何洋濤

摘要：2015年1月1日新修訂的環(huán)保法正式實施。該法加大了對企業(yè)違法的處罰力度，也增加了對行政監(jiān)管部門的問責措施。但將環(huán)保法作為單行法進行修改是具有局限性的，我國環(huán)境保護法律規(guī)范實施效果不佳的根本原因是受到權力結構、能源結構、產(chǎn)業(yè)結構和城鄉(xiāng)結構的多重制約。進一步完善行政處罰措施和公益訴訟制度，是提升現(xiàn)行經(jīng)濟政治體制下“史上最嚴”環(huán)保法實施效果的重要途徑。

關鍵詞：結構性缺陷；執(zhí)法力度；環(huán)境保護法；責任制度

一、環(huán)境的概念與現(xiàn)狀

環(huán)境是指影響人類生存與發(fā)展的各種天然和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和農村等。

環(huán)境問題是當今國際社會的普遍問題，這一問題在我國尤為突出，由于特殊的國情，近年來，我國的環(huán)境問題日益突出，已不僅僅是社會發(fā)展某一環(huán)節(jié)的問題，而是關系全局發(fā)展的重大現(xiàn)實問題，而縱觀中國二十多年環(huán)境治理的過程，其治理成果并不令人滿意。

二、中國經(jīng)濟結構對環(huán)境的影響

環(huán)境問題是隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的，當代中國特殊的國情以及特殊的發(fā)展模式，使中國的環(huán)境問題日益嚴俊。與其他國家相比，中國的經(jīng)濟結構模式對環(huán)境有重要的影響。

（一）能源結構和產(chǎn)業(yè)結構致使環(huán)境法“以污染防治為中心”

中國是能源消費大國，當前的能源消費總量已居世界第二位。同時，中國保持著高速的能源消費增長率，2000-2008年，中國能源消費增長速度平均達到8.9%，遠遠高于同期世界不到2%的增長速度。1同時，我國的能源利用效率極低，其主要原因之一便是產(chǎn)業(yè)結構不合理。中國的產(chǎn)業(yè)結構仍以勞動密集型和資源密集型結構為主，在與發(fā)達國家的貿易往來之中，發(fā)達國家往往將高污染、高耗能的企業(yè)轉移到國內，給中國環(huán)境保護帶來巨大的壓力。因此能源結構和產(chǎn)業(yè)結構的不合理已成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關鍵問題。

（二）城鄉(xiāng)二元結構以“城市發(fā)展為中心”

城鄉(xiāng)二元結構是一個以城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，所構建的是一個以城市為中心的制度性體系，不論是公共資源還是公共權力的配置都以城市為中心，農村被邊緣化，這樣做所導致的最重要問題便是政府對城鄉(xiāng)環(huán)境治理在立法政策和財政支持上存在諸多差異。

從某種意義上說，中國的環(huán)境法發(fā)展是以城市環(huán)境法的發(fā)展為主導的，農村的污染防治問題完全被邊緣化了，使得農民的環(huán)境權益不斷受到侵害。這種現(xiàn)象若得不到改善，農村環(huán)境會持續(xù)惡化，而環(huán)境問題的治理具有整體性，農村的環(huán)境惡化將會反過來制約城市的環(huán)境和發(fā)展，使環(huán)境問題更加惡化。

（三）權力結構以“經(jīng)濟建設為中心”

地方政府以“經(jīng)濟為中心”的發(fā)展模式，往往會擴大經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾，放大地方對經(jīng)濟發(fā)展的實際性需求，并很難將綠色 GDP納入政府對城市規(guī)劃和建設的視野當中去。GDP意味著經(jīng)濟增長、就業(yè)率的提升和看似繁榮的建設場面。有些地方政府不惜以犧牲環(huán)境為代價，大力發(fā)展經(jīng)濟。這種以“經(jīng)濟建設為中心”的權力結構，也使得《環(huán)境保護法》在地方政府難以得到有效地貫徹執(zhí)行。

三、環(huán)境法責任制度的缺陷

上文提到了影響我國環(huán)境問題的經(jīng)濟結構，從某種意義上說是宏觀上探究造成我國環(huán)境嚴峻問題的根源。在《環(huán)境保護法》微觀實施上的環(huán)境保護責任制度方面也有眾多不足。

（一）環(huán)境法責任制度過罰不當、執(zhí)法不嚴

近30年來的環(huán)境保護執(zhí)法實踐表明，我國的環(huán)境保護立法在行政處罰制度設計方面普遍存在著“罰輕于過”、“執(zhí)法不嚴”的現(xiàn)象。

