周藝霖，宋易倩

（1.華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641；2.華南理工大學(xué)新聞與傳播學(xué)院，廣東 廣州 510006）

ZHOU Yi-lin1，SONG Yi-qian2（1.Institute of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China；2.School of Journalism and Communication，South China University of Technology，Guangzhou 510006，China）

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耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的形成原因與化解對策
——基于國家糧食安全視角

周藝霖1，宋易倩2

（1.華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641；2.華南理工大學(xué)新聞與傳播學(xué)院，廣東 廣州 510006）

摘 要：隨著土地流轉(zhuǎn)范圍的不斷擴大，耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象將對國家糧食安全造成嚴(yán)重影響。從浙江、河北和河南3省的耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)狀出發(fā)，系統(tǒng)梳理耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象形成的原因，并有針對性地提出該現(xiàn)象的化解方法。結(jié)果表明，耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的形成有經(jīng)濟誘因、認(rèn)識誘因兩大內(nèi)部誘因以及政策因素、法律因素和監(jiān)管因素三大外部因素，提出提高收益、強化認(rèn)識、完善政策、細(xì)化立法和加強監(jiān)督等耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”化解對策。

關(guān)鍵詞：耕地流轉(zhuǎn)；非糧化；形成原因；糧食安全

ZHOU Yi-lin1，SONG Yi-qian2
（1.Institute of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China；2.School of Journalism and Communication，South China University of Technology，Guangzhou 510006，China）

隨著我國城市化進程加快，二三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移；同時，國家出臺了一系列促進土地流轉(zhuǎn)的政策措施，土地流轉(zhuǎn)的廣度和深度不斷加強。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，我國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達2686.67萬hm2，比2013年增長18.3%，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的30.4%［1］。耕地的廣泛流轉(zhuǎn)在一定程度上促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提高了農(nóng)民收入水平，但耕地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”問題也在逐步蔓延。耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”是指耕地在流轉(zhuǎn)后，由農(nóng)民個人、經(jīng)營大戶或公司統(tǒng)一經(jīng)營，但已經(jīng)不生產(chǎn)糧食，而從事種植經(jīng)濟作物、開發(fā)農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游等非糧食生產(chǎn)行為的現(xiàn)象。自古至今，糧食問題都是關(guān)系國計民生的重要戰(zhàn)略問題。2015年中央一號文強調(diào)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，首先要不斷增強糧食生產(chǎn)能力。然而，隨著全國土地流轉(zhuǎn)不斷升溫，耕地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)了過度“非糧化”的趨勢，種糧比例的急速下降使得國家糧食安全面臨嚴(yán)峻的考驗。本文從浙江、河北和河南省耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)狀和特征出發(fā)，系統(tǒng)總結(jié)耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”面臨的問題和形成的原因，并有針對性地提出化解對策。

1　耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)狀、特征及問題

1.1 現(xiàn)狀

近年來，耕地流轉(zhuǎn)范圍不斷擴大的同時，耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的比例也在不斷提高。我們2009年的一個抽樣調(diào)查顯示，浙江省的177個耕地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)前耕地種糧比例和非種糧比例分別為86.6%和13.4%，而在土地流轉(zhuǎn)后耕地種糧比例和非種糧比例分別變?yōu)?4.8%和75.2%，耕地在流轉(zhuǎn)后非種糧比例比原耕地提高了61.8%，耕地流轉(zhuǎn)后的非糧化率是原耕地非糧化率的5.6倍。而在河北省，通過對179個耕地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)前耕地種糧比例和非種糧比例分別為84.1% 和15.9%，而在土地流轉(zhuǎn)后耕地種糧比例和非種糧比例分別變?yōu)?1.2%和78.8%，耕地在流轉(zhuǎn)后非種糧比例比原耕地提高了62.9%，耕地流轉(zhuǎn)后的非糧化率是原耕地非糧化率的6.0倍［2］。

2014年，河南省經(jīng)濟社會調(diào)查隊對600個耕地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果顯示，耕地流轉(zhuǎn)后從事非糧生產(chǎn)的比例高達40%，而經(jīng)營大戶的耕地非糧生產(chǎn)比例從2010年的43.7%上升到2014年的60%［3］。據(jù)2013年初農(nóng)業(yè)部報告顯示，截至2012 年12月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達到1800萬hm2，其中流入工商企業(yè)的耕地面積為186.67萬hm2，一些地區(qū)工商企業(yè)租地種糧食的只有6%［4］。從調(diào)研數(shù)據(jù)看，耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”是一個普遍現(xiàn)象，而且非糧化率正在逐年提高，隨著耕地流轉(zhuǎn)范圍擴大，耕地減少的數(shù)量將會越來越大，我國糧食安全將面臨前所未有的嚴(yán)峻考驗。

