張瑜

（中國政法大學(xué)，北京100088）

加強(qiáng)民辦高校黨建的路徑思考

張瑜

（中國政法大學(xué)，北京100088）

民辦高校黨建是高校黨建的一個(gè)重要部分，由于其治理結(jié)構(gòu)的特殊性，民辦高校黨建存在弱化的問題。本文在深入剖析其產(chǎn)生問題原因的基礎(chǔ)上，提出以《中國共產(chǎn)黨黨章》為依據(jù)加強(qiáng)黨的建設(shè)，將營利性民辦高校分離出高等學(xué)歷教育體系，實(shí)行嚴(yán)格的舉辦準(zhǔn)入制度，建立健全法人財(cái)產(chǎn)權(quán)管理和保障機(jī)制，加強(qiáng)辦學(xué)行為風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)及育人質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等。

民辦高校；黨的建設(shè)；實(shí)現(xiàn)路徑

一、正視民辦高校黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化問題

2015年11月11日，國內(nèi)新聞媒體詳細(xì)報(bào)道了某民辦高校糾紛，該校理事會(huì)通過決議決定免去該校黨委書記職務(wù)。［1］該事件雖是個(gè)案，但其折射出民辦高校黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化問題應(yīng)引起人們反思。

1.民辦高校內(nèi)涵界定及民辦高等教育的功能

從教育服務(wù)產(chǎn)品公益性的角度，本文將民辦高校界定為企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織或個(gè)人利用非國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)按照法定的高等學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，面向社會(huì)獨(dú)立舉辦或參與舉辦的實(shí)施高等學(xué)歷教育的學(xué)校，包括獨(dú)立設(shè)置的民辦高校及公辦高校下設(shè)置的獨(dú)立學(xué)院。［2］改革開放以來，黨中央和國家不斷完善政策措施促進(jìn)民辦高等教育的發(fā)展，以1999年高校擴(kuò)招及2002年出臺(tái)《民辦教育促進(jìn)法》將促進(jìn)民辦教育納入法治化軌道為契機(jī)，我國民辦高等教育規(guī)模不斷發(fā)展壯大。通過吸引社會(huì)力量和民間資本進(jìn)行辦學(xué)，民辦高等教育彌補(bǔ)了我國改革開放初期高等教育資源相對(duì)匱乏，政府投入相對(duì)不足的問題，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)人才做出了貢獻(xiàn)，在推進(jìn)高等教育大眾化進(jìn)程中發(fā)揮了其重要作用。

2.民辦高校黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化問題的產(chǎn)生背景

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展，高等教育制度改革持續(xù)深化，民辦高校規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國已有各類民辦高校734所、在校學(xué)生達(dá)到600多萬，已達(dá)到各類高校總規(guī)模的1/4（截至2015年，我國高?？倲?shù)為2852所）。民辦高等教育的發(fā)展逐漸進(jìn)入過渡期和轉(zhuǎn)型期，從“機(jī)遇性發(fā)展”向“實(shí)力型競爭”、從“外延式擴(kuò)張”向“內(nèi)涵式發(fā)展”、從“粗放型經(jīng)營”向“科學(xué)性管理”轉(zhuǎn)變。［3］在這一過程中，民辦高校營利化傾向帶來的一系列突出問題也接踵而至。其中，民辦高校黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化問題事關(guān)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人的培養(yǎng)，是一個(gè)政治性、全局性、方向性、根本性的問題，尤其需要特別予以關(guān)注和研究。

二、民辦高校黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化問題的原因

1.《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)民辦學(xué)校的定位不清使民辦高校黨的建設(shè)先天不足

