種植作業(yè)使得它一直是全世界最大的農(nóng)作物出口國，歷史與實踐證明土地規(guī)?；?jīng)營是提高土地利用效率的好辦法。

（五）加大對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的支持。科技是第一生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新對促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展是起巨大作用的，扶持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新有利于進一步提高土地GDP。

（六）加強城市區(qū)域規(guī)劃建設(shè)。統(tǒng)籌規(guī)劃城區(qū)、城郊和周邊鄉(xiāng)村發(fā)展，科學確定城市功能定位和形態(tài)，明確不同功能區(qū)的規(guī)劃控制要求。按功能將城市劃分為商業(yè)區(qū)，居住區(qū)和工業(yè)區(qū)，根據(jù)不同功能進行不同的開發(fā)和利用，功能區(qū)的劃分是提高土地資源節(jié)約集約利用的又一大助力。

（七）落實推進批而未供土地利用工作。各區(qū)（市）根據(jù)本地實際，進一步優(yōu)化完善措施，切實將“批而未供、供而未用”土地消化利用工作落到實處，進而營造“集約用地、高效用地”的良好氛圍。認真總結(jié)分析往年批而未供土地有效利用工作情況，總結(jié)經(jīng)驗，查找不足，根據(jù)實際情況，明確消化利用目標，制訂有效的工作計劃，進一步強化的措施，促進批而未供土地及時消化利用。對于新批準的農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收土地及時統(tǒng)計列入批而未供統(tǒng)計報表，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門提供供地所需材料，安排供地時序，對擬采取劃撥方式供應的土地，要及時通知用地意向單位，抓緊做好供地前期工作，盡快供應到位。對于批而未供中實際占用的土地要重點督辦，加強對此類土地供應調(diào)度和聯(lián)合檢查督導工作，采取有效措施促進此類土地的供應；嚴格供地程序，各區(qū)（市）要依法及時實施土地的征收工作，確保征地補償?shù)轿缓?，及時上報供地方案。

（八）繼續(xù)大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以及促進低效工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。深入貫徹落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，有效盤活存量建設(shè)用地，緩解土地供需緊張局面，提高土地利用效益，促進節(jié)約集約用地和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增強土地資源支撐和保障經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。企業(yè)使用低效工業(yè)用地的舊廠房或僅對廠房進行部分改造的轉(zhuǎn)型升級項目，經(jīng)發(fā)改、經(jīng)信、商務(wù)部門綜合評定確認后，享受新招引項目相關(guān)政策。發(fā)掘土地資源的潛力，提高土地資源的單位價值。

五、結(jié)語

土地資源的節(jié)約集約利用首先可以分為不同城市來進行區(qū)別，進一步又可以按每一地區(qū)城市和鄉(xiāng)村來區(qū)分，對城市實行功能區(qū)規(guī)劃及大力發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè)來促進土地的節(jié)約集約利用，而對于農(nóng)村則繼續(xù)落實大規(guī)模個體承包經(jīng)營政策和扶持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新來促進土地的節(jié)約集約利用。

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（作者單位：聊城市國土資源管理局東昌府分局）