1.2 特征

1.2.1 主體特征：經(jīng)營大戶和公司“非糧化”明顯 耕地流轉(zhuǎn)有不同的主體，包括農(nóng)戶個人、農(nóng)民協(xié)會、經(jīng)營大戶和公司等。從調(diào)研結(jié)果看，農(nóng)戶個人之間的耕地流轉(zhuǎn)多數(shù)維持原有的耕地用途，即從事糧食生產(chǎn)；但農(nóng)戶個人和農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)戶個人和經(jīng)營大戶、農(nóng)戶個人和公司之間的流轉(zhuǎn)則明顯呈現(xiàn)“非糧化”生產(chǎn)的趨勢。大多數(shù)經(jīng)營大戶和公司通過流轉(zhuǎn)獲得耕地后都從事非糧食生產(chǎn)，有的甚至從事非農(nóng)建設(shè)。很多公司打著發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的旗號獲得流轉(zhuǎn)耕地，但卻完全不從事糧食生產(chǎn)，或者只留很小一部分土地應(yīng)付政府部門的調(diào)研和檢查。

1.2.2 形式特征：形式多種多樣 耕地流轉(zhuǎn)后從事非糧生產(chǎn)有很多形式，包括：（1）種植蔬菜、瓜果、藥材、花卉等經(jīng)濟作物或進行水產(chǎn)養(yǎng)殖；（2）興建集果園、康樂、餐館、賓館于一體的農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游景點；（3）直接建設(shè)手工業(yè)作坊、工業(yè)廠房等，從事與種糧毫無關(guān)系的非農(nóng)生產(chǎn)。形式多樣的非糧化生產(chǎn)雖在一定程度上提高了農(nóng)村土地的利用效率和經(jīng)濟效益，但大面積占用種糧耕地一但形成規(guī)模，將嚴(yán)重影響我國的糧食安全。

1.2.3 分布特征：與經(jīng)濟發(fā)展程度成正比 通過全國不同區(qū)域的耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”趨勢的比對發(fā)現(xiàn)，非糧化問題的嚴(yán)重程度與該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度有直接關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟發(fā)展程度高的地區(qū)，耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”比例也更高。這可能是因為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對經(jīng)濟作物的需求量較大且價格較高，促使城市周邊耕地形成經(jīng)濟作物規(guī)模生產(chǎn)。此外，農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游成為市民休閑潮流，其蓬勃發(fā)展和高收益的特性也促使耕地流轉(zhuǎn)后朝這個方向發(fā)展。

1.3 存在問題

1.3.1 影響我國糧食安全 耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象的蔓延導(dǎo)致我國耕地大幅減少，將直接影響到我國糧食安全。截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達2 706.67萬hm2，占全國家庭承包耕地面積的30.4%。根據(jù)全國各省耕地流轉(zhuǎn)調(diào)研結(jié)果，耕地在流轉(zhuǎn)后種糧比例至少減少30%，即使按照30%計算，我國耕地流轉(zhuǎn)也至少損失約813.33萬hm2的種糧耕地［5］。這對于人口基數(shù)龐大、人口數(shù)量持續(xù)上升而耕地數(shù)量不斷減少的中國來說，國家糧食安全問題將面臨嚴(yán)峻考驗。

1.3.2 影響耕地可持續(xù)利用 數(shù)量龐大的耕地“非糧化”會影響耕地可持續(xù)利用。由于耕地“非糧化”生產(chǎn)的需要，經(jīng)營大戶或公司一般在耕地流轉(zhuǎn)后會進行加厚土層、改變土質(zhì)甚至硬化土地等形式對耕地進行改造，這樣不但會破壞耕地土壤結(jié)構(gòu)，而且會使耕地肥力下降導(dǎo)致今后難于復(fù)耕［6］。如此大規(guī)模的單向用途變更，與耕地可持續(xù)利用相背離，勢必持續(xù)影響我國糧食產(chǎn)量，從而直接威脅到我國的糧食安全。