“所有的學(xué)校生產(chǎn)的教育服務(wù)都具有公共產(chǎn)品屬性，從這個(gè)角度來講，所有的學(xué)校其實(shí)都是公立學(xué)校（all schools are public schools）”。［4］一方面，《民辦教育促進(jìn)法》將民辦教育定位于公益性事業(yè)；另一方面，《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定允許民辦學(xué)校取得合理回報(bào)，但對(duì)回報(bào)比例、數(shù)額、取得的方式方法都沒有明確規(guī)定和具體細(xì)化。法律規(guī)定用“合理回報(bào)”變相允許民辦高校的營利性，使民辦高校規(guī)模得到促進(jìn)的同時(shí)，也使得不良性、趨利性資本迅速進(jìn)入并占領(lǐng)民辦高等教育市場(chǎng)。實(shí)踐中，投資方為了享受與公辦高校相同的稅收及相關(guān)的政策優(yōu)惠，往往明里“違心地”選擇不要求取得合理回報(bào)，而資本逐利本性的驅(qū)使，往往使其偏向于壓低辦學(xué)成本，提供低品質(zhì)的教育服務(wù)產(chǎn)品。［5］實(shí)質(zhì)上的營利性民辦學(xué)校享受了公益性學(xué)校的優(yōu)惠待遇，嚴(yán)重沖擊、甚至徹底動(dòng)搖了我國改革開放以來所形成的民辦教育的公益性基礎(chǔ)。［6］“公益性”在法律依據(jù)上的“皮之難存”，使得民辦高校黨的建設(shè)難有立足之地。

2.民辦高校治理結(jié)構(gòu)及管理機(jī)制限制黨組織政治優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮

相關(guān)法律條文對(duì)民辦高校決策機(jī)構(gòu)的代表性、民主性及決策執(zhí)行等方面缺乏硬性標(biāo)準(zhǔn)，造成實(shí)際上投資方完全可以掌控民辦高校，管理方、教職工、學(xué)生的話語權(quán)受限，難以形成對(duì)投資方權(quán)力運(yùn)行的有效制約。根據(jù)對(duì)45所民辦高校問卷調(diào)查結(jié)果顯示，絕大多數(shù)民辦高校采用董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。其中，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的民辦高校3所，僅占6.67%。民辦大學(xué)的董事會(huì)享有較高程度的審議權(quán)。［7］其中，董事會(huì)成員中舉辦方代表為3-5人的學(xué)校占到了55%以上，學(xué)校的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)高度集權(quán)化。而黨組織負(fù)責(zé)人通常作為學(xué)校管理人員對(duì)待，受董事會(huì)選聘，依附于學(xué)校，不具備獨(dú)立的工作條件，近1/3的學(xué)校黨組織負(fù)責(zé)人沒有進(jìn)入董事會(huì)，對(duì)學(xué)校重大問題的決策根本沒有發(fā)言權(quán)和決定權(quán)。［8］

3.規(guī)范性文件的法律效力不足，難以為民辦高校黨的建設(shè)提供強(qiáng)有力的治理支撐

1993年，教育部出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定〉的通知》，確立了民辦高校必須建立黨組織的原則性要求。2000年，中組部和教育部黨組聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)力量舉辦學(xué)校黨的建設(shè)工作意見》，基本明確了民辦高校黨建工作的地位、任務(wù)和要求。2006年12月，中組部和教育部黨組聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校黨的建設(shè)工作的若干意見》，從6個(gè)方面進(jìn)一步提出21條具體要求。這些政策文件對(duì)健全民辦高校黨組織建設(shè)起到積極的推動(dòng)和引導(dǎo)作用。但由于其法律效力有限——屬于政府規(guī)章這一較低法律效力層次的規(guī)范性文件，雖然有“黨組織參與學(xué)校重大問題的決策，支持學(xué)校決策機(jī)構(gòu)和校長依法行使職權(quán)”等方面的規(guī)定，但整體屬于倡導(dǎo)性規(guī)范，缺乏問責(zé)條款，偏“軟法”范疇，制度剛性不足，沒有得到很好的落實(shí)。

三、加強(qiáng)民辦高校黨建的理論和實(shí)踐依據(jù)

科學(xué)構(gòu)建中國特色民辦高校治理體系不僅應(yīng)從世界私立高校治理的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中攝取養(yǎng)分，取其做出頂層設(shè)計(jì)和具體制度安排基于的共性因素作為考量。同時(shí)，更應(yīng)立足我國的國情和高等教育管理實(shí)際等個(gè)性因素進(jìn)行綜合性考量。

1.強(qiáng)化對(duì)私立高校的監(jiān)管是國際化的普遍經(jīng)驗(yàn)

