施志源

(1.重慶大學(xué) 法學(xué)博士后流動(dòng)站，重慶　400044；2.福建師范大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州　350117)

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環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性與制度構(gòu)成
——對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定的解讀與展開

施志源1，2

(1.重慶大學(xué) 法學(xué)博士后流動(dòng)站，重慶400044；2.福建師范大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州350117)

摘要：環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是法律授權(quán)相關(guān)部門制定的用于控制污染、保護(hù)環(huán)境的各種技術(shù)規(guī)范的總稱。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)雖然不是法的淵源，但其一旦被法律法規(guī)所援引，或者被環(huán)境行政機(jī)關(guān)所采納，就具有了法律上的約束力。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用的有機(jī)結(jié)合，形成完整的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。這一特征決定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)。把握環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)，需要全面剖析制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過程中存在的各種法律關(guān)系，以及不同類型的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之間制度構(gòu)成的差異。

關(guān)鍵詞：環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；法律屬性；制度構(gòu)成

2015年1月1日，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布施行。在這部新法中，關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定占了整部法律條文的十分之一，充分表明了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度在環(huán)境法律制度中的重要地位。當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性各持己見，對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制度構(gòu)成也尚未形成一致的認(rèn)識(shí)?；诖耍疚膹闹袊F(xiàn)行相關(guān)法律制度出發(fā)，進(jìn)一步厘清環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念及其法律屬性，并剖析環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)。

一、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念界定

什么是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)？《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》及其實(shí)施條例等都沒有直接給出明確的定義。由于法律法規(guī)沒有直接給出環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念，學(xué)界對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念界定也不盡相同?？偟膩砜矗哂写硇缘母拍罱缍ㄖ饕幸韵氯N：(1)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指國家為維護(hù)環(huán)境質(zhì)量、控制污染，保護(hù)人體健康、社會(huì)財(cái)富和生態(tài)平衡，就環(huán)境質(zhì)量以及污染物的排放、環(huán)境監(jiān)測的方法等其他需要的事項(xiàng)，按照國家規(guī)定的程序和批準(zhǔn)制定的各種技術(shù)指標(biāo)與規(guī)范的總稱[1]。(2)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指為了保護(hù)人群健康、保護(hù)社會(huì)財(cái)富和維護(hù)生態(tài)平衡，就環(huán)境質(zhì)量和污染物的排放、環(huán)境監(jiān)測方法及其他需要的事項(xiàng)，按照法律規(guī)定程序制定的各種技術(shù)指標(biāo)與規(guī)范的總稱[2]91。(3)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指國家為了保護(hù)公眾人體健康、社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，維持生態(tài)平衡，對(duì)大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量，按照法定程序?qū)Νh(huán)境要素間的配比、布局和各環(huán)境要素的組成以及進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作的某些技術(shù)要求加以限定的規(guī)范[3]。

從上述關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念界定可以看出，專家學(xué)者普遍認(rèn)為“保護(hù)人群健康”、“維持生態(tài)平衡”和“保護(hù)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富”是制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的目的。但是，從《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第3條的規(guī)定*《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第3條規(guī)定：“為防治環(huán)境污染，維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)人體健康，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府依據(jù)國家有關(guān)法律規(guī)定，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作中需要統(tǒng)一的各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。”可以看出，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的根本目的是“為防治環(huán)境污染，維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)人體健康”。而“維護(hù)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富”只是“控制污染、保護(hù)環(huán)境”的具體表現(xiàn)形式或間接后果，不宜把“維護(hù)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富”作為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定目的之一。同時(shí)，根據(jù)《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第3條的規(guī)定，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是就“環(huán)境保護(hù)工作中需要統(tǒng)一的各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求”而制定的，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)歸根到底是“技術(shù)規(guī)范”。因此，我們對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念界定應(yīng)當(dāng)本著避繁就簡、簡明扼要的原則。簡言之，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是法律授權(quán)相關(guān)部門制定的用于控制污染、保護(hù)環(huán)境的各種技術(shù)規(guī)范的總稱。