1.3.3 影響我國經(jīng)濟安全 耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”會導(dǎo)致糧食減產(chǎn)，看似只是農(nóng)業(yè)問題，實際上會對我國經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。我國雖然實現(xiàn)了糧食“十一連增”，但糧食進口量也在不斷創(chuàng)新高，2014年進口總量達1億t。糧食進口在和平年代還相對容易，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭或貿(mào)易爭端，糧食進口將變得困難或成為他國把柄［7］?？梢姡亓鬓D(zhuǎn)“非糧化”是我國經(jīng)濟發(fā)展中的不穩(wěn)定因素，長期來看會影響國家經(jīng)濟安全。

2　耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”形成原因

2.1 內(nèi)在誘因

2.1.1 經(jīng)濟誘因：種糧比較收益低 近年來，雖然國家不斷提高種糧補貼和糧食收購保護價，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的不斷攀升提高了種糧成本，蠶食了種糧農(nóng)戶的收益。與經(jīng)濟作物相比，種糧比較收益低是誘發(fā)耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的首要誘因。從近年糧食生產(chǎn)和非糧食生產(chǎn)的收益看，非糧食生產(chǎn)的收益明顯高于糧食生產(chǎn)。在雙季稻和棉花、烤煙、西瓜、黃瓜、辣椒、蓮藕6種經(jīng)濟作物的收益比較中，烤煙在經(jīng)濟作物中收益最低，但仍為雙季稻收益的2.36倍，而收益最高的經(jīng)濟作物為蓮藕，其收益為雙季稻的7.97倍，6種經(jīng)濟作物的平均收益為雙季稻的4.37倍［8］。糧食生產(chǎn)和非糧食生產(chǎn)之間巨大的利益剪刀差，直接影響耕地流入主體的用途選擇，受經(jīng)濟利益驅(qū)動，大部分流轉(zhuǎn)受讓方選擇從事非糧食生產(chǎn)，從而誘發(fā)耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象。

2.1.2 認(rèn)識誘因：對耕地保護和糧食生產(chǎn)認(rèn)識缺位 很多地方政府響應(yīng)國家號召，制定了農(nóng)業(yè)補貼措施，但這些措施大多對發(fā)展蔬菜、花卉、苗木、家禽和特種養(yǎng)殖的農(nóng)戶進行財政補貼，這在一定程度上誤導(dǎo)了農(nóng)村基層干部和農(nóng)戶認(rèn)為國家鼓勵運用流轉(zhuǎn)耕地進行經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)。一些農(nóng)戶和經(jīng)營大戶認(rèn)為流轉(zhuǎn)得到的耕地只要沒有變成建設(shè)用地，只要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍內(nèi)，用途可以隨意改變，甚至認(rèn)為他們擁有耕地使用權(quán)就可以從事任何建設(shè)，包括非農(nóng)建設(shè)。實際上，很多經(jīng)營大戶在獲得流轉(zhuǎn)耕地后建成果園、餐館和賓館一體的農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游區(qū)?；鶎哟甯刹亢透亓魅胫黧w對耕地保護和糧食安全重要性認(rèn)識的缺失，使得耕地流轉(zhuǎn)后源源不斷地向“非糧化”方向發(fā)展。

2.2 外在因素

2.2.1 政策因素：種糧補貼未落實到位、融資困難 在政策層面，國家為促進農(nóng)民增收和保障國家糧食安全，出臺了一系列惠農(nóng)支農(nóng)政策，種糧補貼政策范圍也逐步擴大。但政策實施的效果不盡如人意，以糧食直補和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼為例，國家政策要求按照農(nóng)戶實際種糧面積發(fā)放，但很多地方為了減少中間環(huán)節(jié)的克扣，簡單以農(nóng)戶的承包面積為依據(jù)進行發(fā)放，不論該農(nóng)戶是否進行了耕地流轉(zhuǎn)、是否種植了糧食。這導(dǎo)致有些轉(zhuǎn)出耕地或拋荒耕地的農(nóng)戶仍能領(lǐng)到種糧補貼，而有些轉(zhuǎn)入耕地的農(nóng)戶卻無法獲得種糧補貼。這違背了國家鼓勵糧食生產(chǎn)的初衷，沒有起到提高農(nóng)戶種糧積極性、遏制耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”和保障國家糧食安全的作用。同時，經(jīng)營大戶融資難也是一個緊迫問題，經(jīng)營大戶轉(zhuǎn)入大面積土地，人工和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本高，但苦于無抵押物，銀行不予貸款［9］。農(nóng)村土地承辦經(jīng)營權(quán)抵押目前尚在研究和試點中，流轉(zhuǎn)耕地的使用權(quán)抵押更是無從談起。