通過對(duì)兩大法系主要國家私立高校治理情況的分析和梳理，筆者發(fā)現(xiàn)基于教育公益性的基本屬性，有以下幾點(diǎn)普遍的治理經(jīng)驗(yàn)值得考慮和借鑒：一是非營利性教育在私立教育體系中占主體地位，絕大多數(shù)國家通過立法禁止舉辦商業(yè)化、營利性學(xué)校。二是擺脫資本的直接控制以阻斷高等教育私有化的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，立法排除自然人舉辦高等學(xué)校的權(quán)利；另一方面，形成了私立高校直接自主辦學(xué)與捐贈(zèng)資金組織間接對(duì)辦學(xué)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督的良好制度機(jī)制。［9］三是對(duì)營利性和非營利性私立高校實(shí)行分類登記和管理，營利性高校按照公司法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管——從法律依據(jù)源頭開始到各項(xiàng)管理制度都實(shí)行徹底分軌。四是由客觀、中立、專業(yè)的中介組織對(duì)私立高校的教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，政府借助評(píng)估結(jié)果，通過運(yùn)用相應(yīng)的動(dòng)態(tài)政策扶持措施，以嚴(yán)格的監(jiān)管倒逼育人質(zhì)量的保障和提升。［10］在民辦高校加強(qiáng)黨的建設(shè)有利于維護(hù)教育公益性的性質(zhì)，保證大學(xué)的辦學(xué)方向，維護(hù)師生的正當(dāng)權(quán)益，保障學(xué)校的科學(xué)發(fā)展，完全符合國際化的潮流。

2.必須保證社會(huì)主義大學(xué)的辦學(xué)方向

民辦大學(xué)盡管其經(jīng)費(fèi)來源、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)運(yùn)行等方面有別于公辦大學(xué)，但仍然屬于社會(huì)主義大學(xué)性質(zhì)。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。”加強(qiáng)和保障黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位是社會(huì)主義辦學(xué)方向的基本保障，民辦大學(xué)也不能例外。一是教育領(lǐng)域必須落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的要求。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨著眼于新的形勢(shì)任務(wù)，把全面從嚴(yán)管黨治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。民辦高等教育是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，教育系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨，必須也實(shí)現(xiàn)734所民辦高校的“全覆蓋”、“零遺漏”。二是必須保障民辦高等教育公益性的政治基礎(chǔ)?！罢嬲慕逃龣C(jī)構(gòu)必須是一個(gè)非營利機(jī)構(gòu)，其使命是為了給學(xué)生提供更好的教育?！保?1］這不僅是教育本質(zhì)使然，也是由國家法律予以認(rèn)可并保障的。《民辦教育促進(jìn)法》第三條明確規(guī)定，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”。教育的公益性與其政治屬性緊密相連，“教育必須符合國家的政治經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)政策。這使得教育成為政治的附屬和意識(shí)形態(tài)的國家機(jī)器。”［12］中國共產(chǎn)黨是我國唯一執(zhí)政黨，是建設(shè)中國特色社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心。加強(qiáng)民辦高校黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于保障民辦高等教育公益性基本方向具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

3.追求社會(huì)主義教育的公平性需要加強(qiáng)黨的建設(shè)

我國實(shí)行普通高校全國統(tǒng)一招生考試，招生指標(biāo)在全國范圍內(nèi)分配，招生指標(biāo)、學(xué)籍管理與學(xué)位授予掛鉤。這一現(xiàn)狀決定了實(shí)行學(xué)歷教育的民辦高校，實(shí)際也行使了參與高等教育公共服務(wù)資源分配的公權(quán)力，涉及憲法保障的公民基本受教育權(quán)，也決定了我國的民辦高等教育對(duì)公益性、公平性的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)有更高的追求，也決定了其更難以與營利化、私有化等價(jià)值取向相兼容。然而，在2006年左右，全國范圍內(nèi)集中爆發(fā)了多起民辦高校違規(guī)辦學(xué)事件，江西服裝職業(yè)學(xué)院、贛江職業(yè)技術(shù)學(xué)院、河南鄭州大學(xué)升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院等民辦高校因?qū)W歷文憑欺詐引發(fā)大規(guī)模的學(xué)生家長不滿和群眾上訪事件。近年來，一些“新型”、“隱蔽”的違規(guī)違法行為悄然興起，一些民辦高校投資人打著“公益性”的幌子卻作出違規(guī)買賣辦學(xué)許可、抽逃資金、套取和挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等惡劣行徑，惡意規(guī)避教育行政審批，形成對(duì)民辦高校的壟斷化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營與控制，甚至將民辦高校作為牟利的工具。因此，必須加強(qiáng)民辦高校黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮政治保障監(jiān)督作用，全面推進(jìn)民辦高等教育依法治教和民辦高校依法治校，著力提升我國民辦高校依法治理水平。