二、關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身是環(huán)境法的淵源之一，還是純粹的技術(shù)規(guī)范？抑或，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是法的有機(jī)組成部分？這是學(xué)術(shù)界一直爭論不休的話題之一，學(xué)者們紛紛提出了不同的見解：環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有與環(huán)境法規(guī)相獨(dú)立的法律地位，是具有法律效力的環(huán)境保護(hù)技術(shù)要求和檢驗(yàn)方法[4]；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)規(guī)范的法律化表現(xiàn)形式，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度是環(huán)境資源保護(hù)法的有機(jī)組成部分[1]；如何避免“將環(huán)境法律法規(guī)與環(huán)境技術(shù)規(guī)范等同”，避免“以環(huán)境技術(shù)規(guī)范代替環(huán)境法律規(guī)范，法律淪為科技之工具”，將是在環(huán)境法律規(guī)范與環(huán)境技術(shù)規(guī)范結(jié)合過程中需要思考的問題[5]；在法律上，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定結(jié)合在一起共同形成環(huán)境法體系的一個(gè)組成部分[6]。本文認(rèn)為，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身不是法的淵源，必須由相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其作進(jìn)一步的規(guī)定，或由相應(yīng)的行政主管部門作出一定的行政裁量，才能形成法律約束力。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為一種技術(shù)規(guī)范，認(rèn)定的應(yīng)該是一種法律上的事實(shí)。即使是強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，也不能理所當(dāng)然地認(rèn)為它就是法律規(guī)范。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身并不是獨(dú)立的法律，但環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一旦被有關(guān)的法律法規(guī)所援引，或者被一定區(qū)域之內(nèi)的環(huán)境行政機(jī)關(guān)所采納，就具有了法律上的強(qiáng)制力，由此，形成了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。應(yīng)當(dāng)明確的是，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度是環(huán)境法律制度的重要組成部分。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度同時(shí)也是世界各國環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度，對(duì)于保護(hù)各國生態(tài)環(huán)境、防治環(huán)境污染、節(jié)能減排、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展起了重要的作用[4]。

第一，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境基準(zhǔn)既有區(qū)別，又緊密相關(guān)。新《環(huán)境保護(hù)法》第15條是關(guān)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，該條第3款*新《環(huán)境保護(hù)法》第15條第3款專門規(guī)定：“國家鼓勵(lì)開展環(huán)境基準(zhǔn)研究。”對(duì)開展環(huán)境基準(zhǔn)研究的重要性從立法上給予了確認(rèn)，充分表明了環(huán)境基準(zhǔn)研究對(duì)于制定科學(xué)合理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的重要性?！碍h(huán)境基準(zhǔn)”是環(huán)境科學(xué)上的概念，是指“在一定環(huán)境中，污染物對(duì)人體或生物沒有任何不良影響的最大劑量或者說是對(duì)人體和生物產(chǎn)生不良影響的最小量。是制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的客觀科學(xué)依據(jù)”[7]196。環(huán)境基準(zhǔn)是一個(gè)客觀的定值，是純自然科學(xué)的概念[8]，而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)則摻雜著較多的主觀因素，是“技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)合理性”[7]148的結(jié)合體，二者有著本質(zhì)的區(qū)別。當(dāng)然，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，離不開環(huán)境基準(zhǔn)的科學(xué)研究。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是在環(huán)境基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)條件、區(qū)域環(huán)境等因素而制定的。沒有科學(xué)的環(huán)境基準(zhǔn)，制定出的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)就沒有合理性可言。

第二，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的種類不同，其法律上的約束力也不同。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)總體上可以分為三級(jí)五大類，三級(jí)指國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保部制定的行業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，五大類指環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。它們的制定程序、適用對(duì)象以及適用條件等各不相同，不應(yīng)當(dāng)籠統(tǒng)斷定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律約束力。比如，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的只是一個(gè)參考數(shù)值，需要由不同區(qū)域的環(huán)保主管部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況確定適用的具體數(shù)值，即必須經(jīng)過行政裁量行為的確認(rèn)，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)才能形成法律約束力。而污染物排放標(biāo)準(zhǔn)則不同，它是針對(duì)污染物排放作出的嚴(yán)格限制，法律上一般不允許行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)，即污染物排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)排放污染物的行為具有直接的法律約束力。再比如，行業(yè)協(xié)會(huì)制定的環(huán)境資源行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是該協(xié)會(huì)成員的一種自律標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)自行制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于民間環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不具有法律上的約束力。可見，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度不同，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身只是一種技術(shù)規(guī)范，其功能只是在于認(rèn)定某種行為是否符合某一技術(shù)規(guī)范，屬于事實(shí)上的認(rèn)定，其法律效力則來自于外部授權(quán)。一項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是否能夠成為一項(xiàng)具有法律約束力的制度，還需要行政行為作出相應(yīng)的裁量或者法律對(duì)其是否適用進(jìn)行確認(rèn)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，則是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與法律的相關(guān)規(guī)定或行政機(jī)關(guān)的行政確認(rèn)的有機(jī)結(jié)合。