2.2.2 法律因素：耕地流轉(zhuǎn)未有明確用途管制 我國關(guān)于耕地流轉(zhuǎn)的法律中，有涉及耕地流轉(zhuǎn)用途的相關(guān)規(guī)定，但不夠明確和具體。我國《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途?！痹摲芍皇且?guī)定了流轉(zhuǎn)的耕地一定要從事農(nóng)業(yè)用途，而根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等?！爆F(xiàn)行的法律條文中都沒有規(guī)定耕地在流轉(zhuǎn)后要繼續(xù)從事糧食生產(chǎn)，而是籠統(tǒng)的農(nóng)業(yè)用途。很多地方把農(nóng)業(yè)用途定義為包括種植蔬菜、瓜果、花卉等經(jīng)濟作物、進行水產(chǎn)養(yǎng)殖甚至是農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。法律上的模糊規(guī)定使得耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象惡意蔓延，并進一步影響到國家糧食安全。

2.2.3 監(jiān)督因素：缺乏完善的監(jiān)督檢查制度 一方面，土地用途管制監(jiān)督主體錯位。目前土地用地管制制度是以國土部門為主導(dǎo)、農(nóng)業(yè)部門配合的機制，而在實際運作中缺乏明確的責(zé)任分工和操作規(guī)范，對耕地流轉(zhuǎn)狀況較為熟悉的農(nóng)業(yè)部門無法參與到政策的制定、執(zhí)行中去，造成耕地流轉(zhuǎn)后用途不明，很多用途管制實際上都是事后監(jiān)督。另一方面，耕地流轉(zhuǎn)后的用途管制缺乏監(jiān)督。由于《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》都沒有對土地流轉(zhuǎn)后的用途作明確規(guī)定，只是規(guī)定用作農(nóng)業(yè)用途，因此在實際監(jiān)管中監(jiān)管部門也很難找到用途監(jiān)督的法律依據(jù)，因此也很難形成具體的操作規(guī)范和完善的監(jiān)督機制。此外，由于制止耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”與促進農(nóng)民增收、加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展存在明顯矛盾，很多地方政府對耕地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”現(xiàn)象采取視而不見的態(tài)度，這也直接導(dǎo)致耕地“非糧化”率急速攀升。

3　耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”化解對策

3.1 提高收益：提高糧食規(guī)?；?jīng)營收益

提高耕地生產(chǎn)經(jīng)濟效益是推動耕地流轉(zhuǎn)的初衷之一，耕地轉(zhuǎn)入主體在確定耕地用途時首先考慮的就是經(jīng)濟效益。因此，提高耕地規(guī)?；?jīng)營的經(jīng)濟效益是減少“非糧化”現(xiàn)象產(chǎn)生的首要措施。要提高糧食規(guī)?；?jīng)營收益，首先，要穩(wěn)步提高糧食市場價格，同時穩(wěn)定經(jīng)濟作物農(nóng)產(chǎn)品市場價格，減小種糧和非種糧之間巨大的收益差；其次，政府要增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的監(jiān)測，防止農(nóng)資價格過快上漲造成種糧成本急速增加；再次，國家要加大農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少自然災(zāi)害對糧食生產(chǎn)造成的負(fù)面影響，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量以穩(wěn)定種糧收入；最后，要加大農(nóng)業(yè)科研的投入，改良糧食品種，逐步提高糧食產(chǎn)量，從而穩(wěn)步增加種糧收益。

3.2 強化認(rèn)識：進行糧食安全宣傳教育

認(rèn)識上的缺失也是導(dǎo)致耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的重要因素，要從源頭上減少這種現(xiàn)象，必須強化耕地用途和國家糧食安全知識教育。操作上，國土部門要通過發(fā)放宣傳冊、播放宣傳教育片等形式對農(nóng)戶進行輿論宣傳和引導(dǎo)，讓農(nóng)戶和經(jīng)營大戶認(rèn)識到耕地尤其是基本農(nóng)田是用來種植糧食的，不能改作其他用途，也不能將耕地轉(zhuǎn)讓給從事非糧食生產(chǎn)的企業(yè)；大范圍、大面積的耕地改種經(jīng)濟作物對國家糧食安全是百害而無一利的，是國家和政府不提倡的。同時，在全國糧食主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)取消提倡發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的政策措施，并對糧食生產(chǎn)做積極的宣傳和引導(dǎo)。

3.3 完善政策：落實種糧補貼、完善金融服務(wù)