四、加強(qiáng)民辦高校黨的建設(shè)路徑思考

構(gòu)建中國特色的民辦高校治理體系必須立足中國國情，從把握全面從嚴(yán)管黨治黨的政治背景出發(fā)，以廣闊的國際視野，以實(shí)事求是的態(tài)度和與時(shí)俱進(jìn)的精神，多方面深刻分析影響我國民辦高校健康發(fā)展突出問題產(chǎn)生的根源、諸多因素，以提出有針對(duì)性的、實(shí)效性的應(yīng)對(duì)策略和措施。

1.找準(zhǔn)政治屬性定位——以《中國共產(chǎn)黨黨章》為依據(jù)，從組織機(jī)構(gòu)及制度機(jī)制方面加強(qiáng)民辦高校黨的建設(shè)

建議民辦學(xué)校黨委書記由省級(jí)教育工委委派或由學(xué)校黨員代表大會(huì)選舉（選舉結(jié)果報(bào)省教育行政部門備案），黨委書記的干部人事關(guān)系劃歸省級(jí)教育行政部門統(tǒng)一管理。從法律層面確立黨組織在民辦高校中應(yīng)有地位，明確規(guī)定學(xué)校黨委書記是學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的當(dāng)然成員，參與學(xué)?！叭匾淮蟆奔w決策事項(xiàng)。加強(qiáng)對(duì)學(xué)校黨組織落實(shí)從嚴(yán)治黨主體責(zé)任情況的監(jiān)督，落實(shí)“一案雙查”制度，加強(qiáng)對(duì)管黨治黨不力的問責(zé)力度。

2.理順分類管理思路——完善法律法規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)非營利性民辦教育與營利性民辦教育的源頭分類監(jiān)管

落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出的“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”的要求，不限于在教育法律法規(guī)的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)分類管理，規(guī)定非營利性民辦高校享受與公辦高校同樣的待遇，將營利性民辦高校分離出高等學(xué)歷教育體系，明確規(guī)定舉辦學(xué)歷教育高校不得注冊(cè)為營利性的，營利性民辦高校按《公司法》進(jìn)行注冊(cè)登記，不作為《民辦教育促進(jìn)法》的調(diào)整對(duì)象。修訂過程中注意提高與《公司法》等工商管理法律法規(guī)的銜接性。同時(shí)，設(shè)計(jì)配套過渡措施以保障在校學(xué)生的受教育權(quán)益?；诿褶k教育的普遍性并針對(duì)民辦高等教育的特殊性，出臺(tái)一部專門規(guī)范民辦高校治理制度的規(guī)范性文件，將加強(qiáng)黨的建設(shè)作為其中的重要內(nèi)容。進(jìn)一步明晰并加強(qiáng)對(duì)營利性民辦教育科學(xué)定位研究，引導(dǎo)其致力于對(duì)高端服務(wù)類、技術(shù)技能型、創(chuàng)新型人才培養(yǎng)。

3.深化資質(zhì)源頭治理——實(shí)行嚴(yán)格的舉辦準(zhǔn)入制度，建立健全法人財(cái)產(chǎn)權(quán)管理及退出機(jī)制