第三，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的法律效力僅限于公法上的判斷。強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身不屬于法的規(guī)范，其具體適用需附于法定環(huán)境行政決定，即公法上的判斷。為此，強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不具有判斷或者決定平等主體之間是否存在環(huán)境妨礙或者侵害的法的效力[2]96。這就是說，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度沒有私法意義上的法律效力，不能以是否符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)判斷是是否需要承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)姆韶?zé)任?！肚謾?quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！睆脑撘?guī)定可以看出，只要有污染并且造成了損害，就應(yīng)當(dāng)對(duì)造成的損害承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，即使排污等行為符合排污標(biāo)準(zhǔn)也要承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。這就表明，不論企業(yè)排放污水、廢氣的行為是否符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，只要這一行為帶來了侵犯他人合法權(quán)益的損害后果，侵權(quán)人都要承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任，而不能以排污行為符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主張免除環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任。

三、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制度構(gòu)成，主要包括了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度的制度構(gòu)成和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度的制度構(gòu)成*需要說明的是，環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)等三類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一般屬于推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不具有強(qiáng)制的法律約束力，不屬于本文環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)成的討論范圍；同時(shí)，民間行會(huì)或者企業(yè)自行制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于自律性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不具有強(qiáng)制的法律約束力，也不屬于本文環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)成的討論范圍。。從對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律屬性的分析不難看出，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度存在二元結(jié)構(gòu)特征，一是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，二是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用，二者的有機(jī)結(jié)合形成了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。因此，研究環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制度構(gòu)成，也必須從這一特征入手。具體而言，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的主體，包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用主體；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的客體，包括制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為和適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的內(nèi)容，包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身規(guī)定的內(nèi)容和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定形成的具有法律約束力的內(nèi)容。

(一)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的主體

第一，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體一般由環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的起草單位、制定單位和發(fā)布單位組成。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的起草單位一般是以承擔(dān)研究課題的方式由環(huán)境科研機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的層級(jí)不同、類別不同，其制定的主體也不盡相同。比如，國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)境保護(hù)部制定后，由環(huán)境保護(hù)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局聯(lián)合發(fā)布；環(huán)境行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)則由環(huán)境保護(hù)部制定后發(fā)布，報(bào)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局備案；地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)一般由省級(jí)地方人民政府制定*新《環(huán)境保護(hù)法》第15條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門備案?！保瑘?bào)環(huán)境保護(hù)部備案。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，還有一類特殊的主體，那就是參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的公眾。公眾是環(huán)境保護(hù)的直接受益者，也是環(huán)境利益的相關(guān)人。一直以來，中國環(huán)境法律制度都把“公眾參與”作為環(huán)境保護(hù)必須堅(jiān)持的基本原則之一。因此，在制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或者修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的過程中，應(yīng)注重信息公開，廣泛聽取公眾的意見或建議，給予環(huán)境NGO等民間組織和普通的民眾參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的渠道。

第二，關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用主體。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用主體是指援引環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)法律規(guī)定，將其適用于某一法律關(guān)系之中的相關(guān)主體。不同類型的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)適用主體不同。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的適用主體，是根據(jù)已經(jīng)發(fā)布的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)劃定管轄區(qū)域內(nèi)應(yīng)適用的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值的地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或其他主管部門。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的適用主體相對(duì)復(fù)雜，主要包括三類主體：一是適用污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)法律規(guī)定，開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督檢查、對(duì)超標(biāo)排污者給予行政指導(dǎo)或行政處罰的環(huán)境保護(hù)主管部門；二是適用污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)和污染防治的企業(yè)；三是適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)法律規(guī)定維護(hù)自身合法環(huán)境權(quán)益的環(huán)境污染受害者。

(二)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的客體

按照傳統(tǒng)法學(xué)理論，環(huán)境與自然資源保護(hù)法律關(guān)系的客體是指參與環(huán)境法律關(guān)系的主體之間的權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象，具體包括環(huán)境要素及其性狀以及人類的行為[2]56。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的基本功能在于提供一個(gè)法定的、具有強(qiáng)制約束力的標(biāo)準(zhǔn)值，從而指引人類的質(zhì)量監(jiān)控行為、污染排放行為、污染防治行為或者環(huán)境監(jiān)測行為。因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律關(guān)系的客體是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律行為，包括了制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為和適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為。