目前我國的種糧補貼主要包括糧食直補、農(nóng)資補貼和良種補貼等，種糧補貼對提高農(nóng)民種糧積極性有重要作用。因此，要嚴(yán)格落實種糧補貼政策，需按照“誰種糧，誰受益”的原則進行，將種糧補貼實實在在地發(fā)放到真正種糧的農(nóng)戶、經(jīng)營大戶和公司手中。同時，各地方政府尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)政府，應(yīng)該加大種糧補貼力度，對于種糧面積達1 hm2以上的經(jīng)營大戶和公司給予特殊獎勵，以減少糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟作物生產(chǎn)之間巨大的收益剪刀差，提高經(jīng)營大戶和公司種糧的積極性。

融資難是糧食經(jīng)營大戶和公司面臨的主要難題。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，明確指出穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”（農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)）抵押貸款業(yè)務(wù)。各地方政府應(yīng)落實國務(wù)院精神，出臺關(guān)于農(nóng)村承包土地抵押的支持政策以及財政貼息和稅收優(yōu)惠等政策，為積極種糧的農(nóng)戶、經(jīng)營大戶和公司提供一條綠色融資渠道。此外，通過主動為種糧主體購買政策性農(nóng)業(yè)保險［10］，提高從事糧食生產(chǎn)的安全系數(shù)，進而提高經(jīng)營主體種糧積極性。

3.4 細(xì)化立法：對耕地流轉(zhuǎn)進行用途管制

當(dāng)前法律對耕地流轉(zhuǎn)的規(guī)定只是明確了要用作農(nóng)業(yè)用途，但對農(nóng)業(yè)用途并沒有明確具體的界定。對目前流行農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游、農(nóng)家樂等農(nóng)地利用形式，很多地方也默認(rèn)為農(nóng)業(yè)用途，這也導(dǎo)致很多耕地流向這些高收益、高附加值的行業(yè)。2014年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，其中明確規(guī)定加強土地流轉(zhuǎn)用途管制，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)，并列舉了一些非農(nóng)建設(shè)的行為。該意見在一定程度上對防止耕地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”有一定作用，但其中不涉及耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的說明，而且這只是國務(wù)院的意見，很難真正規(guī)范到耕地流轉(zhuǎn)后的利用行為。建議在《土地管理法》或《農(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定，在遵循土地流轉(zhuǎn)不得改變其原用途原則基礎(chǔ)上，明確具體的細(xì)分農(nóng)業(yè)用途，對耕地流轉(zhuǎn)后的用途作詳細(xì)規(guī)定，從源頭上解決耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的問題。

3.5 加強監(jiān)督：落實耕地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理

為了確保耕地流轉(zhuǎn)后用途不改變，要加強耕地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督管理，定期檢查土地利用狀況，保證耕地流后依法依規(guī)利用，防止耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象。一方面，國土部門和農(nóng)業(yè)部門要相互配合，將耕地流轉(zhuǎn)后用途監(jiān)管納入土地利用巡查的工作內(nèi)容，尤其要加強對經(jīng)營大戶和公司轉(zhuǎn)入耕地的監(jiān)管，做到“非糧化”現(xiàn)象早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早查處。另一方面，對已經(jīng)形成實質(zhì)性“非糧化”生產(chǎn)的經(jīng)營主體，要根據(jù)“非糧化”的嚴(yán)重程度做出相應(yīng)處罰，例如：馬上進行復(fù)耕、罰款，勒令下季度復(fù)耕、拆除違規(guī)建設(shè)等。對于情節(jié)特別嚴(yán)重的，要追究相關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的法律責(zé)任。

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（責(zé)任編輯張輝玲）

Causes and solving measures of non-food during the process of farm land circulation—From the perspective of national food security

Key words：farmland circulation；non-food；caus；food security

Abstract：With the continuous expansion of land transfer，the phenomenon of non-food will have a serious impact on the national food security.Based on the non-food status during the process of farm land transfer in Zhejiang，Hebei and Henan，this paper sorted out the causes of non-food phenomenon systematically，and put forward the solution.The results showed that the formation of non-food because two internal causes：economic cause，understanding cause；and 3 external factors：policy，legal and regulatory factors.And this paper put forward countermeasures for non-food in the process of farmland transfer：to improve the income，strengthen the awareness，improve the policy，detail the legislation and strengthen the supervision.

中圖分類號：F321.1

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-874X（2016）01-0189-04

收稿日期：2015-09-08

基金項目：國家社會科學(xué)基金（11BGL084）；教育部人文社科規(guī)劃項目（10YJA630081）

作者簡介：周藝霖（1992-），男，在讀碩士生，E-mail：zhou.yilin@mail.scut.edu.cn