嚴(yán)格落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于“進(jìn)一步健全基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度積極鼓勵(lì)和倡導(dǎo)社會(huì)力量捐資興辦高等教育”的要求，加強(qiáng)鼓勵(lì)捐資辦學(xué)配套機(jī)制建設(shè)。立法明確規(guī)定不允許自然人作為民辦高校的舉辦者，同時(shí)嚴(yán)格限制公司法人舉辦營利性民辦教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量。法律規(guī)定涉及對(duì)民辦學(xué)校的任何實(shí)質(zhì)性抵押、質(zhì)押、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等行為必須經(jīng)過教育行政部門前置性審批。把好民辦高校舉辦者退出關(guān)，暢通和建立健全民辦高校正常退出機(jī)制。

4.加強(qiáng)內(nèi)部自律機(jī)制——均衡內(nèi)部治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)民辦高校辦學(xué)行為風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)

明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，將舉辦出資、土地使用權(quán)證、校舍產(chǎn)權(quán)證辦理在民辦高校名下。為了從根本上杜絕關(guān)聯(lián)交易和利益輸送等風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定新成立的民辦高校必須落實(shí)法人資產(chǎn)過戶手續(xù)后，才能通過政府的審批，進(jìn)行登記并獲得辦學(xué)許可證。限制投資方代表在董事會(huì)、理事會(huì)中的數(shù)量并要求其應(yīng)有從事教育工作的相關(guān)資歷。健全民辦高校監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建獨(dú)立履職的監(jiān)事會(huì)，吸收?qǐng)?zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師、律師、審計(jì)師等一定比例的專業(yè)人員參加。［13］

5.強(qiáng)化過程監(jiān)督管理——立足社會(huì)主義建設(shè)者接班人的培養(yǎng)，加強(qiáng)教育服務(wù)產(chǎn)品供給質(zhì)量的監(jiān)控

將民辦高校的辦學(xué)審批、頒發(fā)辦學(xué)許可證、監(jiān)督教育活動(dòng)等職權(quán)下放給省級(jí)教育行政部門。設(shè)置嚴(yán)格的包括對(duì)辦學(xué)投入、師資建設(shè)、課程設(shè)置、教材選用、課堂教學(xué)等方面硬性標(biāo)準(zhǔn)，建立健全人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)對(duì)民辦高校財(cái)務(wù)活動(dòng)和財(cái)政狀況的監(jiān)督，堅(jiān)持并加強(qiáng)年度財(cái)務(wù)審計(jì)，［14］切實(shí)發(fā)揮教育督導(dǎo)制度的功效和督導(dǎo)專員的作用。教育行政部門加強(qiáng)與工商、財(cái)政、民政、公安等部門的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大對(duì)民辦高校違規(guī)違法行為的打擊力度。積極培育和引入社會(huì)中介組織對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，積極引導(dǎo)學(xué)校服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)發(fā)展需要，真正保護(hù)學(xué)生受教育權(quán)益和保障優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)產(chǎn)品的供給。

［1］哈爾濱一高校印章被盜次日公告校黨委書記被免［N］.南方周末，2015-11-19.

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［10］對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教育與開放經(jīng)濟(jì)研究中心.國外私立教育分類管理的社會(huì)背景與實(shí)踐啟示——以美國為主要視角［J］.教育規(guī)劃與戰(zhàn)略研究簡報(bào)，2016，（29）：7.

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［14］李釗.民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)防范研究［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.290.

（責(zé)任編輯田曉苗）

Approaches for Strengthening of the Construction of CPC in Private Colleges and Universities

Zhang Yu

Construction of CPC of private colleges and universities is an important job for colleges and universities.However，there is tendency of weakening in the construction of CPC organization in private colleges and universities.For a deep analysis of the causes，this essay gives proposals of strengthening construction of CPC with Chinese characteristics on the basis of the Party Constitution，separating the private profit-making colleges and universities from the high level education system，executing a stricter entry permission system，constructing and completing legal person's property rights management，improving supporting mechanism，strengthening the risk prevention system construction and reinforcing education quality standard construction.

private colleges and universities；construction of CPC；approaches

G7

A

1672－4038（2016）09－0069－05

2016-07-25

張瑜，女，中國政法大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)博士研究生，西南交通大學(xué)紀(jì)委辦公室副主任，主要從事教育行政法治研究、高等教育政策、行政監(jiān)察法、黨內(nèi)法規(guī)研究。