具體到各種不同類型的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，其行為的表現(xiàn)方式也不盡相同。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在于確定環(huán)境應(yīng)當(dāng)達(dá)到滿足人類生存和可持續(xù)發(fā)展的基本要求，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度的客體是為了達(dá)到環(huán)境質(zhì)量要求、依據(jù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)法律規(guī)定做出的行為。具體包括以下四類：一是政府需要制定科學(xué)的環(huán)境規(guī)劃，明確不同區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量功能及其應(yīng)當(dāng)適用的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值，并采取各種有效辦法，確保環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)；二是政府環(huán)境保護(hù)或者其他主管部門監(jiān)測環(huán)境質(zhì)量并出具環(huán)境質(zhì)量報(bào)告的行為，比如發(fā)布空氣質(zhì)量報(bào)告，公布空氣中的PM2.5值；三是政府根據(jù)環(huán)境質(zhì)量報(bào)告采取的防止污染的行為；四是公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督行為。

污染物排放標(biāo)準(zhǔn)在于確定一個(gè)允許排污的最大值，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度的客體應(yīng)是各種促進(jìn)污染物排放達(dá)標(biāo)的行為。具體包括以下五類：一是國務(wù)院下達(dá)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實(shí)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的行為；二是企事業(yè)單位執(zhí)行國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以及遵守分解落實(shí)到本單位的重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的行為；三是政府主管部門對(duì)超標(biāo)排污進(jìn)行行政處罰，以及企業(yè)履行行政處罰決定并整改到達(dá)標(biāo)排污的行為；四是企業(yè)及時(shí)發(fā)布污染物排放信息的行為*新《環(huán)境保護(hù)法》第55條規(guī)定：“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督?！?；五是公眾監(jiān)督企業(yè)排污是否達(dá)標(biāo)的行為，以及對(duì)企業(yè)達(dá)標(biāo)排污的容忍與不作為。

在各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律行為中，政府部門適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)法律規(guī)定的行為居于核心地位。當(dāng)前，要著重完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)行政處罰制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管執(zhí)法制度，為政府適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)行為提供制度依據(jù)。完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)行政處罰制度，關(guān)鍵是要有效落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“按日計(jì)罰”制度，尤其是要落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后環(huán)境保護(hù)部頒布的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，如《實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》、《實(shí)施查封、扣押辦法》、《實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》和《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》等。完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管執(zhí)法制度，當(dāng)前的重點(diǎn)任務(wù)是依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》有關(guān)要求，完善有效的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法監(jiān)管制度，進(jìn)一步規(guī)范行政主體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法行為，保障好行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

(三)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的內(nèi)容

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的內(nèi)容，包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身規(guī)定的內(nèi)容和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定形成的具有法律約束力的內(nèi)容。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，是在環(huán)境基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，綜合環(huán)境保護(hù)、社會(huì)發(fā)展等各種因素確定的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值。對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，要求其以促進(jìn)人與自然和諧相處為向度，既體現(xiàn)控制污染、保障公眾健康的價(jià)值取向，又體現(xiàn)自然資源節(jié)約利用、循環(huán)利用的現(xiàn)實(shí)需要；既要滿足人類的物質(zhì)需要，也要注重環(huán)境保護(hù)及防止資源浪費(fèi)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定形成的具有法律約束力的內(nèi)容，則是指主體在適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過程中的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)法律關(guān)系的內(nèi)容為例，當(dāng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)確定之后，生產(chǎn)者可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，依照該標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，這就賦予了企業(yè)排放污染物的權(quán)利，而這種權(quán)利的取得，是以生活在企業(yè)周邊的民眾的環(huán)境污染容忍義務(wù)為對(duì)價(jià)的。與此同時(shí)，企業(yè)負(fù)有嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)排污并及時(shí)公開污染物排放相關(guān)信息的義務(wù)，企業(yè)周邊民眾則享有監(jiān)督企業(yè)排污是否達(dá)標(biāo)的權(quán)利，以及當(dāng)自身的身體健康或者其他合法權(quán)益遭受侵害時(shí)要求賠償?shù)臋?quán)利。