首先，環(huán)境保護法所規(guī)定的罰款額度遠遠低于企業(yè)治理污染的成本，排污企業(yè)有著“違法有利可圖”的錯誤認識，花錢買污染權的現(xiàn)象普遍存在。為了解決“過罰不當”的問題，近年來對環(huán)境保護立法的修改呈現(xiàn)出明確和提高罰款倍數(shù)和數(shù)額的趨勢，但將數(shù)額罰款改為倍數(shù)罰款的做法卻屢遭失敗。

其次，對于已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境污染和破壞，罰款只能治標不能治本。只有讓違法者改正其違法行為，才能有效地防止污染的蔓延和環(huán)境的惡化。然而在我國環(huán)境行政執(zhí)法的實踐中，責任限期治理或停產(chǎn)停業(yè)等處罰手段往往被束之高閣，執(zhí)法不嚴現(xiàn)象隨處可見。其主要原因在于此項處罰權限屬于地方各級人民政府，環(huán)境保護部門面對污染嚴重但對地方經(jīng)濟作出巨大貢獻的企業(yè)往往出于保護主義而對其“視而不見”。

（二）環(huán)保法內容抽象，操作性不強

根據(jù)我國《環(huán)境保護法》相關條文規(guī)定，任何單位和個人都有義務保護環(huán)境，且有對污染、破壞環(huán)境的單位或者個人進行檢舉和控告的權利。但這種規(guī)定過于抽象，不夠具體，且可操作性不強。

另外，我國環(huán)境保護法對于環(huán)境被破壞后責任承擔的方式規(guī)定的過于抽象，操作性也不強，比如賠償損失的范圍包括直接損失和間接損失，直接損失便于計算，但是在實際操作過程中很難認定間接損失。承擔責任的方式還包括恢復原狀，但是對于環(huán)境污染來講，特別是河流，污染通常都是由很多人造成的，恢復原狀的責任很難認定。

三、對我國環(huán)境保護的建議

（一）環(huán)境立法適度體系化

《環(huán)境保護法》在中國經(jīng)濟總體結構的框架之內仍然以“單行法”為導向，其系統(tǒng)性較差，難以對環(huán)境問題做到切實有效地保障。筆者認為環(huán)境立法應當建立一部系統(tǒng)性強的環(huán)保法。這系統(tǒng)化的立法將對破解或促進破解結構性缺陷起到一定的作用。

（二）充分論證，過罰相當，嚴格執(zhí)法

有關部門應當充分論證，在處理環(huán)境污染問題時，要充分調查對環(huán)境造成的危害，聽取專家意見，確立科學合理的罰款數(shù)額計算方式。同時，行政執(zhí)法機關不能單純的以罰款為保護環(huán)境的手段。應當加強管理，不能一味的追求GDP的高速發(fā)展。不能搞地方保護，對于破壞環(huán)境的企業(yè)要嚴格依法處罰，主管機關對于縱容包庇破壞環(huán)境的企業(yè)的行為，上級主管機關要嚴肅處理，完善行政問責機制，嚴格依法辦事。

（三）完善公益訴訟。

首先，在立法層面，環(huán)境方面的公益訴訟應立足于以方便當事人維權為前提，公益組織要幫助弱勢群體維護其合法權益。其次，應在《環(huán)境保護法》中詳細規(guī)定公益訴訟內容，隨著時代的發(fā)展和進步，需要不斷擴大公益訴訟的案件受理范圍，明確行使環(huán)境公益訴訟主體所應當享有的權利。建立有利于律師參與和代理訴訟的收費標準制度，彌補環(huán)境法內容過于抽象，可操作性不強的弊端，從而保障訴權的行使。

四、總結

環(huán)境法制建設是一項系統(tǒng)工程，并非朝夕而就，并且由于我國國情和經(jīng)濟結構成因的特殊性，《環(huán)境保護法》在制定和實施的過程中尚存在諸多問題。如系統(tǒng)性不強、地方政府以經(jīng)濟為中心的地方保護以及公益訴訟的不夠完善等。筆者認為《環(huán)境保護法》在制定和實施過程中，必定對我國的經(jīng)濟結構產(chǎn)生積極的影響，使能源結構、產(chǎn)業(yè)結構、城鄉(xiāng)發(fā)展以及地方政府的權力結構更加合理。唯有立足于我國的實際情況，去探索一條適合我國的切實可行的環(huán)境保護道路，我國的環(huán)境法制建設才能更加完善和成熟，存在的環(huán)境問題才能得到有效解決。

注釋：

[1]參見中國能源中長期發(fā)展戰(zhàn)略研究項目組編著：《中國能源中長期（2030-2050發(fā)展戰(zhàn)略研究：綜合卷》，第5-6頁。