新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作出了一系列新的規(guī)定，要求環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的內(nèi)容既要體現(xiàn)科學(xué)性，又要接地氣，充分體現(xiàn)有用性。要使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度內(nèi)容契合《環(huán)境保護(hù)法》提出的新要求，應(yīng)當(dāng)從五個(gè)方面進(jìn)一步完善。一是要注重環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之間的內(nèi)容銜接。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)類型繁多，但這些標(biāo)準(zhǔn)之間不應(yīng)相互孤立，尤其是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之間的內(nèi)容要實(shí)現(xiàn)有效銜接。比如，國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)*新《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！?，在制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須充分考慮國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，使二者的內(nèi)容有效銜接起來。二是要把環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度內(nèi)容的指引性與強(qiáng)制性有機(jī)結(jié)合起來。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的內(nèi)容，既要注重發(fā)揮其指引功能，明確企業(yè)生產(chǎn)可以排污的數(shù)值；又要注重發(fā)揮其約束功能，明確超標(biāo)排污等違反環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的行為所要承擔(dān)的法律責(zé)任。三是要把環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的完善融入到環(huán)境保護(hù)制度的整體構(gòu)建之中。環(huán)境保護(hù)不能僅僅依靠環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，而應(yīng)當(dāng)把環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等各種環(huán)境保護(hù)制度有機(jī)結(jié)合起來，形成完整的環(huán)境保護(hù)法律體系。四是要明確適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度過程中的政府責(zé)任。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律關(guān)系內(nèi)容的特殊之處，在于政府在其中的權(quán)力與責(zé)任。省級(jí)地方政府有制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，政府環(huán)境保護(hù)或其他主管部門有確定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)適用數(shù)值的權(quán)力，同時(shí)，政府也需要對(duì)其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)*新《環(huán)境保護(hù)法》第28條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量。未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)。”。五是要注重完善重點(diǎn)污染物排放總量控制制度。新《環(huán)境保護(hù)法》第44條彌補(bǔ)了舊法沒有規(guī)定“重點(diǎn)污染物排放總量控制制度”的缺憾，明確了重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的分解落實(shí)機(jī)制*新《環(huán)境保護(hù)法》第44條規(guī)定：“國家實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制制度。重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)由國務(wù)院下達(dá)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實(shí)。企業(yè)事業(yè)單位在執(zhí)行國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守分解落實(shí)到本單位的重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)。”。當(dāng)前，關(guān)鍵是要不斷完善這一制度的實(shí)施細(xì)則，包括落實(shí)排放總量控制目標(biāo)的地方政府責(zé)任，完善排放總量控制指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確與污染物排放相關(guān)的區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則等方面的實(shí)施細(xì)則。

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(責(zé)任編輯胡志平)

Legal attribute and system constitution of the environmental standards：An interpretation and further discussion of relative regulations in the new Environmental Protection Law

SHI Zhiyuan1,2

(1．LawPostdoctoralMobileStation,ChongqingUniversity,Chongqing400044,P.R.China；2．SchoolofLaw,FujianNormalUniversity,Fuzhou350117,P.R.China)

Abstract：Environmental standard is a generic term for a variety of specifications formulated by relevant departments which are authorized by the law to control pollution and protect the environment. Environmental standard is not a form of law, but once quoted by laws and regulations or adopted by administrative organs, it has the legal force. The combination of the formulation and application of environmental standards helps to form a complete system of environmental standards. It is this feature that determines the binary structure of the environmental standard system. To understand this structure needs a thorough analysis of different kinds of legal relationship in the process of formulating and practicing the environmental standards and a clear understanding of the differences of different types of environmental standards in the composition of system.

Key words：environmental standards; legal attribute; system constitution

中圖分類號(hào)：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-5831(2016)01-0161-05

作者簡介：施志源(1980-)，男，福建泉州人，重慶大學(xué)法學(xué)博士后，福建師范大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事環(huán)境資源法學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究”(14ZDC029)；福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目“新《環(huán)保法》視野下的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度研究”(JAS150172)；重慶市項(xiàng)目博士后資助(xm2015042)

doi:10.11835/j.issn.1008-5831.2016.01.020

歡迎按以下格式引用：施志源.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性與制度構(gòu)成——對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定的解讀與展開[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016(1):159-163.

Citation Format: SHI Zhiyuan.Legal attribute and system constitution of the environmental standards:An interpretation and further discussion of relative regulations in the new Environmental Protection Law[J].Journal of Chongqing University(Social Science Edition),2016(1):159-163.

修回日期：2015-11-25